完善我國國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度的思考

[摘要] 完善國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理制度是當前深化國有企業(yè)改革和國有資產(chǎn)管理體制的一項重要任務(wù)，本文從國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的理論和法律政策依據(jù)、主要作用、存在的不足之處著手，從而進一步提出了完善國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理制度的一些建議。

[關(guān)鍵詞] 完善國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營

我國從1992年開始在部分城市實行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營以來，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營雖然已經(jīng)歷了十幾年的實踐，但理論界對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度的認識卻一直存有爭議。隨著我國國企改制的進一步深入，如何正確認識該項制度已成為當前深化國有企業(yè)改革和國有資產(chǎn)管理所面臨的主要問題。

一、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的理論和法律政策依據(jù)

國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度，是指調(diào)整國家把國有資本出資人權(quán)能授予國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司，由它們代表國家行使國有資本所有者權(quán)能而形成的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范的總稱。這一法律制度包括適格的授權(quán)主體的確認、被授權(quán)主體的選擇、授權(quán)內(nèi)容和形式、對被授權(quán)主體的考核與監(jiān)管等方面的內(nèi)容。國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度，存在著深厚的理論和法律政策依據(jù)。理論層面的依據(jù)可以概括如下:其一，國有資產(chǎn)的監(jiān)管和營運合一，不但造成國有資產(chǎn)營運效率低下，而且難以從制度上根本避免損公肥私、以權(quán)謀私等腐敗行為。其二，構(gòu)建國有資產(chǎn)營運主體，使其人格化、權(quán)責明晰化，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)在要求。其三，實施國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營是目前國有企業(yè)改革的中心環(huán)節(jié)。其法律和政策層面的依據(jù)，則主要體現(xiàn)在以下三個方面：其一，我國《公司法》第72條規(guī)定，“經(jīng)營管理制度健全、經(jīng)營狀況較好的大型的國有獨資公司，可以由國務(wù)院授權(quán)行使資產(chǎn)所有者的權(quán)利。”其二，2003年5月頒布的《國資監(jiān)管條例》第28條規(guī)定，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)可以對所出資企業(yè)中具備條件的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司進行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營。被授權(quán)的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司對其全資、控股、參股企業(yè)中國家投資形成的國有資產(chǎn)依法進行經(jīng)營、管理和監(jiān)督。其三，黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》首次在中央文件中提出授權(quán)經(jīng)營的概念，基本認同了授權(quán)經(jīng)營管理體制：要按照國家所有、分級管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營運體系和機制，建立與健全嚴格的責任制度。

二、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的積極作用

1.在政府(授權(quán)者)和被授權(quán)企業(yè)的關(guān)系上，明確了被授權(quán)企業(yè)的權(quán)利和責任，有利于維護被授權(quán)企業(yè)的主體地位和政府對被授權(quán)企業(yè)的出資人約束

一方面，被授權(quán)企業(yè)享有經(jīng)營國有資產(chǎn)的權(quán)利，作為公司法人，對國家出資形成的企業(yè)財產(chǎn)享有法人財產(chǎn)權(quán)。政府作為出資人只委派被授權(quán)企業(yè)的董事、監(jiān)事和決定被授權(quán)企業(yè)本身的重大問題，如合并、分立、重組等，不干預(yù)被授權(quán)企業(yè)的經(jīng)營，不干預(yù)被授權(quán)企業(yè)對于公司行使股東權(quán)。這有利于被授權(quán)公司成為獨立的法入主體。另一方面，被授權(quán)公司對授權(quán)者——政府承擔國有資產(chǎn)經(jīng)營責任，被授權(quán)企業(yè)要有健全的資產(chǎn)管理、股權(quán)代表管理、全面預(yù)算管理、審計監(jiān)督管理制度。授權(quán)者——政府要加強對被授權(quán)企業(yè)的考核監(jiān)督，建立考核監(jiān)督體系。這有利于政府對被授權(quán)企業(yè)的所有權(quán)約束。

2.在被授權(quán)企業(yè)和其子公司的關(guān)系上，明確了被授權(quán)企業(yè)完全行使出資人權(quán)利，有利于實現(xiàn)子公司層面上的政資分開、出資人到位

實行授權(quán)經(jīng)營后，被授權(quán)企業(yè)——母公司對其全資、控股、參股的企業(yè)享有、行使股東的三項權(quán)利——資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者的權(quán)利，政府的任何部門都不能再以出資人身份插手子公司事務(wù)。政府不直接向子公司投資，政府支持子公司發(fā)展的資金一律應(yīng)注入被授權(quán)公司(母公司)，由母公司作為出資人投向子公司。政府不參與對子公司及其董事、監(jiān)事、經(jīng)理的考核獎懲。這樣，有利于子公司的出資人到位，有利于子公司出資人政資分開，(因為母公司作為企業(yè)法人已不具有行政管理職能)，進而有利于子公司國有資產(chǎn)的市場化運營。

3.在被授權(quán)企業(yè)的轉(zhuǎn)投資能力上，明確了被授權(quán)企業(yè)為國家授權(quán)投資的機構(gòu)，進而可以依據(jù)公司法設(shè)立全資公司。這有利于被授權(quán)企業(yè)靈活地轉(zhuǎn)投資，實現(xiàn)其經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略。

三、國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營在實踐中存在的問題

1.政府與國資部門人事重合，政企分開目的落空

我國實行國資管理體制改革目的是多重的。在政府層面上，把政府的社會經(jīng)濟管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開；在授權(quán)經(jīng)營公司層面，把國資部門的監(jiān)管職能與授權(quán)經(jīng)營公司的運營國有資本職能分開，只有做到上述兩點，我國政企不分的問題才能得到根本解決。

但是，從我國各地實際情況看，存在大量的由省政府首腦兼任國資機構(gòu)主任的情形。如福建省國有資產(chǎn)管理委員會主任由省長兼任，企業(yè)的授權(quán)經(jīng)營合同由省長和被授權(quán)經(jīng)營公司簽訂，這種情形在我國很多地方都存在。筆者認為，地方政府作為國有資產(chǎn)所有者的代表，由其首腦擔任所在地的國資部門主任，從法理上似乎也并無不可。然而，這種做法卻從根本上背離了國資體制改革的目標。因為政府主要承擔的是社會管理職能，而國資部門承擔的是國有資產(chǎn)保值增值職能，政府多元化的職能與國資部門的單一目標模式在實踐中必定存在沖突。同時，政府首腦擔任國資委主任也必定會存在使政府的社會職能代替國資運營的社會目標可能，因此，在這種制度的安排下是很難實現(xiàn)政企、政資徹底分離的。

2.我國現(xiàn)行授權(quán)經(jīng)營的法律規(guī)定層級不高，內(nèi)容缺乏操作性．并且理論上也未取得共識

我國雖然頒布了很多關(guān)于國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的法律規(guī)定，但法律層級并不高。主要體現(xiàn)在，截止目前，我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的法規(guī)中沒有一部為全國人大及常務(wù)委員會制定的法律，其效力最高僅為行政法規(guī)，很多規(guī)范性文件的出臺部門都僅限于國務(wù)院各部委及地方政府，僅具有規(guī)章的法律效力。而且值得說明的是，我國現(xiàn)行授權(quán)經(jīng)營的法律規(guī)定的內(nèi)容也很粗疏，這主要從《監(jiān)管條例》的頒布可以看出，作為我國效力最高的《監(jiān)管條例》從起草到正式頒布僅用了兩個月零22天，這充分說明我國在國有資產(chǎn)經(jīng)營管理方面的立法很多都是因時立法，因事立法，缺乏長遠規(guī)劃和打算，這就很必然的造成授權(quán)經(jīng)營規(guī)定的內(nèi)容很粗疏，缺乏具體的可操作性，這些都需要以后國家立法的進一步完善。

關(guān)于理論上的爭議主要體現(xiàn)在:在國有資產(chǎn)授權(quán)方面主要有三種典型性的意見：第一種觀點認為，我國應(yīng)該實行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營，因為國家不可能對每個企業(yè)進行管理。第二種觀點認為，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的提法并身就是錯誤的，因為它與我國公司法相抵觸的。第三種觀點更具有代表性，由于國有股東的特殊性，授權(quán)經(jīng)營在一定層面上系有益而且也是必要的。但授權(quán)經(jīng)營應(yīng)該以股權(quán)管理為基本定位，不能超越這個界限。正是由于這些不同的意見，導(dǎo)致處于擬議中的《企業(yè)國有資本授權(quán)經(jīng)營管理辦法》遲遲未能出臺。這也說明授權(quán)經(jīng)營在法律規(guī)定粗疏及理論上遠沒有達到共識的情形下，各地的授權(quán)經(jīng)營實踐就難免存在大量的問題。

3.我國很多授權(quán)經(jīng)營公司系行業(yè)主管部門變更而來，定位模糊，資本營運效率低下

我國設(shè)立授權(quán)經(jīng)營公司其目的就是要在政府和企業(yè)之間設(shè)置隔離層，避免政府對企業(yè)的直接干預(yù)。但在實踐中，從授權(quán)經(jīng)營公司的組建途徑來看，相當一部分授權(quán)經(jīng)營公司是由政府專業(yè)經(jīng)濟管理部門、行業(yè)性公司通過改制設(shè)立的，這些授權(quán)經(jīng)營公司將自己看成是政府機構(gòu)的延伸，行政管理色彩沒有根除，還是象以前主管部門那樣干預(yù)其控股子公司的經(jīng)營活動，其營運資本的能力肯定也得不到提高。而且由于體制的原因，國有資本授權(quán)經(jīng)營公司定位模糊，主要表現(xiàn)在：一是國有資本授權(quán)經(jīng)營公司由于受到政府部門的有關(guān)干預(yù)，不能按照資本市場的要求辦事；二是授權(quán)經(jīng)營公司除了要提高經(jīng)濟效益外，還要考慮政府的社會效益，從而嚴重影響經(jīng)濟效益的提高。上述因素都直接導(dǎo)致授權(quán)經(jīng)營公司不能完全按照市場的需求進行運作，導(dǎo)致了國有資本營運效率低下。

四、完善我國國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的建議

1.確立各級國資部門為授權(quán)主體

在目前《國資監(jiān)管條例》搭就的國資授權(quán)經(jīng)營框架內(nèi)，有權(quán)作出授權(quán)經(jīng)營的主體大體上可分為兩類:(1）國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，其有權(quán)對中央一級的企業(yè)作出授權(quán)經(jīng)營的決定。換言之，國務(wù)院國資委有權(quán)成為這些企業(yè)授權(quán)經(jīng)營的主體。（2）各省、自治區(qū)、直轄市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，設(shè)區(qū)的市、自治州級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，其有權(quán)對本轄區(qū)內(nèi)由國務(wù)院國資委直接監(jiān)管之外的企業(yè)，進行授權(quán)經(jīng)營。然而，據(jù)此搭建的國資授權(quán)經(jīng)營框架，還未從根本上逃脫“政企不分”的窠臼。因為授權(quán)內(nèi)容、范圍，都由國資部門一體確定，“人財物”大權(quán)在握的國資部門還能夠以撤回授權(quán)為由，行“政企不分”之實，出資人代表的權(quán)力，實際上還是由各級國資部門行使。故而，我們認為必須在法律上明確，一旦國資部門將國資經(jīng)營權(quán)力授予國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司，后者將取代國資部門成為國有資產(chǎn)出資人代表。

2.明確國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司為國有資產(chǎn)出資人代表

我國應(yīng)明確國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司為特殊法人，這包括四個層面的含義:（1）授權(quán)經(jīng)營公司是以資本運作為主的控股公司。我國的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司一般為國有獨資公司，在中央層面的授權(quán)經(jīng)營公司基本上都是企業(yè)集團，它們經(jīng)營的對象基本上是股權(quán)或資產(chǎn)，而不直接從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。（2）授權(quán)經(jīng)營公司的的法律地位的雙重性。這是指它既是國有資本的被授權(quán)方，又是被控股子公司國有資本的出資人。授權(quán)經(jīng)營公司必須按照授權(quán)經(jīng)營合同、國資授權(quán)經(jīng)營責任書、公司章程、業(yè)績合同等對國家承擔國有資本保值增值的責任，而其對下屬子公司的資本運作則要遵循《公司法》及其他相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。（3）國有授權(quán)經(jīng)營公司在授權(quán)設(shè)立(組建)程序、資本歸屬、經(jīng)營目標等方面與一般企業(yè)相比，存在巨大的差別，它通過對子公司持有股份而實施控制，但絕非履行行政職能。（4）授權(quán)經(jīng)營公司具有特殊的高管產(chǎn)生程序。中央層面的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司，其董事由各主管部委（如交通部、冶金部）提名，人事部（中組部）考察，國務(wù)院任免。經(jīng)營者則由授權(quán)經(jīng)營公司的董事會自行選聘。監(jiān)事部分由各主管部委提名，國務(wù)院任免，國資委可委派部分監(jiān)事。地方層面的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司，其董事則由各省相應(yīng)的企業(yè)主管部門提名，省人事部門（組織部門）考察，省政府任免。其部分監(jiān)事產(chǎn)生程序與此相同，另一部分則由當?shù)貒Y部門委派。

3.完善國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司的法律實現(xiàn)機制

首先必須通過《國有資產(chǎn)法》對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司的性質(zhì)、功能予以定位并通過法律授權(quán)明確國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營機構(gòu)作為出資人代表的特殊企業(yè)法人地位。其次，在遵循《公司法》的同時通過《國有資產(chǎn)法》給予國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司特殊授權(quán)。第三，法律規(guī)定經(jīng)過批準國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司可以在國內(nèi)外市場進行舉債、發(fā)行股票和企業(yè)債券，以公司凈資產(chǎn)設(shè)置抵押向國內(nèi)外舉債。第四，根據(jù)國家宏觀調(diào)控和有關(guān)政策，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司可以自主進行對外投資。在這方面，必須和國家的投資體制改革相配套協(xié)調(diào)。另外，法律還要規(guī)定國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司不可行使行政管理和行業(yè)管理職能，不得向其獨資、控股以外的企業(yè)提供擔保，除承擔《公司法》規(guī)定的義務(wù)外還應(yīng)履行有關(guān)行政法規(guī)和公司章程的特殊義務(wù)。還有，作為保障國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的兩項重要法律制度安排，必須建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度和國有資產(chǎn)重大決策責任追究制度。

4.明確國資部門與被授權(quán)公司之間的考核與監(jiān)管關(guān)系

在國資部門授權(quán)國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司后，后者即代行國有資產(chǎn)所有者代表權(quán)能，對其下屬企業(yè)，按照資本運作原則，廣泛行使“人財物”等股東權(quán)。換言之，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營公司擁有了完整的企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)，政府則完全從資產(chǎn)經(jīng)營的所有功能中退出。這樣，政府國有資產(chǎn)管理部門與授權(quán)經(jīng)營公司之間存在的主要是考核與監(jiān)督的關(guān)系。國資委的主要職責應(yīng)該是：制定國有資產(chǎn)營運戰(zhàn)略方針、結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和投資發(fā)展規(guī)劃；編制國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算；考核國有資產(chǎn)營運主體的營運業(yè)績，對其價值創(chuàng)造活動進行監(jiān)控；制定國有資產(chǎn)營運主體的董事、監(jiān)事、和財務(wù)總監(jiān)選派和更換的游戲規(guī)則并依游戲規(guī)則進行選派和更換。在國有資產(chǎn)授權(quán)架構(gòu)下，國資部門是政府重要的行政管理機構(gòu)，按政企分開的原則，不能直接管企業(yè)，更不能直接去進行國有資本的運營。以銀監(jiān)會為例，它是銀行業(yè)的政府監(jiān)管部門，對整個銀行系統(tǒng)實行監(jiān)管和調(diào)控，它是政府金融資產(chǎn)的管理者，但不是金融性國有資產(chǎn)的所有者代表。正是在這個意義上，我們傾向于把國有資產(chǎn)監(jiān)管管理委員會解讀為“國監(jiān)會”、其功能類似于證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會，以監(jiān)管和考核為己任，而不行使產(chǎn)權(quán)所有者權(quán)能。

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