論農村土地承包經營權及其糾紛解決

摘要：法學界對有關農村土地承包經營權的法律性質一直以來有“物權說”和“債權說”之爭。明確土地承包經營權的物權性質、法律特征及其糾紛解決等問題，不僅能使土地承包經營權在訴訟中以及實際生活中的法律適用更加清晰，消除人們在這些問題上的疑惑和紛爭，也有利于確立并健全對土地承包經營權的物權化保護模式，更好地維護土地承包經營權人的權利及合法利益，完善我國社會主義新農村的土地制度及其法制保障。

關鍵詞：土地承包經營權；物權化保護模式；土地承包權糾紛

中圖分類號：Ｄ922．32 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2007）12－0053－02

一、土地承包經營權的特點

農村土地承包經營權是指農民或集體組織，在法律規定的范圍內，依據承包合同等形式依法取得的對集體所有或國家所有由集體使用的土地、森林、草原、水面等自然資源進行占有、使用和收益的權利。我國農村土地承包制度的內容具有以下特點：

1．農村土地承包的形式，是以農村集體經濟組織內部的家庭承包方式為主，以其他形式的承包為補充。家庭承包即以一家一戶的農戶為單位。而根據《農村土地承包法》，村民個人亦享有土地承包權，但若要簽訂土地承包合同則必須以農戶家庭的名義。在我國農村，按習慣家庭都是以男子為戶主，為此，對婦女的土地承包權要特別注意幾個問題，一是在承包期內，如果農村婦女喪偶，仍應以原農戶的名義享有家庭承包土地的權利；若農村婦女離婚后未再婚的，也應在離婚時分給適當的土地以保證她的生活來源。二是農村已出嫁女兒若不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。這是在土地承包問題上貫徹男女平等的社會主義法治原則以及保護農村弱勢群體的需要。“其他形式”的承包是指對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式由本集體經濟組織的農戶及其以外的單位或個人承包。

2．農村土地承包經營權的主體，主要是特定的，即本集體經濟組織的成員。《土地承包法》第15條規定：“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”，“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。”

3．農村土地承包經營權以農村土地為客體。土地承包經營權的客體是農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地。《農村土地承包法》第2條規定：“本法所稱農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地”。按實踐分析，農村土地應包括耕地、林地、草地、園地（果園、茶園、桑園）、養殖水面、“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）等依法用于農業的土地。

4．農村土地承包經營權的期限。新頒布的《物權法》第126作了與《農村土地承包法》第20條完全一致的規定：耕地的承包期為30年；草地的承包期為30年至50年；林地的承包期為30年至70年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長。此外，《物權法》還規定，前款規定的承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包。

5．農村土地承包合同的雙方當事人。土地承包合同的發包方是村民委員會與村民小組，根據農村土地承包法第12條規定，農民集體所有的土地依法由村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組發包；國家所有依法由農民集體使用的農村土地，由使用該土地的農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組發包；土地承包合同的承包方是也是特定的，一般是本集體經濟組織的成員即農戶家庭。《物權法》第5條規定，農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。特殊情況下承包方也可以是村集體經濟組織以外的單位或個人。

此外，土地承包經營權還具有承包合同雙方的權利義務由法律規定、其保護方式具有多樣性等特點。

二、明確農村土地承包經營權的物權性質的法律意義

土地承包經營權是用益物權而非債權。但對這一性質問題，在《物權法》頒布前，一直是近幾年我國學界爭論的焦點之一，對其如何定性，也是無地的農村婦女能否向人民法院提起土地承包經營權訴訟首先要解決的問題。

至于債權說和物權說的利弊，有學者認為：“債權說的缺陷在于，在司法實踐中，將導致對承包經營權的保護不充分。在此種情況之下，承包人只能依據承包合同向發包方主張違約責任，或依據法律規定主張不當得利之債請求權。雖然農村土地承包法正式實施后，承包人可依據該法第53、54條請求保護，但也只能是在主張對方承擔違約責任或不當得利之債請求權的同時，多了一條選擇途徑，即侵權行為請求權。” “按照物權法原理，現行法律把農村土地承包經營權的性質定位為用益物權，不僅因為它符合用益物權的本質和特性，更重要的是，落實加大對承包人權利保護力度的立法宗旨。承包人可基于物權行使物權請求權，基于承包合同行使違約責任請求權，基于法律規定行使侵權行為請求權或不當得利請求權，權利保護的渠道明顯拓寬了。承包人可基于權利行使受到妨害或侵害的事實，依法合理選擇行使四種請求權。

三、解決農村土地承包經營權糾紛的法律適用

近年來，涉及農村土地承包的糾紛案件日益增多，而且普遍具有理論復雜、政策性強、涉及面廣、敏感度高、處理難度大等特點，解決不好容易導致矛盾激化并影響社會和諧穩定。筆者認為，針對這一問題，我國《農村土地承包法》專章規定了該類爭議的解決和法律責任，值得很好領會。

（一）農村土地承包經營權糾紛的解決及法律責任

1．爭議的解決方式。根據《農村土地承包法》和有關司法解釋，農村土地承包糾紛一般可以通過三種方式解決：

一是基層調解組織解決。所謂基層調解組織，是指鄉、鎮人民政府的調解組織以及村民委員會。如果爭議的一方是村民小組，則應由村民委員會調解，如果爭議的一方是村委會，則可由鄉鎮人民政府的調解組織調解。但是，調解是自愿的，調解不是仲裁或者訴訟的必經程序。當事人不僅可以自愿選擇決定由村民委員會還是由鄉鎮人民政府的調解組織調解，而且在當事人不愿調解或者調解不成的情況下，也可以直接選擇向農村土地承包仲裁機構申請仲裁或者直接向人民法院起訴。

二是向農村土地糾紛仲裁機構申請解決。農村土地承包糾紛仲裁機構設在區縣級的農業行政主管部門，一般應由政府法規科、農業行政主管部門、法院、土地、林業、水利、農村土地承包合同管理部門、司法調解等相關部門的人員組成。設立專門的農村土地承包糾紛仲裁機構，既方便當事人投訴，又能使政府集中人力、集中時間、集中精力解決糾紛。當事人對農村土地承包仲裁機構的仲裁裁決不服的，可以在收到裁決書之日起30日內向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書即發生法律效力。

三是通過訴訟解決。向法院起訴首先要明確承包經營權糾紛的受理范圍和審判管轄，對此問題將在后面專門論述。

2．承擔法律責任形式。《農村土地承包法》對侵犯土地承包經營權的法律責任作了較全面的規定，既有民事責任，又有刑事責任與行政責任，完全能適應實踐中解決該類糾紛、保護農村土地承包經營權的需要。

（二）農村土地承包經營權糾紛的受理范圍

目前農村土地糾紛可分為土地承包權糾紛和土地使用權糾紛，后者是一種行政爭議，只有經過當地人民政府解決不成后方可向人民法院起訴，而且應按照行政訴訟程序解決。如何確定涉及人民法院受理農村土地承包經營權糾紛的范圍問題，按照最高人民法院的司法解釋以下五種情形屬于民事糾紛，需要特別指出的是，土地承包經營權的客體是土地這一不動產，因此其審判管轄均應以不動產所在地法院受理為原則。

第一，農村土地承包合同糾紛。該糾紛是指土地承包合同的當事人，即發包方農村集體經濟組織或者村民委員會與承包方的農戶等，因承包合同的簽訂、履行、變更或終止而發生糾紛，一方當事人向人民法院提起訴訟的，人民法院應予受理。如因農民工返鄉要地引發的糾紛、因土地承包經營權配置嚴重失衡引發的糾紛。

第二，農村土地承包經營權侵權糾紛。該糾紛是指因承包合同雙方當事人（發包人、承包人）之外的第三人，違反《民法通則》第80條第2款的規定，侵害承包人對土地的承包經營權而引發的糾紛。

第三，農村土地承包經營權流轉糾紛。以家庭承包取得的土地承包經營權，依法可以轉讓、轉包、出租、互換等方式流轉。承包經營權流轉糾紛，是土地承包經營權流轉當事人，因轉讓、轉包、出租和互換土地承包經營權，在履行土地承包經營權流轉協議過程中而發生的糾紛。

第四，農村土地承包經營權繼承糾紛。按現行法律和最高法院《關于審理農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第25條的規定，林地家庭承包中，承包方的繼承人請求在承包期內繼續承包的，應予支持。其他方式承包中，承包方的繼承人或者權利義務承受者請求在承包期內繼續承包的，應予支持。這兩種情況法院應予受理。即在家庭方式的承包中只有林地家庭承包的承包權可繼承，其他方式的承包也可繼承。除此之外，因要求繼承家庭土地承包經營權而起訴的，人民法院不予受理。

第五，對承包地征收補償費用分配引起的爭議。承包土地被依法征用、占用的，承包方有權依法獲得相應的補償。因土地被征用引發的糾紛現象非常普遍，當事人因補償問題發生爭議而向人民法院起訴的，人民法院應予受理。

此外，按照《土地管理法》第16條的規定，因土地所有權和使用權的權屬不明發生的爭議，即無法確定所有權和使用權歸誰所有或者誰享有使用權的爭議，應當首先由當地人民政府作出處理決定，人民法院不能直接受理。假如人民法院已經受理，則應裁定駁回原告的起訴。只有在爭議雙方當事人對人民政府的處理決定不服時，才可以向人民法院起訴。而這種訴訟在性質上屬于行政訴訟，而且是一種將行政復議作為前置程序的行政訴訟程序，而非民事訴訟。

責任編輯杜娟