淺談中小城市新城區(qū)開發(fā)的幾個誤區(qū)

［摘要］隨著城市化浪潮的持續(xù)推動，當前我國中小城市新城區(qū)開發(fā)正在加速進行。勿庸置疑，中小城市新城區(qū)開發(fā)對于完善當地城市的功能，加快我國城市化進程是起著積極作用的。但是我們更應該看到我國中小城市在新城區(qū)開發(fā)過程中還存在著種種誤區(qū)，如果不正確處理，將極大地影響當地乃至全國經濟的發(fā)展。

［關鍵詞］中小城市新城區(qū)城市化

在加入世界貿易組織之后，中國的市場化經濟改革和對外開放更加不可逆轉，經濟和社會發(fā)展也更加有活力。隨著國家現代化進程的加速，越來越多的農村勞動力進入城市尋求生存和發(fā)展的機會，這成為推動中國城市化進程的巨大力量。在我國東部經濟發(fā)達地區(qū)，城市密度大，大城市和特大城市比較集中，農村勞動力大量涌入；而廣大中西部地區(qū)，城市密度小，布局松散，本需要外來勞動力的進入以推動城市發(fā)展，而目前的現實是：中西部地區(qū)的農村勞動力大量流向東部。在這樣的背景之下，中小城市新城區(qū)開發(fā)成為吸引更多資金和勞動力以推動本地經濟發(fā)展的重要手段。同時由于開發(fā)中小城市新城區(qū)的成本大大地低于舊城區(qū)改造成本，并且開發(fā)中小城市新城區(qū)能夠極大的帶動城市周邊地區(qū)的發(fā)展，有著極大的社會效應和經濟效應。另外，新城區(qū)開發(fā)使中小城市發(fā)展的壓力分散到新城區(qū)中來，能保證中小城市的發(fā)展始終保持在環(huán)境承載之內，有利于實現城市社會、經濟、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

我國中小城市新城區(qū)開發(fā)經過近些年來的發(fā)展，已經取得良好效果，新城區(qū)日益成為當地經濟發(fā)展的重要力量之一，但是我們不可否認：在中小城市新城區(qū)開發(fā)過程中還存在著許多誤區(qū)，極大的制約了我國中小城市新城區(qū)的開發(fā)進程。解決這些問題已成為我國中小城市新區(qū)開發(fā)過程中的當務之急。

誤區(qū)一：用地規(guī)模“大手筆”

新城區(qū)開發(fā)是城市規(guī)劃的重要組成部分。既然是規(guī)劃，就必須超前，如果按照目前的用地需求進行設計和規(guī)劃，那么以后突然亟需用地時就會束手無策，成為城市發(fā)展的瓶頸。許多中小城市正是在這樣的指導思想之下，在新城區(qū)開發(fā)中超前規(guī)劃，用地規(guī)模越來越大。同時，建設難度和用地成本也是這些城市的政策制定者考慮的問題。早期城市開發(fā)建設以分散建設、零星插建的方式居多，改革開放初期，以深圳為代表的一些城市開始試行以“三通一平”為主的土地綜合開發(fā)（直到后來海南洋浦的“七通一平”），在統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局的前提下，通過綜合開發(fā)、配套建設保證了城市規(guī)劃的實施，促進城市建設良性循環(huán)，提高了城市建設的經濟效益、社會效益和環(huán)境效益。在綜合開發(fā)，配套建設中盡量避免零星分散地進行建設，選擇適當的地段，集中成片地進行建設。避免零星征用土地，避免不進行或沒有配套設施的住宅、辦公、商業(yè)用房的建設，防止過多的零星插建，妨礙城市的發(fā)展，影響城市的生產、生活，惡化城市的交通、環(huán)境等。而且征用舊城區(qū)土地的拆遷補償費用相對較高，城市居民相對龐大的“關系”網絡又使得拆遷的難度加大。直接進行新城區(qū)開發(fā)則能夠最大程度地減少上述麻煩。一般而言，規(guī)劃中的新城區(qū)位于城市外圍，是原來的郊區(qū)，可以成片規(guī)劃開發(fā)，而且征地費用相對較少。

在筆者看來，上述的思路雖有其合理之處，但失之偏頗。規(guī)劃，就必須超前，這當然是應該的，但是這并不意味著可以無視當地經濟發(fā)展的速度而盲目超前。城市的近期建設是遠期發(fā)展的重要條件，所以科學的態(tài)度是：既要保持近期建設的相對完整，又要合理預測城市的遠期發(fā)展，否則，新城區(qū)的攤子鋪的太大，大量基礎設施和相關配套建設閑置，導致城市有限的建設資金沉淀，反而延緩了城市發(fā)展。談到舊城改造拆遷與新城開發(fā)拆遷，主張優(yōu)先進行新城開發(fā)拆遷的決策者應該注意到：新城區(qū)開發(fā)拆遷中失去土地、住房的以農村居民居多，而城鄉(xiāng)分治的戶籍制度尚未進行實質性的改革，相對于城市拆遷戶而言，農村拆遷戶、失地農民在就業(yè)、子女入學、社會福利等方面面臨嚴重的歧視，由此造成他們很難進城，進了城也成不了市民，這種生存的焦慮和對歧視政策的不滿正在轉變成城市社會的不穩(wěn)定因素，對構建社會主義和諧社會是極其不利的。另外，土地是不可再生資源，用地規(guī)模的“大手筆”必然導致耕地減少，威脅國家糧食安全。

誤區(qū)二:城市建設“大而全”

《南方周末》第1170期曾借中科院院士陸大道之口披露，許多中小城市仿造大城市，“建大馬路，大立交”，“搞大草坪、大廣場”。中部某貧困縣將縣政府搬到新城區(qū)，其新修的辦公大樓面積達5萬平方米。該縣新建地國土資源局，主體建筑就有幾千平方米；某地級市政府辦公樓前面的廣場面積達25公頃～30公頃，包括行政廣場，市民廣場和商業(yè)廣場三大部分。在網上，我們也經常看到類似新聞:山西一個僅有二十幾萬人口的縣級市竟然投資了幾千萬元建起了一座占地10萬平方米，一下子就用去了全市一年財政收入的五分之一，而山東省一個縣城的廣場竟然建得比天安門廣場還要大……筆者不厭其煩地列舉這些例子，是想證明中小城市新城區(qū)建設“大而全”已經不是個案，早已“風靡全國”!

許多中小城市的城市建設決策者在做出加快城市新區(qū)開發(fā)決策時，對城市產業(yè)發(fā)展的滯后狀態(tài)估計不足，將城市發(fā)展單一地凝縮為城市規(guī)模擴張，全面建設各類設施。他們的邏輯是：只要城市設施現代化水平的提高，便能自發(fā)地拉動整個城市經濟社會綜合水平的跨越式發(fā)展。因而在城市化實踐中，過分地關注城市基礎設施“不過時”問題，熱衷于建設現代化大都市和向城市建設的高標準看齊，對城市產業(yè)發(fā)展關注不足，對如何打造城市特色產業(yè)缺少辦法，對城市建設拉動產業(yè)的時限性視而不見，城市建設與城市產業(yè)發(fā)展嚴重脫節(jié)，未能形成產業(yè)支撐城市的良性格局。同時這樣搞大量的超前建設也造成了極大的城市資源浪費。針對這種狀況，建設部部長汪光燾直言不諱地指出:“有的城市在城市定位和經濟社會發(fā)展目標上不切實際，大大超越了經濟發(fā)展階段和資源及環(huán)境的承載能力，盲目追求高速度和高標準，隨意擴大城市人口和建設用地規(guī)模;有的城市在總體規(guī)劃修編工作中，仍將寬馬路、大廣場、CBD、會展中心等作為規(guī)劃的重要內容。”

誤區(qū)三：房地產業(yè)“大躍進”

目前比較通用的預測數據是，未來20年內，我國將有4億至5億農民進入城市，其中將有相當一部分人到中小城市居住，因此住房的需求量極大，同時由于中小城市對外來投資企業(yè)政策較大城市優(yōu)惠，中小城市競爭壓力相對較小。因此近些年來，房地產市場的超常發(fā)展成為中小城市新城區(qū)發(fā)展的主要表現，其房地產開發(fā)總量一直遙遙領先于一些大中城市，房產商看中的正是中小城市相對低廉的土地出讓價格，超大面積的建設用地以及眼花繚亂的優(yōu)惠政策。在國家對房地產業(yè)宏觀調控日益加緊的背景之下，盡管中國房價上漲仍在繼續(xù)，但房地產貸款增速卻普遍回落，分地區(qū)看，房地產貸款主要集中在東部經濟發(fā)達地區(qū)，值得注意的是 ，中西部地區(qū)中小城市的房地產貸款增速大大高于東部地區(qū)，中小城市房價出現持續(xù)快速上升勢頭，還出現了土地閑置和房地產市場投資過熱并存的問題。根據人民銀行鄭州中心支行的調查，從2003年6月至今年6月，河南省中小城市房地產開發(fā)面積和價格迅速上升。2005年6月國家對房地產行業(yè)實施宏觀調控以來，被調查的河南省14個省轄市(不包含省會)中，有9個城市房價持續(xù)上漲，如新鄉(xiāng)市房價一年間從每平方米1624元漲至2180元，開封市從1669元漲至2048元。筆者寒假期間路過江西某市（市區(qū)人口十幾萬），發(fā)現當地新建的開發(fā)區(qū)樓盤林立，工業(yè)用地反而大量閑置（該市工業(yè)經濟狀況并不好），而開發(fā)區(qū)新近開盤的商品房均價為2800元，這樣的房價與北京上海相比不值一提，但對于當地一般民眾而言是買不起的。在閑聊中，有老百姓說當地在這新區(qū)買得起房的都是些有權有勢的人，有的一家買好幾套房子。不論真相如何，房價飆升已是普通老百姓的噩夢，而且這噩夢不知道何時醒來。然而很多中小城市政府似乎對此不以為然，在他們看來，新城區(qū)是城市未來發(fā)展的助推力量，新城區(qū)的房地產項目開發(fā)得越多，房子蓋的越多，將來新城區(qū)就越有人氣，越有希望；房價越高，就越證明外來資本看好本地經濟的發(fā)展趨勢；房地產越繁榮，就說明新城區(qū)越繁榮，就越說明地方領導“為官一任，造福一方”。

誤區(qū)四：全局動員“大招商”

中小城市的決策者們明白，新城區(qū)要想帶動地方經濟發(fā)展，光靠房地產不行，必須引進工業(yè)項目。這樣不光能給城市創(chuàng)造稅收，同時也創(chuàng)造就業(yè)機會，吸納本地勞動力。大多數中小城市都在不遺余力地招商引資。這對促一方經濟的快速發(fā)展無疑起著重要的作用。但值得注意的是，由于一些地方急于求成，在招商引資過程中，把招商指標層層分解，量化考核，各級干部為完成招商指標“絞盡腦汁”，為了片面追求政績或完成任務而刻意制造表面的熱鬧和繁榮，引進一些應付差事的“假項目”和沒有什么經濟效益的“小項目”的大有人在。也有的地方想通過招商引資實現城市“跨越式發(fā)展”，只注重大項目的引進，引資門檻動輒上千萬，這樣的政策將許多有發(fā)展前途的小企業(yè)拒之門外。

上述種種誤區(qū)，歸納的不夠完全，但卻是典型的，在涌動著現代化大潮的中國大地上比比皆是。筆者在此不想給出什么具體的應對辦法，因為各地的具體情況千差萬別，但有一個核心的理念是在解決這些問題時必須秉持的，即堅持科學發(fā)展觀與正確的政績觀。 “以人為本”是科學發(fā)展觀的本質和核心，而“全面、協調、可持續(xù)的發(fā)展觀”，則是科學發(fā)展觀的基本要求。不能只重視經濟的發(fā)展，而忽視社會和人的發(fā)展；不能為了追求經濟的高增長，而犧牲環(huán)境、資源、生態(tài)。科學發(fā)展觀與正確的政績觀一脈相承。要落實科學發(fā)展觀，就必須樹立正確的政績觀。政績的指標應該是多方面的，既要看經濟指標，又要看社會指標、人文指標和環(huán)境指標；既要看城市變化，又要看農村發(fā)展；既要看當前的發(fā)展，又要看發(fā)展的可持續(xù)性；既要看經濟總量增長，又要看人民群眾得到的實惠；既要看經濟發(fā)展，又要看社會穩(wěn)定；既要看“顯績”，又要看“潛績”；既要看主觀努力，也要看客觀條件。只有這樣才能從深陷的誤區(qū)中解脫出來，實現中小城市新城區(qū)又快又好地發(fā)展，為中小城市的現代化作出更大的貢獻。

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