取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的影響

摘要：取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)中央財(cái)政的影響微乎其微，但卻造成了農(nóng)村地方財(cái)政收入的銳減，使本來就不寬裕的地方政府用于農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金更是捉襟見肘。為保證改革的順利進(jìn)行，中央應(yīng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，并根據(jù)不同地區(qū)的具體情況確定不同的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，避免財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的平均主義，真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的目的。同時(shí)，針對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)存的其他問題，從市場(chǎng)化等方面，找出解決問題的政策性對(duì)策，切實(shí)改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給狀況，達(dá)到標(biāo)本兼治的目的，徹底走出“黃宗羲定律”怪圈。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)稅；公共產(chǎn)品；私人產(chǎn)品；轉(zhuǎn)移支付；多元主體

中圖分類號(hào)：Ｆ810．422 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2007）12－0028－02

一、取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的影響

1．農(nóng)村公共產(chǎn)品的范圍界定

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論將社會(huì)產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品是私人產(chǎn)品的對(duì)稱，是指具有消費(fèi)或使用上的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益上的非排他性的產(chǎn)品。不完全具有這兩種特征的稱為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，如公園、電影院等。農(nóng)村公共產(chǎn)品是指農(nóng)村居民消費(fèi)、享用的，具有非排他性和公益性的各類物質(zhì)或服務(wù)產(chǎn)品。

2．取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)中央及地方財(cái)政減收的影響

從中央的角度來看，農(nóng)業(yè)稅占中央財(cái)政收入的比例已從1950年的51％下降到現(xiàn)在的不足1％，，取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)中央財(cái)政并無大礙。

從地方的角度來看，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一，其財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)賦稅的依賴性不同，取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)各地的影響也不盡相同。以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣州為例，其財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)賦稅的依賴性已越來越小。2003年，廣州市財(cái)政收入是274．77億元，以目前每年實(shí)際征得的5 700萬元農(nóng)業(yè)稅收計(jì)，它僅占財(cái)政收入的0．21％，如果把征收成本計(jì)進(jìn)去，所征得的稅額更是寥寥無幾。所以說，取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)整個(gè)廣州市的財(cái)政收入影響非常有限；但全國(guó)大部分縣鄉(xiāng)一級(jí)，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政來看，情況則大相徑庭，如農(nóng)業(yè)大縣商水，商水縣2003年財(cái)政收入總數(shù)為1億元出頭，農(nóng)業(yè)稅的收入為6 700萬元多一點(diǎn)，占到該縣財(cái)政總收入的67％。對(duì)于這類地區(qū)而言，財(cái)政收入還是以農(nóng)業(yè)稅為主，免征農(nóng)業(yè)稅的影響是相當(dāng)大的。農(nóng)業(yè)稅取消后，相當(dāng)一部分縣鄉(xiāng)失去了主體稅種，一些鄉(xiāng)只能依靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)。盡管中央財(cái)政為貫徹全面取消農(nóng)業(yè)稅改革每年都加大轉(zhuǎn)移支付力度，2004、2005、2006年中央財(cái)政用于農(nóng)村稅費(fèi)改革的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金分別為510億元，662億元，782億元，但根據(jù)稅費(fèi)改革的相關(guān)精神和農(nóng)業(yè)稅有關(guān)政策，中央的轉(zhuǎn)移支付主要是用來彌補(bǔ)稅費(fèi)改革帶來的地方財(cái)政缺口。

3．財(cái)政影響的不平衡和轉(zhuǎn)移支付政策的調(diào)整

只有上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度足夠大，能夠保障縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政支出，取消農(nóng)業(yè)稅才不會(huì)給地方財(cái)政帶來太大被動(dòng)。因此，科學(xué)建立農(nóng)村基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付體系至關(guān)重要。

根據(jù)2001年財(cái)政收入對(duì)農(nóng)業(yè)稅的依賴度及其人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值顯示，各省財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)稅的依賴程度相差非常之大。依賴度最大的前五個(gè)省是安徽（16．7％）、云南（11．3％）、海南（10．1％）、江西（9．9％）和貴州（9．36％），依賴度最小的五個(gè)省是西藏（0．04％）、天津（2．58％）、北京（3．05％）、上海（3．62％）和山西（3．57％）。這意味著取消農(nóng)業(yè)稅造成的財(cái)政影響是極其不平衡的，為此，對(duì)取消農(nóng)業(yè)稅而進(jìn)行的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)致力于解決這個(gè)不平衡問題。具體而言，中央對(duì)一省進(jìn)行的取消農(nóng)業(yè)稅補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，應(yīng)當(dāng)與該省對(duì)農(nóng)業(yè)稅依賴程度成正比，與它的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成反比（經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的省，可以利用自己的財(cái)力，解決本地區(qū)縣鄉(xiāng)政府因取消農(nóng)業(yè)稅而帶來的財(cái)政缺口，所需的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額就越少）。如果我們使用各省人均ＧＤＰ來測(cè)量它們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，并把各省的農(nóng)業(yè)稅依賴度和人均ＧＤＰ轉(zhuǎn)換成統(tǒng)計(jì)學(xué)中的Ｚ值，則我們可以通過計(jì)算每個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的農(nóng)業(yè)稅依賴度的Ｚ值與它的人均ＧＤＰ的Ｚ值的差，將我國(guó)各省、直轄市、自治區(qū)分為四類，對(duì)因農(nóng)業(yè)稅取消而導(dǎo)致的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償需求做一量化評(píng)估。

差值Ａ：小于－0．1，取消農(nóng)業(yè)稅后完全或幾乎完全不需要中央財(cái)政對(duì)其進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償。按照其不需要中央財(cái)政補(bǔ)償?shù)某潭茸源蠖∨帕校@些省市有：上海，－4．92；北京，－3．44；天津，－2．84；廣東，－1．59；西藏，－1．58；遼寧，－1．18。

Ｂ：－1至0之間，取消農(nóng)業(yè)稅后基本不需要或不大需要中央政府補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付，按其不需要程度自大而小排列有：浙江，－0．89；福建，－0．69；河北，－0．54；山西，－0．48；新疆，－0．39；江蘇，－0．32；山東，－0．31；青海，－0．28。

Ｃ：0至1之間，屬于取消農(nóng)業(yè)稅后需要中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償?shù)氖》荨０葱枨蟪潭茸孕《箜樞蚺帕校鼈兪牵簩幭模?．11；吉林，0．36；黑龍江，0．44；重慶，0．54；河南，0．73；廣西，0．79；四川，0．90；湖南，0．90；湖北，0．94；甘肅，0．97。

Ｄ：大于1，這些為中央財(cái)政補(bǔ)償需求程度最高的地區(qū)，按需求度自低向高排列為：內(nèi)蒙，1．06；陜西，1．24；海南，1．35；江西，1．56；貴州，1．72；云南，2．11；安徽，3．72。

在此基礎(chǔ)上，我國(guó)可以借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法，盡快制定政府轉(zhuǎn)移支付法。增加轉(zhuǎn)移支付制度的透明度，減少各種暗箱操作，這樣才能讓寶貴的資金發(fā)揮最大的效益。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給尚存的其他問題

1．農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（1）“供”“需”結(jié)構(gòu)失衡。在現(xiàn)有的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，政府不主動(dòng)了解農(nóng)民需求，而是為了滿足地方各級(jí)政府決策者的“政績(jī)”和“利益”的需要，不顧農(nóng)村的客觀條件，大搞一些見效快、易出政績(jī)的短期公共項(xiàng)目，而對(duì)于關(guān)乎農(nóng)村持續(xù)發(fā)展、投資大、見效慢的產(chǎn)品卻嚴(yán)重短缺。

（2）“軟”“硬”結(jié)構(gòu)失衡。從我國(guó)近年來財(cái)政用于支農(nóng)支出情況中可以看出，支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)在農(nóng)業(yè)總投入中占有較大比重，2003、2004、2005三年分別為：64．7％、72．5％、73．1％，而用于農(nóng)村其他公共產(chǎn)品提供的財(cái)政資金比重則偏低，如農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用2003、2004、2005三年分別為：0．71％、0．67％、0．81％。

（3）區(qū)域結(jié)構(gòu)失衡。我國(guó)農(nóng)村公共品供給不平衡的狀況也表現(xiàn)于地區(qū)之間的不平衡。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、私營(yíng)民營(yíng)企業(yè)眾多、財(cái)源豐裕的東部沿海地區(qū)，公共產(chǎn)品的供應(yīng)相對(duì)較好，而中西部不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，公共產(chǎn)品供給則嚴(yán)重不足。

2．農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體錯(cuò)位

在我國(guó)，當(dāng)涉及兩級(jí)或多級(jí)政府間的共同事務(wù)時(shí)，中央政府、各省、市、縣及鄉(xiāng)政府在公共產(chǎn)品供給責(zé)任的確認(rèn)、調(diào)整機(jī)制及分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)等方面，缺乏一個(gè)明確有效的分擔(dān)機(jī)制，隨意性較大。例如，基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、計(jì)劃生育都是國(guó)家的基本國(guó)策，具有很強(qiáng)的溢出效應(yīng)，屬于全國(guó)性公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由中央政府提供和融資，但實(shí)際上這些供給責(zé)任推給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。2004年，全國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育撥款達(dá)到1 326億元，中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的教育補(bǔ)助專款約為150億，僅占全國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總支出的11．31％。

3．農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)單一

各級(jí)政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體并不意味著完全由政府提供。把政府作為唯一的供給主體使公共產(chǎn)品的供給渠道過于單一，且因財(cái)力限制和供給的強(qiáng)制性很難完全滿足農(nóng)戶有差異的公共產(chǎn)品需求。Ｅ．Ｃ．薩瓦斯的研究表明，擺脫政府公共服務(wù)低效率和資金不足困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，積極實(shí)行公共服務(wù)的民營(yíng)化，建立起公私機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)。

公共產(chǎn)品也不能完全通過市場(chǎng)提供，以薩繆爾森為代表的西方福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為，由于純公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征，若通過市場(chǎng)方式提供，易存在“免費(fèi)搭車”心理，對(duì)具有共同受益或聯(lián)合消費(fèi)特征的物品或勞務(wù)，消費(fèi)者是不愿意為此付出價(jià)格的，市場(chǎng)也無法通過供求雙方的力量對(duì)比為此類物品或勞務(wù)求得一種均衡價(jià)格。現(xiàn)實(shí)中政府失靈所帶來的政策失效就是明顯的例子。

三、對(duì)策總結(jié)

彌補(bǔ)取消農(nóng)業(yè)稅給農(nóng)村公共產(chǎn)品供給帶來的影響，從根本上解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題必須明確以下幾個(gè)原則并完善相應(yīng)的配套措施：

1．加大轉(zhuǎn)移支付力度，增加轉(zhuǎn)移支付透明度。進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付的力度，并根據(jù)財(cái)政收入及對(duì)農(nóng)業(yè)稅依賴程度合理安排轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，加大對(duì)西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)外地投資者到中西部投資，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)中西部居民收入的增長(zhǎng)，縮小與東部發(fā)達(dá)地區(qū)居民收入的差距，同時(shí)還要增加工作透明度，減少人為因素的影響。

2．建立良好的決策機(jī)制。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，必須建立一種“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的決策機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品決策的制定與執(zhí)行過程中，形成政府與農(nóng)民共同決策模式，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給。

3．明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)。明確劃分中央和基層政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面的責(zé)任，農(nóng)村公共產(chǎn)品中的全國(guó)性公共產(chǎn)品主要應(yīng)由中央政府和省級(jí)高層級(jí)政府來協(xié)調(diào)和提供。農(nóng)村公共產(chǎn)品中的區(qū)域性公共產(chǎn)品以及農(nóng)村地區(qū)性的受益范圍較小的公共產(chǎn)品如農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村道路建設(shè)、自來水供應(yīng)等，主要應(yīng)由地方性政府來負(fù)責(zé)。

4．構(gòu)建多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系。在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的條件下，改變由政府或市場(chǎng)單獨(dú)一方供給農(nóng)村公共品的思路，實(shí)行適度的市場(chǎng)化供給。具體而言，政府、市場(chǎng)和第三部門（又稱民間組織）在提供公共物品上應(yīng)該形成一種互補(bǔ)的關(guān)系，對(duì)于純公共產(chǎn)品，包括農(nóng)村大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基層政府服務(wù)、農(nóng)業(yè)科技研究等，應(yīng)該由政府無償足額提供。對(duì)于私人提供更有效的，政府可以付費(fèi)、補(bǔ)貼或購(gòu)買的方式讓民間組織、私營(yíng)組織來參與提供；對(duì)于近乎私人產(chǎn)品的公共產(chǎn)品，如農(nóng)村電信、有線電視、自來水、成人教育等，政府可按照“誰付費(fèi)、誰受益，誰投資、誰收益”的原則引入市場(chǎng)化的供給方式，提高供給效率。

5．完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。由于免征農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)政府的工作將大大減輕，減員空間更大。國(guó)家要一方面通過中央轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方損失，另一方面，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以減員增效，徹底消除導(dǎo)致地方財(cái)政緊張的一個(gè)重要因素。

責(zé)任編輯馮勝利