論我國國有資產的公權力監督

[摘要] 國有資產監督，基于監督權源的不同，可分為公權力監督、私權利監督和社會監督。對于公權力監督，其監督的權源乃公共權力（國家權力），因而，在我國當下，國有資產的公權力監督應包括立法監督、行政監督和司法監督，它們與私權利監督和社會監督共同構成國有資產完整的監督體系。

[關鍵詞] 國有資產監督公權力

一、國有資產公權力監督的權源

基于法治的精神，社會主體要作用于其他任何主體，必須有其行動的合法性和正當性基礎，而合法性基礎往往即是該社會主體所擁有的權力或權利，而正當性基礎則通常指該權力或權利的濫用禁止。國有資產監督也同樣如此，根據監督的權力（權利）來源不同，我們可以把國有資產監督分為公權力監督、私權利監督以及社會監督三類。其中，國有資產私權利監督的合法性基礎是其他民事主體在市民社會生活中，對作為民事主體之一的國有資產占用主體所享有的私權，而社會監督的合法性基礎在于法律所賦予給社會成員以及社會團體，如新聞媒介、政黨等的權力。 公權力監督，其監督的合法性乃在于公權力機關自身擁有公共權力（國家權力），如立法機關的立法權、行政機關的行政權、司法機關的司法權等，這些公共權力是人民通過法律的形式賦予給政府的，其權威首先來自于政治暴力，因此馬克思主義經典作家將國家權力稱為一種“集中的有組織的社會暴力”，其次國家權力的權威還來自于人民對政府的期待。所有的社會主體均應接受這些公共權力的管轄和統制，國有資產的占用主體自不例外。

可見，作為公權力代表之國家機關，其監督國有資產的權源來自于其擁有公共權力（國家權力），其監督行為的正當性與合法性就在于國家權力本身的正當性與合法性。關于國家權力正當性和合法性的根源，人類歷史上經歷了諸多變遷，但在現代社會，人民大眾是國家權力的正當性與合法性的唯一源泉已是世所公認，國家依法從人民處取得權力后，人民自應受其權力之拘束，而對國有資產管理進行監督，自屬合法與正當。

由于國家權力有許多不同類型，其分屬各個不同的國家機關，因此，國有資產的公權力監督也相應有不同的類別，一般而言，可以將國有資產的公權力監督分為立法監督、行政監督與司法監督三類。

二、國有資產的立法監督

關于立法監督的概念，人們爭論很大，一般而言，該概念通常在三個層面上使用:其一，專指立法機關依據其立法監督權所進行的監督;其二，是指立法機關依法對被監督對象所實施的監督;其三，泛指全國人大及地方各級人大所實施的監督。第一層含義最狹窄，第二層含義次之，第三層含義最廣泛，關于此處國有資產的立法監督，筆者是在第三層含義上使用立法監督的概念。綜觀立法監督的這三含義可知，其最核心的含義還是立法監督權，因此，我們首先簡析一下立法監督權。

應當指出，雖然我國并無立法監督方面的專門法律，缺乏立法監督方面的專門而系統的規定，但不得謂我國并無立法監督，因為在《憲法》、《立法法》以及人大組織法中，已經有立法監督方面的明確專門的法律規范。根據我國《憲法》和《立法法》的規定，全國人大的立法權主要由立憲權、立法律權、立法監督權和其他立法權構成，而全國人大常委會的立法權則主要由制定和變動法律權、解釋《憲法》和法律權、立法監督權和其他立法權構成。可見，在我國，只有全國人大及其常委會才能行使國家立法權中的立法監督權，立法監督權是我國國家立法權的重要組成部分。

根據《企業國有資產監督管理暫行條例》、《行政單位國有資產管理暫行辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》的規定，國有資產屬國家所有，其管理工作，作為國家權力機關的全國人大和地方各級人大，當然有權進行監督。對于企業國有資產而言，由于我國實行國務院、省級人民政府和設區的市、自治州級人民政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。因此，企業國有資產的立法監督就分為三個層次：一是全國人大及其常委會的立法監督，如全國人大及其常委會制定國有資產管理與監督方面的法律法規，審查國務院及地方各級人大等立法主體所制定的國有資產管理和監督方面的法律規范，審批國有資產預算，就國有資產相關專門問題組織調查、詢問或質詢相關人等，聽取政府有關報告等；二是省級人大的立法監督，如制定國有資產管理和監督方面的地方性法規，撤銷省級政府所制定的相關規章，聽取其工作匯報等；三是設區的市、自治州級人大的立法監督，如聽取同級政府的工作匯報，調查專門問題，詢問或質詢相關人等。除了以上三類立法監督外，其他任何組織或個人所進行的監督均不得稱之為立法監督。

值得注意的是，有學者質疑立法監督本身的合理性，認為立法監督自身并無上位的監督，是一種缺乏責任的權力，因而該權力容易被濫用。筆者以為，在我國的現行《憲法》體制下，由于全國人大被確立為最高國家權力機關，因此，只有人民才能對全國人大及其常委會進行監督。但是，在現實生活中，由于人民監督機制的不完善，人民的這種監督很難實施，因而，要確保立法監督不被濫用，當務之急是借鑒世界各國的先進經驗，構建起對立法機關本身的監督機制，只有這樣，立法監督權本身才不會變成無責任的權力，才會大大降低其被濫用的危險。

三、國有資產的行政監督

在我國，行政監督的概念通常在兩個層面上使用：一是將其界定為行政機關自身對各級國家行政機關及其工作人員的職務行為的合憲性、合法性所實施的監察與督促；二是將其界定為行政機關依據其行政權對行政相對人的監督。筆者以為，第一個層面上的行政監督與其稱為行政監督，不如稱為監督行政，因為其實際上是對行政機關及其工作人員的監督，自我監督、審計監督與行政監察即屬之，其本質上是一種行政機關的內部監督；而第二個層面上的行政監督，不僅包含了第一個層面的含義，即行政機關的內部監督，而且還包含了行政機關依據其行政權對受其拘束的非行政機關的行政相對人所實施的監督。根據行政法學的一般理解，行政相對人既包括內部相對人，即行政主體內部機構及其工作人員，又包括外部相對人，即作為行政權作用對象的非行政機關的公民、法人和其他組織，行政主體與內部行政相對人所形成的內部行政法律關系，與外部行政相對人形成的是外部行政法律關系，可見，第一層面的行政監督所形成的即是一種內部行政法律關系。由上可知，既然第二個層面的行政監督更能全面的體現行政監督的內容，因此，本文此處采用第二個層面的行政監督概念。

在國有資產的行政監督中，既存在著內部監督，又存在著外部監督:

1.內部行政監督。國有資產的內部行政監督，因其針對的是企業國有資產或行政事業單位國有資產而有不同。因為代表國家履行出資人責任、負責監督管理企業國有資產的是各級政府的國有資產監督管理機構，因此，對企業國有資產的內部行政監督即是行政機關對國有資產監督管理機構的監督，其主要包括以下六種情形：其一，政府對國有資產監督管理機構及其工作人員的監督，包括，《企業國有資產監督管理暫行條例》第15條即明確規定：“國有資產監督管理機構應當向本級政府報告企業國有資產監督管理工作、國有資產保值增值狀況和其他重大事項。”此項監督乃是一般性內部監督，即具有領導關系上級行政機關對下級所進行的監督。其二，政府各職能部門就其所主管的工作，在自己職權范圍內對國有資產監督管理機構進行的監督，其乃是職能監督。其三，上級政府國有資產監督管理機構依法對下級政府的國有資產監督管理工作進行的監督，《企業國有資產監督管理暫行條例》第12條對此作了明確的規定，而國務院國有資產監督管理委員會(以下簡稱“國資委”)對還專門就地方國有資產的管理工作頒布了一些規章，如《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》，這種監督顯然亦屬于層級監督。其四，國有資產監督管理機構自身對其內設機構及其工作人員進行監督。其五，即政府審計機關對國有資產監督管理機構進行審計監督，即國家審計機關通過對國有資產監督管理機構的財政、財務和經濟活動進行全面監督和評價的方式，監督國家預算的分配與使用，預防和糾正國家財政經濟活動中的違法行為。根據《審計法》的規定，審計機關由本級政府行政首長直接領導，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。其六，行政監察，即國家行政監察機關，對國有資產監督管理機構的行政管理工作實行全面性的監督，如通過檢查、調查國有資產監督管理機構及其工作人員，并根據結果，提出監察建議或監察決定等。

而根據《行政單位國有資產管理暫行辦法》與《事業單位國有資產管理暫行辦法》的規定，各級財政部門是政府負責行政事業單位國有資產管理的職能部門，因此，對行政事業單位國有資產的內部行政監督主要是圍繞著財政部門而展開，主要包括以下幾種情形：第一，同級政府對財政部門進行的監督；第二，上級財政部門對下級財政部門的監督；第三，政府各職能部門依其職權對財政部門進行的監督；第四，財政部門自身對其內設機構及其工作人員的監督；第五，財政部門對行政事業單位國有資產管理工作的監督；第六，財政部門對與行政單位尚未脫鉤的經濟實體的國有資產的監督;第七，審計監督，即審計機關對財政部門的監督;第八，行政監察，即監察機關對財政部門的監督。

2.外部行政監督。由于行政單位國有資產管理中，管理主體是行政機關，因而其并不存在外部行政監督。而國有資產的外部行政監督，與內部監督一樣同樣，因其針對的是企業國有資產或事業單位國有資產而有不同。

由于企業國有資產的實際經營管理者是國有企業，《企業國有資產監督管理暫行條例》稱為“所出資企業”，包括國有獨資公司、國家控股或參股的有限公司、股份公司、非公司制的國有企業法人、國有非法人企業這幾種類型，因此，對企業國有資產的外部行政監督主要指國家各級行政機關基于其職權依法對國有企業的監督。此時，國有企業作為普通的社會組織，與非國有企業的公民和其他社會組織一樣，是受國家行政機關行政權作用的對象，因此，對企業國有資產的外部行政監督本質上是一種普通行政行為，其較之于針對非國有企業的行政行為而言，并無任何特殊之處。但是，由于行政機關基于其行政權對國有企業進行行政管理，使國有企業的經營管理活動依法進行，這在一定程度上從外部監督了國有資產的管理工作，因此稱其為國有資產外部行政監督。與國有企業一樣，占用國有資產的事業單位，亦是普通社會組織，是行政權作用的對象，因此，其經營管理國有資產的活動亦受國家行政機關行政管理的約束，從而構成事業單位國有資產的外部行政監督。對于國有企業與事業單位經營管理國有資產的外部行政監督，主要有以下幾類：

(1)國家審計監督。我國憲法第91條第1款明確規定，國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督。可見，國有企業和事業單位作為國家的“企業事業組織”，其財務收支受審計機關的監督，乃一項憲法制度，此種監督乃是國家審計監督，而非內部審計監督或社會審計監督。在我國現行國有資產監管體制下，審計機關作為高層次的監督部門，對全國國有資產的經濟運行狀況掌握得比較全面、系統，更重要的是，由于國家審計的獨立性、強制性、無償性，使國家審計在外部行政監督中居于核心地位。由此亦可知，在我國，國家審計監督不僅監督國有資產監督管理機構，以及其他對國有資產管理進行監督的機關，而且也監督直接經營管理國有資產的國有企業事業單位，前兩者構成內部行政監督，后者構成外部行政監督。

(2)工商稅務監督。工商監督主要是針對國有企業的監督，而工商稅務監督則不僅涉及國有企業，而且也涉及行政、事業單位。根據我國法律規定，工商行政管理機關是我國主管市場監督管理和有關行政執法工作的專門機構，其依法組織管理各類企業和從事經營活動的單位、個人以及外國（地區）企業常駐代表機構的注冊，核定注冊單位名稱，審定、批準、頒發有關證照并實行監督管理;依法組織監督市場競爭行為，查處壟斷、不正當競爭、走私販私、傳銷和變相傳銷等經濟違法行為；依法組織監督市場交易行為，組織監督流通領域商品質量，組織查處假冒偽劣等違法行為，保護經營者、消費者合法權益；依法對各類市場經營秩序實施規范管理和監督；依法組織監管經紀人、經紀機構；依法組織實施合同行政監管，組織管理動產抵押物登記，組織監管拍賣行為，查處合同欺詐等違法行為；依法對廣告進行監督管理，查處違法行為；負責保護商標專用權，組織查處商標侵權行為，加強馳名商標的認證和保護等。可見，工商行政管理機關對國有企業的監督面十分廣泛，涉及國有企業經營管理的各個方面，可以說，工商行政管理機關是對國有企業國有經營管理國有資產進行日常行政管理的最主要的行政機關，其對國有資產的監督也是最廣泛和最經常的監督。而稅務機關是稅收工作的主管機關，國有資產與其他資產一樣，其經營管理活動，同樣需要承擔納稅的義務，因而稅務機關可以通過對國有企事業單位的納稅情況進行監控，并進而實現對國有企業管理國有資產的行為進行監督。稅務監督的具體內容包括稅務登記、賬簿和憑證管理、納稅申報、稅款征收、稅務檢查、追究法律責任等。通過工商稅務檢查監督，工商稅務機關可以發現國有企業經營管理國有資產活動是否依法展開，是否有國有資產流失的嫌疑等，從而實現對國有資產經營管理活動的監督。

(3)證券監督。這主要是針對國有企業中的上市公司的監督，即證券監管部門對國有上市公司，包括國有控股或參股的上市公司的證券市場行為進行監管，發現和糾正其不當行為，從而間接實現對國有資產的監督。如中國證監會依據《證券法》、《公司法》等相關法律在《中國證券監督管理委員會關于加強對上市公司董事、監事、經理持有本公司股份管理的通知》中規定，上市公司董事、監事、經理在任期內不得轉讓其持有的本公司股份，包括由于公司送配股而增加的股份；上市公司須在定期報告（中期報告、年度報告）中報告公司董事、監事、經理持有本公司股份的情況，包括持股數量、變動情況、變動原因等；上市公司董事、監事、經理在離職六個月后方可出售自己所持有的本公司股份；證券交易所須采取必要的技術性措施，對上市公司董事、監事、經理持有的本公司股份進行鎖定；對離職六月后欲出售持股份的，須由公司董事會向證券交易所提供其不再任職的證明。

(4)行政監察。國家行政監察機關，對國有資產監督管理機構所派出的作為行政機關工作人員的監事的工作進行全面性的監督，如檢查、調查外派監事，并根據結果，提出監察建議或監察決定等，以及對占用國有資產的行政事業單位，管理國有資產的公務員進行行政監察，從而間接實現國有資產的監督。

四、國有資產的司法監督

有學者認為，司法監督通常包括兩種含義：一是監督主體依照《憲法》和法律的規定，對司法機關及其工作人員的司法活動的合法性進行的監督；二是司法機關依法對行政機關及其工作人員的司法活動的合法性進行的監督。對于這種觀點，筆者以為十分值得商榷，前者乃監督司法而非司法監督，雖然后者是司法監督，但并非司法監督的全部內容。監督司法與司法監督完全是兩個事物，不應混淆，監督司法乃監督主體對司法機關、司法行為與司法人員所進行的監督，而司法監督則是指司法機關，包括審判機關、檢察機關、公安機關、國家安全機關、司法行政機關，對其自身與行政機關以及其他社會主體所進行的監督，其監督方式由法律明確規定，如在民事與行政訴訟法中，司法監督就貫穿立案、一審、二審、審判監督、執行等各個環節，而在刑事訴訟中，司法監督則貫穿立案、偵查、公訴、一審、二審、死刑復核、審判監督、執行等各個環節。

在我國現行司法體制下，對于國有資產的司法監督，主要體現在兩個方面：其一，司法機關對國有資產監督管理機構與財政部門及其工作人員履行國有資產管理職責的監督；其二，司法機關對國有企業、行政事業單位經營管理國有資產的監督。而司法監督主要是圍繞三大訴訟，即刑事、行政與民事訴訟而展開：

1.對于國有資產監督管理機構與財政部門及其工作人員在履行國有資產管理職責，以及國有企業、行政事業單位在經營管理國有資產過程中，涉嫌犯罪的，公安機關、檢察機關即依法對其進行偵查，對于應依法起訴的，檢察機關應提出公訴，由人民法院進行審理，判決犯罪成立的，即由人民法院、司法行政機關、或公安機關等執行刑罰。而在此整個過程，檢察機關都應履行法律監督的職責。

2.對于財政部門等行政機關在履行國有資產管理職責的過程中，涉嫌違法行政的，行政相對人可依據行政訴訟法向人民法院提起行政訴訟，人民法院依法進行審理，判決財政部門敗訴的，人民法院即應執行其判決，此過程亦受檢察機關的監督。

需要指出的是，根據《企業國有資產監督管理暫行條例》第7條的規定，國有資產監督管理機構不行使政府的社會公共管理職能，因而，對于國有資產監督管理機構是不可能提起行政訴訟的，但是，在實踐中，如果本級政府根據該條例第13條第1款第（六）項的規定，將某此行政管理工作交由國有資產監督管理機構辦理，在辦理過程中損害行政相對人利益的，行政相對人亦可對國有資產監督管理機構提起行政訴訟。但從法理上講，政府是不應將行政管理工作交由國有資產監督管理機構來辦理的。另一方面，雖然我國司法包括審判機關、檢察機關、公安機關、國家安全機關、司法行政機關，但是，由于公安機關、國家安全機關以及司法行政機關，除了履行司法職能外，還履行行政職能，因而，公安機關、國家安全機關以及司法行政機關在對國有資產進行外部行政監督時，違法行政，可能導致其成為行政訴訟的被告。

3.對于民事主體對占用國有資產的國有企業、行政事業單位提起的民事訴訟，審判機關依法進行審判并執行判決，在此過程中，審判機關可以間接地監督國有資產的管理行為，如審判機關在民事訴訟審判中發現國有企業、行政事業單位有惡意串通致使國家資產流失等行為的，應依法保護國有資產，同時，發現有違法犯罪行為，應依法移送有關機關，而對于民事相對人以欺詐、脅迫等手段損害國有企業、行政事業單位民事權益的，自應依法保護國有企業、行政事業單位的利益。同樣，檢察機關亦應對此整個民事訴訟進行法律監督。可見，在民事訴訟中，審判機關、檢察機關對國有資產的監督較為間接，但仍不失為一種國有資產的監督方式。

而根據我國三大訴訟法，即刑事訴訟法、行政訴訟法與民事訴訟法的規定，審判機關、檢察機關在審判和法律監督過程中，發現國有資產管理行為或制度存在缺陷的，可向相關單位發出司法建議或檢察建議，以資相關單位改進國有資產管理工作。

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