民族地區發展產業集群中的政府作用研究

[摘要] 發展產業集群是實現民族地區經濟跨越式發展，打造民族地區企業“航空母艦”的一種最有效途徑。民族地區發展產業集群普遍存在產業規模小、集中度低、產業鏈缺損、專業化程度低、生產技術落后、自主創新能力和市場競爭能力低等問題。民族地區發展產業集群的政府作用為:制定產業政策，規劃產業布局；精心培育產業集群市場；加強基礎設施建設；做好服務工作。政府在發揮作用的同時也應該注意一些問題。

[關鍵詞] 民族地區產業集群政府作用

產業集群是指由與某一產業領域相關的相互之間具有密切聯系的企業及其相關機構組成的有機整體，是相同的產業高度集中于某個特定地區的一種產業成長現象。產業集群作為世界流行的產業組織形式，能夠通過積聚效應和擴散效應使企業降低成本，提高經濟效益，并提高自主創新能力和市場競爭能力。產業集群的競爭優勢主要表現在：一是成本優勢，二是創新優勢，三是市場優勢，四是擴張優勢。我國自20世紀90年代中后期，產業集群的建設進入一個蓬勃發展階段，先后有北京的中關村電子產業集群、東莞的電腦零配件產業集群及上海、江蘇、浙江、福建、山東等地方產業集群的迅速出現。民族地區也于21世紀初開始著力發展自己的地方特色產業集群，并以此作為實現民族地區經濟跨越式發展，打造民族地區企業“航空母艦”的一種最有效途徑。

一、民族地區發展產業集群普遍存在的問題

民族地區一般集“老、少、邊、山、窮”于一體，由于其特殊的自然和歷史原因，在發展產業集群的過程中普遍存在如下問題：

1.發展產業集群的宏觀環境不理想

發展產業集群的宏觀環境主要包括經濟環境和政策法規環境。經濟環境方面：民族地區目前基本處于工業化初期階段。從總體上看，現代化的程度、綜合經濟實力和人均水平仍然處于全國較低水平，經濟總量比較小，經濟結構不合理，基礎設施建設仍然比較薄弱，產業集群發展的瓶頸制約依然嚴峻。例如，百色市2005年全市生產總值239.36億元，其中工業生產總值202億元，財政總收入32.37億元，還不如廣東、浙江等發達地區的一個小鎮。政策法規方面：民族地區產業集群發展較晚，沒有科學的產業政策和產業布局規劃；沒有培育產業集群市場主體的有效手段；沒有組織管理產業集群的科學方法；產業集群的發展存在盲目性、短期性、無序性。例如，百色市到2006年才提出要培育以鋁工業為主的產業集群、以煤電工業為主的能源基礎產業集群、以石化工業為主的化工產業集群、以農副產品加工業為住的生物資源產業集群，但還沒有制定相應的產業政策。

2.產業規模小、集中度低，不具備產業集群所創造的規模經濟效益

發展產業集群的一個重要目標就是通過集群內企業數量和規模的擴大，進行規模經營，并通過集群內各企業的協同作用，降低經營管理成本，提高集群內各企業總體經濟效益。但由于民族地區自身綜合經濟實力不強，招商引資又困難，資本積累率低、資金積聚能力低、融資渠道單一，嚴重制約了產業集群的迅速壯大。所以，產業集群的規模經濟效益也難凸現出來。例如，百色正在發展以農副產品加工業為主的生物資源產業集群，具體做法是：第一，提高右江河谷的果菜加工能力。第二，建設右江區第二糖廠和德保糖廠，提高甘蔗榨糖能力。第三，建設以速生豐產林、竹子為主的工業原料基地，擴大造紙生產規模。第四，抓住東部產業轉移機遇，大力發展種桑——養蠶——絲織產業鏈。第五，興辦煙葉，中藥材，水產畜牧等為特色農產品加工企業。然而這些產業的規模都很小，集中度低，全市糖廠年榨原料蔗才500萬噸左右，并且分布在全市十二個縣（區）。全市的造紙生產規模也只有110萬噸左右。至于種桑養蠶絲織、種煙、種中藥材目前還處在一個起步摸索階段。

3.產業集群的發展存在產業鏈缺損，產業組織結構不合理，沒有形成產業自身發展的內在機制

一個良好的產業集群應該是由一個核心企業及與其產業高度相關聯的中小企業共同組成，它們相互依賴，采用供應鏈管理方式，實現共同的戰略利益。民族地區的產業集群的形成和發展由于缺乏長期的市場發育過程，集群內企業關聯性不強，因此其產業鏈的銜接不緊密，組織結構也不合理，再加上政府招商引資困難，在引進項目時有點“饑不擇食”，使得集群內的產業鏈的銜接不緊密。民族地區集群內產業定位多數為資源密集型產業，主要以出售原材料或原材料粗加工品，產業鏈短。例如，百色著力打造以鋁工業為主的產業集群，但主要是以氧化鋁和電解鋁為主，鋁材深加工能力低，并且生產氧化鋁和電解鋁的部分原材料要從外地購買。在建設百色工業園區時，既引進規模較大的銀海鋁業公司，又引進與其毫不相關的豐林人造板廠、啤酒廠等。

4.產業集群專業化程度低，生產技術落后，自主創新能力和市場競爭能力低

民族地區的產業集群沒有經過長期市場機制的作用，它的發展定位不準確，特色不明顯，規劃布局模糊，專業化程度普遍低，走一條“小而全”的粗放型的發展道路。民族地區自身文化氛圍不濃，教育科技落后，很難培養出許多適應產業集群發展需要的高素質人才；同時經濟落后，位置偏僻，很難引進適應產業集群發展需要的高素質人才，集群內生產技術相對落后，自主創新能力低。另外由于信息相對閉塞，交通基礎設施薄弱，物流成本較高，產品進入市場晚，缺乏品牌效應，市場競爭能力低。例如，百色目前還沒有一個鋁型材的知名品牌。

二、民族地區發展產業集群中的政府作用

1.政府企業管理職能的內涵

在西方理論中，關于政府企業管理的理論有兩類：一類是忽視政府對企業的管理；另一類是比較重視政府對企業的管理。屬于前一類的有：完全競爭論、不完全競爭論和二元競爭論。屬于另一類的有：自由競爭論、完全壟斷論、寡頭壟斷論、可競爭論和受競爭論。第二類的主要觀點有：市場不是萬能的，它存在缺陷和不足，即“市場失靈”。市場本身不能使廠商競爭行為合理，不能使廠商之間相互關系和諧發展，不能完全解決競爭效率和社會公平等一系列問題。廠商之間既沒有內協同機制，也沒有外協同機制。政府以三種不同身份（監護者、組織者和調節者）并通過不同方式干預廠商市場競爭活動的發展過程。政府具有三項基本職能:（1)保護每一個競爭者，并使其不受他人的侵犯;（2）規定競爭規則，嚴格執行正義的法律;（3）維護和經營無利可圖而為私人競爭者不愿經營的事業。

對中國這樣一個處于市場化進程初期亦即體制轉型的國家，政府不僅要履行上述基本職能，而且由于面臨著市場力量薄弱，從而不能充分有效地實現資源配置的問題。另外，中國還面臨著人口眾多，人均資源少，基礎設施薄弱等基本國情。因此，中國政府還必須承擔以下六個方面的特殊職能:(1）部分地替代市場；（2）培育市場;（3）推進市場化改革;（4）強化對環境污染的防治；（5)加入基礎建設的投入;（6)培養和發展市場中介組織。

中國民族地區是國內后發展地區，市場經濟尚屬起步階段，經濟基礎更加薄弱，民眾市場經濟意識不強，要想通過發展自身特色的產業集群來縮小與發達地區的差距，更需要政府充分發揮其企業管理職能。

2.民族地區發展產業集群中的政府作用表現

(1)制定適合本地發展的產業政策，科學規劃產業布局。日本二戰后，經濟持續幾十年高速發展就得益于日本產業廳科學制定了適合日本發展的產業政策。國內一些產業集群發展得好的廣東、江蘇、浙江、上海、北京等地方，政府也很早就著手產業政策的制定和產業布局的規劃。例如：北京市在1988年就開始規劃中關村“高新技術”產業集群。百色市政府也于2006年在《政府工作報告》中提出要發展四大產業集群，并開始規劃布局。政府在制定產業政策、規劃產業布局時，首先，要注意瞄準市場需求，識別市場機會提供的有利信息，選擇市場需求潛力大的產業集群。其次，要結合本地實際，找準突破口，發展優勢產業。民族地區發展產業集群要善于利用自身的比較優勢，善于“在市場縫隙中跳舞”。第三，要有相應的配套條例法規，對于符合本地產業集群發展戰略的項目給予大力支持，使之快速發展壯大；對不適宜本地產業集群發展戰略的則給以制約，使產業集群的專業化更強，擁有自己的特色品牌和核心競爭力。

目前民族地區的產業定位多數為資源密集型產業。它是以當地不可再生的自然資源進行開發和初加工。其產業結構單一，產業鏈短，并隨著資源日趨枯竭，容易導致一系列的嚴重后果。政府在制定產業政策時要考慮產業的轉型，使產業由資源密集型逐漸向勞動密集型、資本密集型和技術密集型轉變，實現經濟的可持續發展。

(2)精心培育產業集群市場。民族地區發展產業集群時，市場主體比較單一，大多數是國有企業。市場體系不完善，與產業集群配套的資本市場、技術市場、土地市場、勞動力市場和信息市場沒有相繼完善。缺乏拉動產業集群發展的專業市場。市場組織監管工作不科學，政府管理市場行為不規范。因此，作為政府應該要做好以下四件事：一是要精心培育市場主體。首先，要對國有企業進行深化改革，使之成為獨立的市場主體，并盡量使其在集群中起核心作用。其次，要積極招商引資，特別是要注意通過引進大項目帶動大企業，通過大企業建立產業集群。第三，鼓勵民間投資，吸收大批中小企業進入作為上下游企業，拉長產業鏈，并實現市場主體多元化。二是要建立完善的市場體系，大力發展資本市場、技術市場、土地市場和勞動力市場，打破地區、部門限制，促進大市場的形成。特別是要發展民族地區占優勢的土地市場和勞動力市場。三是針對產業集群的發展建一批專業市場，通過專業市場帶動地方產業。梧州就是通過建設珠寶專業市場帶動珠寶產業的發展。四是加強市場組織監管。制定相應的市場規則，規范市場準入制度，交易制度，使產業集群內各企業既競爭又協作，防止出現“質量檸檬”現象。

(3)加強基礎設施建設，為產業集群的發展創造良好的條件。基礎設施好壞是決定產業機群物流成本高低的主要因素。民族地區的基礎設施普遍較差，嚴重制約了產業集群的發展。政府應設法改善交通、通訊、供水、供電等基礎設施條件，為產業集群內各企業提供公共服務產品。特別是要注意建立發達的信息網絡，搭建一個良好的信息平臺。例如，百色市為了發展鋁工業為主的產業集群，這幾年的基礎設施投資巨大，先后有高速公路、二級公路、車站、碼頭、機場等重大項目建設，基本建成了航空、鐵路、公路、水路現代化交通立體網絡。百色市還通過大建火電廠和水電站解決鋁工業的供電問題。

(4)做好服務工作。政府的服務工作主要包括以下幾個方面:①提供政策法規服務。關于產業集群的政策法規種類多、內容廣、專業性強，并且很多是地方政府的法規條例。作為一個企業主體很難面面俱到。政府部門應該有針對性的提供政策法規方面的服務。②提供信息、技術和人才方面的服務。政府可以通過專門的信息服務部門（如商務局、協會等）收集、分析、傳播與產業集群相關的信息，為各企業經營決策服務。政府應該通過許多科研機構、大專院校，為產業集群的技術創新提供智力支持和人才保證。③提供協調溝通服務。政府應出面組織本地產業集群與外界的溝通聯系，特別是與周邊經濟圈的聯系，加強區域經濟合作。例如，百色政府應該把產業集群融入中國——東盟貿易區、泛珠三角經濟區、“一軸兩翼”經濟區，面向“四南”（南寧、華南、西南、越南），加強合作。在產業集群內部，政府也應注意加強起核心作用的大企業與上下游中小企業的協作，使他們盡量采用供應鏈管理模式，構建良好的產業合作關系，維護共同的戰略利益。④提供企業融資服務。民族地區產業集群內的中小型企業融資渠道單一，想擴大市場、提高生產經營規模很困難，政府應該給它們與大企業同等的融資服務。

三、民族地區政府在促進產業集群發展中應注意的問題

民族地區發展產業集群離不開政府的促進作用，但政府也有其自身的弱點，也存在“政府失靈”的情況。因此，在民族地區發展產業集群的過程中政府應該注意以下幾個問題：

1.制定產業政策、規劃產業布局時應做得民主科學合理

首先，充分考慮企業的利益。產業集群是企業、行業協會（中介組織）、政府等共同組成的有機整體。其中市場的主體是企業，它是產業政策的需求者，行業協會是企業的代表。政府在制定產業政策、規劃產業布局時應充分考慮企業的利益，多了解他們的真正需求，發揚民主。其次，應實事求是、符合本地實際。盲目照搬，產業趨同，會造成重復建設，浪費資源。民族地區經濟實力不強，承擔市場風險的能力極有限，如果產業政策制定錯誤、產業布局規劃不合理，集群內的許多企業將會受損，造成的后果將無法想象。第三，應求真務實，忌好高騖遠，有些落后的民族地區政府總愛把建設大項目，打造世界級產業中心作為目標來制定產業政策;有些則不立足自身資源優勢，去發展資本密集型或技術密集型產業，欲與發達地區爭高低。其結果是勞民傷財。

2.在產業集群的發展中應考慮到長期的戰略利益

產業集群的發展有其自身的規律，需要一定的過程，不可能一蹴而就。成功的產業集群，在經濟發達地區尚需要幾十年時間才能打造出自己的名牌，在落后民族地區則更加漫長。我國政府每屆任期才五年，有些政府為了在任期內出政績，不愿做一些基礎性工作。例如，有些政府不愿改善基礎設施，投資教育科研，提高其核心創新能力;有些政府不顧產業集群的相關性、專業性，把一些毫不相關的企業引進來湊數，造成產業集群“集而不群”；有些政府甚至盲目參與企業管理，“拔苗助長”。

3.政府自身行為規范問題。

盡管在民族地區發展產業集群離不開政府，然而，由于政府行為體制改革滯后，政府職能轉變不到位，在產業集群的實踐中，政府行為不規范的問題還比較嚴重。一是政府“越位”。政府職能越位是指政府管了不該管的事，導致政企不分。例如，政府為了照顧本地的中小企業強迫大企業選擇本地供應商。二是政府“錯位”。政府對自身的職責不清楚，往往用政府投資代替政府支持，對產業集群內的大企業進行財政支持，而對公共物品的投資卻嚴重不足。三是政府“虛位”政府的工作不講求實效，愛做表面文章，愛視察、檢查、匯報、作指示，不解決實際問題。四是決策隨意性大，政府常以行政權力隨意改變產業規劃。五是管理手段不協調，用行政手段代替經濟法律手段。使經濟法律調控職能失效，市場管理信號紊亂，甚至會出現權力“尋租”行為。

參考文獻:

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