試論預算管理制度

政府收支分類改革將于2007年1月1日起全面實施，這次政府收支分類改革是建國以來預算管理方面意義最為深遠的一次制度創新。在這次改革中，對政府收入進行了科學系統的結構和層次劃分，這次分類擴展了涵蓋范圍、整合了科目結構、細化了反映內容。大的分類框架和涵蓋范圍在國際通行的做法基礎上，結合我國政府收入管理的實際情況，按照收入形式，將政府收入分為稅收收入、社會保險基金收入、非稅收收入、貸款轉貸回收本金收入、債務收入、轉移收入六大類。其中，非稅收收入的分法是值得我們好好思索的一個問題。

一、非稅收收入分法不科學

這種分類當中，明顯存在著一個邏輯錯誤：稅收收入和非稅收收入就能涵蓋所有的收入了，為什么還有其他的收入分類呢？

1.非稅收收入的分法不符合國際慣例。國際上一般按收入形式和收入來源來對財政收入進行分類。財政收入按收入形式來分，分為稅收收入、企業收入、國債收入、規費及其他收入；按財政收入來源分類，包括兩種不同的亞種：一是以財政收入來源中的所有制結構為標準，將財政收入分為國有經濟收入、個體經濟收入等；中外合營經濟收入、私營經濟或外商獨資經濟收入、個體經濟收入等；二是以財政收入來源中的部門結構為標準，將財政收入分為工業部門和農業部門收入，輕工業部門和重工業部門收入，生產部門和流通部門收入，第一產業部門、第二產業部門和第三產業部門收入等。按收入形式分，國際慣例中沒有非稅收收入的分法。

2.不符合財政收入的分類標準。從政策學角度來講，財政收入分類應該同時采用兩個不同的標準:一是以財政收入的形式為標準，主要反映財政收入過程中不同的征集方式以及通過各種方式取得的收入在總收入中所占的比重;二是以財政收入的來源為標準，主要體現作為一定量的貨幣收入從何取得，并反映各種來源的經濟性質及其變化。而我們只有在按是否是稅收收入分類時，才分為稅收收入和非稅收收入。如果是按收入形式分類，也分出稅收收入這一類，那就采用的雙重分類標準。采用雙重標準進行分類，這是分類學上的大忌。

3.非稅收入的分法含意不清，不便于理解。非稅收入從字面上理解，應該理解為“除稅收之外的所有收入”，而新的政府收支分類中的非稅收收入只包括了部分非稅收收入，這便讓人很費解，同時很容易混淆。到底哪些應該歸入非稅收收入，哪些不該歸入非稅收收入呢，讓人感覺無法說出一個歸入的理由。要強行從制度上歸入，而不從科學的分類方法上歸入，總會使人產生一種被強迫的感覺，也不便于非專業人士甚至是專業人士進行理解。

二、如何進行分類改革

有人認為，目前財政部門已經廣泛使用非稅收收入這個概念，已經有了明確的內涵，但是，既然是進行改革，就要摒棄缺陷、彌補缺陷，就要徹底地改掉這些不科學的分類。再說，雖然財政部門熟悉這個內涵，但是，更多的人不熟悉、不理解。改革要做到與國際通行做法接軌，要做到越來越科學，要做到越來越明晰，所以，不能按收入形式這種標準來分類時，也分出非稅收收入這一類。

1.分類要與國際接軌。這次改革的目標就是要逐步形成一套既適合我國國情、又符合國際通行做法的較為規范合理的政府收支分類體系，為進一步深化財政改革、提高預算透明度、強化財政監督創造有利條件。非稅收收入的分法肯定不符合國際通行做法，當然，也不是我國的具體國情，雖然我們有非稅收收入的說法，但是，它并不代表一定要這樣分類。我們以前所說的非稅收收入，其含義也就是除了其他幾類收入之外的收入。在新的收支分類中，非稅收收入表述的實質其實就是其他收入。

2.分類要科學。我們是進行改革，改革當然是要越來越走向科學化，要符合分類學，要遵循單一的分類標準。同一層次的分類中，不能再有稅收收入、非稅收收入的同時，還包括其他的類別，如果還有其他類別，就不再是單一的分類標準了。不是單一的分類標準，我們就無法進行科學的分類定義，也無法準確地去理解分類內容。

3.分類要明晰。分類是為了便于人們進行記憶和理解，而不是使人理解起來模糊不清。稅收收入和非稅收收入從意義上理解，就包括了所有的收入，這時如果我們還有其他的收入，比如債務收入、轉移收入等，就無法讓人明白到底什么是非稅收收入了。明晰的分類要求有一套完整而又層次分明的分類體系，稅收收入和非稅收收入已經是一個完整的層次了，此時再加上其他分類，就有層次不分明之嫌疑。

把握了上以幾點，就可以進行更好的分類改革了。新政府收支分類里，非稅收收入包括政府性基金收入、專項收入、彩票資金收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、國有資本經營收入、國有資源（資產）有償使用收入、其他收入。應該去掉非稅收入這一大類，把它所包括的八項小分類分別進行歸類，歸入到其他幾個大類里面，不能歸入的就做為其他收入歸類；或者直接把非稅收收入改成其他收入類。