中部崛起理論的程序法制研究

[摘要] 我國法律中對地區經濟的不均衡發展已經有規定，但對中部崛起理論缺乏正式的、具有法律效力的規定。中部崛起的提出本身就意味著對公平正義的追求。中部崛起迫切需要的是一個良好的法制環境來保證中部經濟的持續、穩定、健康的發展。

[關鍵詞] 程序法 中部崛起 法律依據 公平正義 法律環境

我國當前對中部崛起理論的研究主要局限于經濟領域，缺乏對其政治法律問題的研究與探討。缺乏政治法律的依據和體系的支撐，中部崛起容易停留于空洞的口號；沒有法律制度環境的保障，中部崛起可能就是“水中月、鏡中花”。因此，對中部崛起必須要從法律視角特別是程序法視角進行重新審視，以法律的發展完善更好地提升經濟的發展壯大。

一、中部崛起理論的法律依據研究

從理論上看，學者們早就開始了對中部崛起的關注。1992年，江西學者在全國率先倡導研究中部發展戰略的問題。1994年，湖北、江西等中部地區的社會科學工作者集聚武漢，發起了中部發展戰略的研究。1999年9月，安徽省政府發展研究中心發起“十五”中部地區發展戰略研討會。2005年5月，在武漢和鄭州分別召開了“中部崛起戰略論壇”和中部六省政協“鄭州研討會”。2006 年4 月，“全國科技促進中部崛起學術研討會”在武漢召開。2006年7月，中部崛起與安徽發展國際合作論壇在馬鞍山市舉辦。這些研究雖然出發點很好，但是僅僅停留在學者們的言論和文章中，沒有受到國家相關部門特別是立法司法部門的重視，這種不受重視狀況一直延續到21世紀初。

2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，提出了“五個統籌”的思想，指出要統籌區域發展，形成促進區域經濟協調發展的機制。2004年3月，溫家寶總理在政府工作報告中指出要促進中部地區崛起，國家支持中部地區發揮區位優勢和經濟優勢，這是國家第一次明確提出“促進中部地區崛起”。2004年12月初的中央經濟工作會議上，“中部崛起”被列為2005年經濟工作的六大任務之一。2005年3月“兩會”期間代表聯合提案：加大力度推進中部崛起。

在中央明確“中部崛起”戰略目標的同時，相關的規范性文件也開始制定和頒發。2006年4月15日，《中共中央、國務院關于促進中部地區崛起的若干意見》（中發[2006]10號）正式出臺，這個文件被視為中部崛起的綱領性文件。文件中提出了36條的政策措施，分為9個方面。中部崛起比照西部大開發、東北振興的發文規格。然而遺憾的是：中央的這些政策方針還只是一種綱領性的、口號性的文件，沒有較為正式的、具有法律效力的法律或者法規，也缺少具體的、可操作性的執行辦法。在某種意義上說，中央為了平衡西部大開發、東北振興和中部塌陷的巨大差距，用筆給中部省份劃了一個大大的、美麗的“餅”。什么時候能夠真正吃上它，這是個誰也說不清楚的未知數。

其實，我國法律中對地區經濟的不均衡發展已經有過規定，我國憲法第4條規定：國家根據各少數民族的特點和需要，幫助各少數民族地區加速經濟和文化的發展。但這種不均衡發展僅僅限于“少數民族地區”。所以我們甚至可以這樣說：東部開放也好、東北振興也罷，都屬于國家的一種臨時性政策，缺乏法律上的依據和效力。在區域經濟發展方面，西方國家的很多立法經驗值得我們學習和借鑒。如美國的《土地法令》（1785年）、《低價遞減法》（1854年）等；英國的《特區法案》（1934年）、《工業分布法》（1945年）、《工業法案》（1975年）等；德國的《聯邦區域規劃法》（1965年）、《區域經濟政策的基本原則》（1967年）等；日本的《山村振興法》和《過疏地域振興特別措施法》，1961年還制定了《欠發達地區工業開發促進法》。這些國家開發落后地方的很多條件與我國相似，我國在進行區域經濟發展的時候，特別是創建中部崛起理論的時候應當特別注意吸收。

二、中部崛起理論的公平正義研究

中部崛起在我國的出現時間并不是太久，如果從純學術研究角度出發僅僅十幾年，如果從中央口號的正式提出則僅僅為兩年時間。但從經濟界的眼光來看，中部崛起已經成為繼20世紀90年代的東部沿海地區對外開放、五年前的“西部大開發”、兩年前的“振興東北”之后的第四輪沖擊波。從法律的角度特別是從程序法的角度，就不得不令人思考這么一個問題：中部崛起理論符合公平正義的要求嗎？更廣義的問題應當是：區域經濟發展模式是否符合公平正義的要求？

作為一門新興的學科體系，區域經濟學是指用經濟學的觀點研究在資源不均勻分布且不能完全流動的情況下各個區域的差異及區域間關系的科學。美國學者諾思在《區域經濟學》一書中，將區域經濟學定義為“研究為人們所忽略的經濟空間秩序，研究稀有資源的地理分布的科學”。我國也有學者將其定義為一門從經濟學角度研究區域經濟發展與區際關系的學科。西方國家在現代化進程中，為了解決國內社會經濟發展的不平衡以及由此造成的地區發展問題，實現經濟協調、均衡發展，提出了區域均衡與非均衡發展理論；我國學者在對區域經濟非均衡發展理論的指導下，也提出了許多有價值、有影響的理論觀點，主要包括：反梯度推移理論，戰略重點西移論、中心開花論、東部地區重點論，一個半重點理論，區域非均衡協調發展理論和統籌中國區域發展理論等。這些理論的發展和建設對我國的區域經濟發展無疑有很好的指導作用，然而這些理論并未從根本上解決法律上的公平正義問題。

中部崛起理論的提出本身就意味著中部區域對公平正義的追求。公平正義是法律追求的終極價值之一，但公平正義的含義與標準是什么，卻一直沒有確定而統一的答案。它在不同社會的不同時期，甚至隨時間、地點、人物、情勢等具體情況的不同，而表現出不同的面孔。在美國學者羅爾斯看來，正義與公平沒有太大的分別，正義本身就是公平的反映。他還提出：正義是社會制度的首要價值，正象真理是思想體系的首要價值一樣。正義否認為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當的，不承認許多人享受的較大利益能綽綽有余地補償強加于少數人的犧牲。公平正義是社會主義法治的價值追求，也是構建社會主義和諧社會的重要任務。胡錦濤總書記在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班開班儀式上，概括了公平正義的內涵，即：社會各方面的利益關系得到妥善協調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現。

中部崛起理論符合公平正義的要求。胡錦濤總書記所說的“社會各方面的利益關系”是一個廣義的范疇，既包括不同階層、不同群體的利益，也包括不同地區的利益。從理論本意出發，公平正義否認一些人（地區）分享更大利益而剝奪另一些人（地區）的利益，但公平正義并不完全反對區域經濟發展理論的要求。羅爾斯的正義理論也是包括兩層含義的：一是公平的機會平等原則，一是差別原則。在財富和收入方面，以及在不同的負責地位方面，如果強求絕對的一致和平等就反而會是一件損害社會進步，或至少是會使社會停滯不前的事情，是和有效率的社會經濟和社會化大生產格格不入的。因此，羅爾斯為機會平等提供了兩種解釋：一種是“一切為才能讓路”或者說“惟才是舉”的“前途的平等”(careers are open to talents)，一種是作為公平機會的平等(equality of fair opportunity)。也就是說，十幾年前我國東部沿海地區的開放是一種基于“才”（這里指的是地理位置、社會環境等）而進行的區域協調發展戰略，是一種基于鄧小平同志提出的“兩個大局”思想（沿海要顧大局，內地要顧大局）的戰略構想。今天，我們提出中部崛起就是當年顧全大局的“反哺”，是鄧小平同志“共同致富”心愿的必然結果。

三、中部崛起理論的法制環境研究

中部崛起理論需要加大法律體系的支撐，也符合公平正義的理論。但是作為一種區域經濟發展戰略理論，中部崛起目前迫切需要的是一個良好的法制環境來保證經濟的持續、穩定、健康的崛起。全國政協副主席、致公黨中央主席羅豪才在談及中部崛起時，提到中部地區需要增強六個意識中就有法制意識。并且明確要求：（中部地區）要增強法制意識，要繼續加強政府法治建設，推進政府管理體制的改革，轉變政府職能，加強社會治理，提供公共服務，提高辦事效率，努力營造良好的法制環境和重誠信、守信用的氛圍。在這一點上可以具體細化為立法、司法和執法三大塊。

從立法上看，中部地區已經開始了地方法制建設的步伐。以湖北省為例，改革開放二十多年來在地方立法方面取得了很大的成績。1981年11月，成立了湖北省人大常委會法制委員會；1996年省人大常委會還增設了法規工作室（正廳級）；湖北省人民政府及市、縣人民政府從20世紀80年代開始相繼成立了法制辦公室。到1999年底，湖北省人大及其常委會制定并頒布地方法規103部，做出決議決定80個；批準武漢市人大及其常委會的地方法規51件，批準各類自治條例和單行條例23件。湖北省人民政府還頒布地方規章近800件。這其中有相當部分是涉及經濟發展和保護的，但是也必須看到的是：這其中對湖北特別是武漢作為中部崛起排頭兵的地位和重要性的認識不足，缺乏一個較為系統的具有持續性的發展戰略眼光。2005年8月，中央領導同志視察湖北時提出：湖北應該加快發展，走在前列，成為促進中部地區崛起的重要戰略支點。湖北省的地方法制建設應當體現這個精神。

從司法上看，從改革開放到現在歷經了二十多年，對于經濟司法環境而言，已經有了很大的進步。但是各個地方政府的經濟職能定位仍然不清。雖然我國已經進行了二十多年的市場經濟體制改革，但是由于計劃經濟體制的路徑依賴性質和意識形態剛性，地方政府在市場經濟條件下的職能沒有完全厘清，政府、黨委對司法工作不恰當的干預時有發生，這使得法院的司法工作難以真正做到“執法必嚴、違法必究”。此外，中部地區的整體社會環境并不令人樂觀，一些比較嚴重的冤假錯案嚴重的影響了司法機關的聲譽，如河南省鹿邑縣胥敬祥“搶劫、盜竊案”，安陽縣秦艷紅“強奸案”，湖北省京山縣佘祥林“殺妻案”，武漢市吳鶴聲“故意殺人案”等。可喜的是：很多地方司法機關已經認識到這個問題的重要性，如2005年7月，安徽省檢察院就開始編輯并下發《冤假錯案集》，對已經發生的典型冤假錯案進行研究和分析，以期為經濟和社會的發展提供一個更好的環境。

從執法上看，中部地區當前的執法環境較改革初期應當是有了很大的改善，但是與西方發達國家甚至我國東南沿海發達地區的差距仍然巨大。不少地方形成了以行政區劃為界限的“地方政府經濟圈”。大量的多層次的“地方政府經濟圈”各自獨立運行，造成整個市場處于分割狀態，商品和要素的自由流動受阻，市場機制在更大的區域內優化資源配置功能失效，造成大量顯性和隱性的經濟損失。黨的十六大報告中提出：深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能。貫徹落實這一要求，必須努力建設服務型機關。這就要求我們執法機關的公職人員應當積極推行政務公開，規范行政審批程序，堅決做到公正、公開辦事。

參考文獻：

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