燃油稅在矛盾博弈中抉擇探析

[摘要] 開征燃油稅已成為政府和社會公眾普遍關注的問題。實施燃油稅，對于促進環保和節能、創建節約型社會，可謂意義重大。因此，協調各方利益關系，解決好相關的一些問題，盡早實施燃油稅，不失為現實之選擇。

[關鍵詞] 燃油稅綠色環保節能利益分配與協調

在中國改革進入攻堅階段，繼續深化財稅體制改革，被擺在“十一五”期間經濟體制改革的重要位置。“十一五”期間，財稅體制改革的第一項任務是稅制改革。中國將按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”原則和有利于增長方式轉變，科技進步、能源資源節約的要求，積極穩妥推進稅制改革，建立公平、科學、法制的稅制體系。因此，適時開征燃油稅，更好地發揮財稅的分配、調節作用，以支持經濟增長方式轉變，成為當前研究和探討的又一重要課題。

燃油稅是國際通行的通過經濟杠桿，促進節油的政策。1994年，我國有關部門正式提出開征燃油稅的建議，1997年全國人大通過《公路法》，首次提出以“燃油附加費”替代養路費。1999年，九屆人大常委會十二次會議，通過《公路法》修正案后，開征燃油稅成為一個重要議題，特別是《國務院關于做好建設節約型社會近期重要工作通知》中也提出加快節約資源的體制機制和法制建設，“適時開征燃油稅”。可見，燃油稅的出臺已經如箭在弦。在當今現實條件下，開征燃油稅有著重要的積極意義。

一、促進環保和循環經濟的可持續發展

循環經濟是以資源的高效利用和循環利用為基本特征的社會生產活動，它以盡可能小的資源消耗，以盡可能小的環境代價實現最大的經濟效益、社會效益和環境效益。

在當今資源緊缺、國際油價一路持續上漲的情況下，國內油價也將存在上調的空間。能源逐漸枯竭是各國都面臨的問題。據有關機構預測，2010年前，我國石油消費年均增長速度為3.5%左右。業內保守預測石油供需缺口2010年達1.2億噸左右，而據世界能源機構預測，我國石油缺口達1.5億噸左右。據中國汽車工業協會最新統計顯示，2005年，我國共生產汽車570.7萬輛，銷售國產汽車575.82萬輛，加上全年進口汽車16萬輛左右的銷量，2005年我國汽車市場以近592萬輛的總規模超過日本本土的580萬輛，躍居世界第二，僅次于美國。業內預計，2006年我國車市還將保持10%～15%的增長速度，全年汽車銷量將達到640萬輛至660萬輛之間。僅今年1月～5月我國汽車產銷分別為305.3萬輛和297.4萬輛。隨著我國汽車銷量的大幅增長，我國已成為世界第二大石油進口國，我國對進口石油的依賴程度不斷提高，國際石油市場暫時和局部的短缺以及油價異常波動，將對我國石油供給和國民經濟產生越來越大的影響和沖擊，大力發展循環經濟，提高資源利用效率，緩解資源短缺，加強環境保護，已成為人們的共識。按照市場規律，開征燃油稅直接的結果將是需求下降，節約意識增強，給社會帶來節能效應，汽車行業主動節能，可促進環保和循環經濟的可持續發展，促進社會對能源的使用效率，使我國經濟保持一個平穩的增長速度，這也是能源發展的優先戰略，用循環經濟求發展。

二、調節消費結構，引導消費需求，有利創建節約型社會

中國已成為全球第二大石油進口國，能源供需矛盾突出，“節約能源被提到基本國策的戰略高度”。節約型社會的建設，關系到現代化建設進程，關系到國家安全，關系到人民群眾福利和根本利益，關系到中華民族生存和長遠發展。為達到節能目的，創建節約型、和諧型社會，必須動用價格杠桿，運用稅收杠桿進行調節引導。因此，開征燃油稅，控制油品資源的消費總量，提高能源使用效率，可有利實現良性調節。政府用政策、用經濟杠桿給消費者和汽車供應生產廠商一個支撐點，促使消費者轉變消費意識，糾正奢侈消費行為，有助于優化汽車消費結構。小排量、低油耗的汽車更受消費者的青睞，改變市場上對大排量汽車的追捧、消費習慣，從而進一步促使生產廠家改變企業行為，改進汽車制造業技術，降低油耗適應市場消費者需求，引導購買者購買低油耗汽車，有利創建節約型社會。

三、有利發展節能技術，刺激替代能源的技術創新

目前，發達國家普遍征收燃油稅，汽車稅收的重頭在燃油稅， 它直接涉及各國財政收入，而且各國燃油稅實施的都是高稅收政策，如美國30%稅率，英國73%稅率，日本120%稅率，德國260%稅率，法國300%稅率。自20世紀90年代以來，高燃油稅使西方經濟逐漸減少對石油的依賴。美國、日本、歐洲各國的經驗表明，機動車節油最經濟有效的措施，就是制定和實施燃油經濟性標準，并實施車輛燃油稅。在控制能源消費的同時，更好地促進節能技術的發展，促進節能小型車的廣泛應用，在有利環保的同進，還有利于刺激替代能源技術的創新。如德國征收高稅收的燃油稅，使德國汽車工業在節能和替代能源研究方面世界領先。因此，開征燃油稅，可起到將經濟引向可持續發展，促進技術進步的作用，推動節能汽車產業的發展。

四、打破利益壟斷，體現公平原則

目前，我國公路建設的投融資結構中，中央財政投入只占15%，地方政府、商業銀行貸款投資占80%以上。這種投融資結構導致的“借款修路、收費還貸”模式最直接結果之一就是“公路收費”。而養路費主要是由公路交通部門按車噸位數計算，對有車單位和個人征收，對用路多，用路少的車主“一視同仁”，對不經常上路的車主來說，顯而易見地體現不公平，而且所收費用，如養路費均列入地方政府收入，路橋費由公路監管部門收取后一部分也進入地方政府，易形成地方利益壟斷。

縱觀世界各國，高速公路均不收費，如世界高速公路通車里程數最長的美國，絕大多數高速公路都不收費，美國聯邦政府和州政府按9∶1比例出資修建高速公路，聯邦政府資金則由“聯邦公路信托基金”提供，而該基金87.6%來源于對機動車征收的燃油稅。因此，開征燃油稅讓少用路者少掏錢，又有利于“免費路”的建設，既體現公平原則，又符合受益標準原則，同時有利打破地方、部門的利益壟斷，將各方利益平衡納入法治的軌道，通過制定科學的法律，確保不同行業、部門之間利益達到均衡狀態，又有利政府宏觀調控。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中指出，要“實施燃油稅”。由于燃油稅改革涉及到各方利益分配，直接加重了農民負擔，直接影響到一些特殊行業成本費用提升，改革難度是可想而知。因此，燃油稅正式出臺之前，當務之急，必須要解決如下主要問題，以消除阻力。

1.協調好不同行業的稅收負擔水平

征收燃油稅，總體而言，不會增加全體消費者稅收負擔水平，但因為部分消費者使用油量的不一樣，因此，必然會發生稅收負擔結構上的變化。使用油較多的納稅人，成本費用也隨之提高，如出租車行業、公共交通行業等，在成本提高，價格不能隨之上漲的情況下，其負擔就要增大。因此，對這些行業，國家可考慮采取相應的措施，調整好稅收結構的負擔水平，對公路運輸車輛的用油企業，國家出臺政策，核定標準，按載人數或噸位數，每月定額給予補貼，取消出租車行業不合理的收費，規范運輸行業管理，對非公路運輸用油的企業，如船舶、航空、鐵路等，財政核定單位用油基數，給予免征燃油稅或征收燃油稅后，提取一定比例給予補貼或退稅，充分有效地用好財政稅收杠桿。

2.協調好部門之間的利益分配關系

長期以來的以費代稅，征收養路費、過橋（路）費，公路由地方出資，籌資興建，交付使用后，由交通管理部門收取費用，最后歸屬地方政府收入。開征燃油稅，直接涉及到中央、地方、交通系統內部各部門以及出資修路部門等的利益分配與協調。這也是目前開征燃油稅的最大阻力之一，如可處理好這些部門間的利益分配，它直接關系到燃稅實施的成效。事實上，開征燃油稅，把養路費、過路費等多項收費改為按統一標準征收，更具強制性、規范性和統一性，更符合科學、規范、法制化的管理要求。結合我國的實際情況，借鑒國外的一些先進做法的基礎上，可考慮實行中央與地方關系，按一定比例分成，建立專款專用的管理模式，國家依法征稅籌集的公路建設資金，必須專用于公路的修建、養護，以規范政府收入，有效抑制亂收費，真正體現公平原則。

3.協調好農民用油與農民負擔問題

在目前，國家在“三農”問題上采取了一系列措施，以減輕農民負擔，支持農村經濟的發展，開征燃油稅，必須采取有效措施解決農用柴油問題，這也是影響燃油稅實施的一大問題。我國2002年農民柴油支出300億元，2004年達600億元。農用車不上高速公路，開征燃油稅帶來的優勢，農民很難享受，但由此帶來的油品價格上漲的劣勢，卻不可避免地由農民來承擔，油價上漲，農業成本必然增加。這與國家所倡導的減輕農民負擔政策的意圖相違背。如要解決這問題，本人認為，對農村農業用油，國家可制定統一補給標準，直接將補貼發放到每個農民手中。

4.協調好燃油稅與消費稅的配套調節

我國現行稅制中，消費稅的征稅范圍包括油品和小汽車。小汽車依排氣量大小不同實行定率征收消費稅。對大排氣量小汽車征收高額消費稅，雖然對倡導節約能源、綠色環保有一定作用，但與燃油稅的調節作用相比，還是不可同日而語，燃油稅主要體現在汽車使用率和消費結構上，2003年中國車用燃油消耗達7000萬噸，相當于全年石油消費量的1/3。西方發達國家征收汽車消費稅和汽車使用階段的燃油稅，已充分證明，汽車消費稅和燃油稅的共同作用，會使汽車消費結構的調整達到一個理想的狀況。因此，開征燃油稅對不同規格的燃油采用從量計征的辦法，在消費環節征收，協調好燃油稅與消費稅之間的關系，既有利于充分發揮稅收杠桿的調節作用，又有利于促使我國稅制建設更進一步趨于合理和完善。

隨著改革不斷向縱深發展，市場體制逐步完善，將進一步激活經濟的活力和發展動力。未來中國將繼續走科學發展、和諧發展之路，科學發展就是要以人為本，全面協調可持續發展，走投入少、消耗低、污染小、可持續的新型工業化道路。因此，按照市場規律，發揮市場機制的調節作用，由此所產生的陣痛也是難以避免的，盡管實施燃油稅有這樣或那樣的阻力，需要解決一系列問題，但通過各種辦法，我們相信最終總會找到一個最佳平衡點。