瑞典養老保險制度改革及對我國的啟示

[摘要] 本文考察了瑞典養老保險制度改革的背景，對瑞典養老保險制度改革的內容、成效進行了分析，并在此基礎上探討了對于我國養老保險制度的改革和完善的借鑒意義。

[關鍵詞] 瑞典養老保險制度改革啟示

一、瑞典養老保險制度改革的背景

瑞典是世界上最早建立全民養老金體系的國家之一，一度被許多國家奉為學習的典范。改革前的瑞典養老保險制度實行的是以確定給付制為特征的現收現付制。這種現收現付制的養老保險主要由兩部分組成，第一部分是國家基本養老金，適用于瑞典所有適齡老人，而不論其繳費情況如何;第二部分是補充養老金，補充養老金與工人一生的收入相關，但是繳費與給付之間的關聯性較弱。瑞典的養老保險金一部分來源于國家稅收，政府收取的稅率為工人工資的19%，其中，6%用于基本養老保險，13%用于補充養老保險。同時政府也通過國家的總稅收來和信托基金來資助基本養老保險計劃。養老金的支付根據物價的浮動進行調整。長期以來，瑞典的養老保險制度成為瑞典老人養老的主要保障，一直發揮著非常重要的作用，這一制度也為瑞典的經濟迅速發展創造了穩定的社會環境。但是20世紀70年代以后，這種現收現付的養老金制度卻面臨著嚴峻的挑戰，具體表現為：

1.老齡化趨勢加劇。70年代以后，瑞典的人口預期壽命明顯延長，兒童的出生率明顯下降，人口的死亡率也有下降趨勢，老年人口比例不斷增長。按國際標準，65歲以上人口超過7%，即為老齡化。在瑞典，65歲以上的人口占總人口的17%以上，這表明瑞典已進入老齡化社會。預計到2025年這一比例將達到25%。1950年，每５個工作的人撫養1個老人，而現在低于4個工作的人撫養1個老人，由于養老保險制度是在跨代撫養的基礎上運作的，老年人口與工作人口比例的變化嚴重影響了這一制度的正常運行。

2.養老金支出危機。70年代以來，瑞典的工資和經濟增長率一直停留在一個低水平上，隨著老齡化的加速，年輕一代負擔能力已達到極限。從1980年到1994年，瑞典GDP增加了近一倍，領養老金的人口增長了7%，而養老金支出卻增加了2.7倍。1996年養老金負債5000億美元。在人口老齡化的形勢下，這種的現收現付制的養老保險制度已不堪重負。

3.勞動力供給危機。在確定給付制的津貼模式下，凡16歲以上的在職者直至退休都必須交納工資稅，但是養老金的給付卻是以工人最高的15個年份收入的平均值為基礎來計算的，這種津貼模式對于工作年限短、收入較高的白領工人有利，而有損于工作年限長、工資較低的藍領工人特別是女性藍領工人的利益。由于養老金津貼標準與繳費額之間不直接對等，許多工人工作積極性受到影響，提前退休現象不斷增多，瑞典勞動者的市場參加率不斷降低，勞動力供給出現危機。

二、瑞典養老保險制度改革的主要內容

在上述背景下，瑞典議會于1994年對養老保險制度的改革達成協議，并于1999通過了關于改革法案，從2001年開始實施，其主要內容包括以下幾個方面：

１.實行部分積累制。在新的養老保險制度中，總的繳費率由占工資總額的19%降為18.5%，其中16%計入名義個人賬戶，用于現收現付，支付退休人員的養老金。其余2.5%記入個人賬戶，這個賬戶是新的養老保險制度實行基金制的部分，也即這部分資金將直接進入資本市場，進行投資積累。工人退休后，個人賬戶資金的積累可轉換成年金，供工人退休享用。

2.采取確定繳費型的津貼模式。新的養老保險制度取消了以受保人15 年最高工資平均值確定發放標準的規定，改為依據養老金受保人從16歲到退休所有年限繳納養老費用的平均數額，以及個人繳納的養老費用所形成的基金在投資運營中所產生的回報率來決定養老金的津貼標準，這就使養老金的發放與工資指數而不是消費價格指數相聯系。

3.實行靈活的退休年齡。新制度將工人最低的退休年齡從60歲提高到61歲，但在61歲之后，退休年齡則更加靈活，人們可以根據各自的偏好選擇何時退休，工人工作年限越長，養老金收入就越高。

4.由政府建立的基金管理公司對養老基金實施管理。在養老基金管理方面，瑞典政府認為，基金如果完全由私營機構管理，其管理成本較高;而完全采取政府壟斷管理，又往往導致其管理效率低下，而由政府建立基金管理公司進行管理是解決上述矛盾困境的一種模式選擇。在新制度中，名義個人賬戶由國民養老金管理公司進行管理，該基金組織設立董事會，董事會成員對養老金經營與投資負責。個人賬戶基金則由清算所（clearinghouse）進行管理，其主要職責是:集中納費者個人的養老基金投資指令，對養老基金進行統一購買;集中所有的個人交易指令，并對買賣凈差額進行轉移;收集并公布基金投資的可用信息，提供個人賬戶的投資記錄等。

5.建立“安全網”保護低收入者。為了保證新制度不對名義個人賬戶和個人賬戶上基金都很少的低收入者產生負面影響，瑞典政府還實施了“安全網”計劃（safety net program）。對于單身退休者，將保證每年獲得的養老金數量約為9000美元，而對退休夫婦，將保證每年約獲得16000美元。據初步的估計，約有40%的退休工人將不同程度地從安全網計劃中得到政府的補貼。

6.采取平穩漸進的方式進行過渡。瑞典政府規定向新制度的過渡期不少于16年。在1938年之前出生的人執行舊的養老保險制度，而在1953年以后出生的人則執行新的養老保險制度，在1938年和1953年間出生的人，其退休后的養老金受益分別來自新老制度受益的組合，比如1938年出生的，養老金的二十分之十九按照舊制度，二十分之一按照新制度。1939年出生的，二十分之十八按照舊制度二十分之二按新制度。依此類推。

三、瑞典養老保險制度改革的成效

從瑞典養老保險制度改革的實際情況看，這一改革是成功的，其積極意義體現在以下幾個方面：

1.部分積累制的實行使瑞典的養老保險的發展水平逐步與經濟的增長相協調，養老金支出增長過快的勢頭得到抑制。2000年瑞典養老金支出占國內生產總值的比例為37.3%， 2004年為37.9%，僅提高了0.6個百分點。由于養老金津貼是瑞典最大的單項社會福利開支，養老金開支增長的減緩大大減輕了瑞典社會福利支出的壓力。瑞典社會福利支出占國內生產總值的比例由1995年的34.6％下降到了2004年的32.7％，這為瑞典經濟的可持續發展創造了條件。

2.確定繳費型的津貼模式使工人的養老金與其一生的收入相聯系，進一步提高了養老金制度的公平性。在新制度下，藍領工人的養老金收入的增長速度明顯快于白領工人，他們的養老金收入平均增長了40%以上。這主要是因為藍領工人工作年限長，較白領工人更能充分利用更長時期的綜合收益，這在舊制度中是不存在的。由于新制度增強了對工作的激勵，再加上實行靈活的退休年齡，瑞典的勞動力供給緊張的狀況也大大緩解。

3.由于新制度采取平穩漸進的方式進行過度，并為低收入者建立了安全網，而且養老基金的投資和運作由政府進行監督管理，這使得新的養老保險制度保持了傳統體制的安全性和共濟性，瑞典作為福利國家的特色并沒有因此而減弱。

四、瑞典養老保險制度改革對我國的啟示

盡管我國社會制度、歷史文化、經濟政治等國情實際與瑞典存在很大差異，社會保障制度也不盡相同，但瑞典的養老保險制度改革為我們提供了許多有益的經驗，值得認真總結和借鑒。

1.要建立部分積累制的養老保險制度。當前我國處于人口老齡化的初期，我國老齡人口日益增長的養老需求與現有養老金供應不足的矛盾已經顯露。由于我國資本市場發育不足和技術管理水平有限，將基金制和現收現付制兼收并蓄，實行養老保險的部分積累制無疑是一個明智的選擇。目前我國基本養老保險的個人賬戶制應該說是這方面的有益探索。

2.要加強養老金的管理和運營。鑒于我國資本市場的發展的特定國情，可考慮在一定程度上實施由政府主導的養老保險基金公司管理模式，由政府設立幾家養老保險基金管理公司，這在投資的安全性、社會責任目標投資的選擇、投資的透明度，以及較低的管理費用成本等方面都具有其特定的優勢。同時應加快對資本市場的建設和完善，使其成為高效、規范的資本市場，為基金的運營提供一個良好的環境。

3.應適時提高退休年齡。我國現行退休年齡(即男60周歲、女干部55周歲、女工人50周歲)是建國初期確定的，當時人口平均壽命是42歲。目前，我國平均預期壽命已達73歲，為了保持養老保險金的基本收支平衡，退休年齡應根據預期平均年齡增長而延長。鑒于我國勞動力市場供求矛盾突出，短時期內還無法將目前法定退休年齡往后延長，可考慮先實行男女同齡退休，經過一段時間過度，最終達到整體提高的目的。

4.要加強養老保險法制建設。工業化國家及許多發展中國家的經驗表明，在建立和改革養老保險制度時，必須以立法機關制定相關法律、法規為先導。然而，我國所缺乏的恰恰是對養老保險的法制規范，主要是依靠行政機關的政策文件來推動養老保險制度的改革。這種狀況不僅不利于使新的養老保險制度走向定型發展，而且也容易因政策多變使養老保險制度失去穩定性。當前我們應該加緊出臺《社會保險法》、《基本養老保險條例》等法律法規，使養老保險進一步走上法制化和規范化的軌道。

5.要注意處理好養老保險制度改革與社會穩定的關系。養老保險制度改革涉及到千家萬戶和方方面面的利益調整，而且這種調整會觸及到現有利益格局的剛性部分，因此必須謹慎和穩妥。國際經驗也表明，社會保障方面的體制變動往往容易引起社會的動蕩。這就要求我們在進行養老保險制度改革時，兼顧公平和效率，循序漸進地推進改革。當前特別是要加大財政轉移支付，按照“低保障、廣覆蓋”的原則，相對降低支付起點，相應擴大養老保險覆蓋范圍，確保廣大退休人員都能享受到改革開放和社會主義現代化建設的成果。

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