農村弱勢群體保護的法律對策

摘要：現實中的農民常遭到歧視性待遇，被視為“愚昧無知”、“低三下四”、“貧窮落后”。農民所以成為弱勢群體，與國家、社會對利益分配的不均衡有直接關系。他們在社會地位、經濟收入、權益保護、社會競爭力和社會保障等方面均處于弱勢。以龐德的利益學說為視點，分析保護農村弱勢群體的理論來源，對我們探索對農民保護的法律對策有一定幫助。

關鍵詞：農村；弱勢群體；法律對策

中圖分類號：ＤＦ523．9 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）12－0074－02

一、農村弱勢群體的現狀概括

1．經濟增長緩慢，農民收入低。20世紀90年代末期至今農民收入始終處于低速增長態勢，與城市居民收入的高增長形成越來越大的反差，1997年至2002年的6年中，農民人均純收入只增加549元，不及城鎮居民收入增量的1／5。

2．自然、市場風險并存。農民是以傳統的種植業為主，他們散居各地，部分地段地形復雜，交通不變，生態環境惡劣，雪、風、水、旱等自然災害頻繁，基礎設施薄弱，抵御自然災害能力差，生產率低下。隨著我國經濟體制改革的逐步深入，市場調節的比重日益加大，農業生產中的不確定因素增多，這使他們難以對靈活多變的市場做出準確判斷，結果往往造成農業生產的趨同。

3．福利保障無著落。對所有社會成員都實行平等的社會保障，這是發達國家普遍實行的福利政策。我國是社會主義國家，理應在社會保障方面做得更好，可遺憾的是，我國現行的社會保障僅限于城鎮職工，廣大農民與國家社會保障基本無緣。

4．農民意識守舊，文化水平低。目前，在家務農的人大多是老一代農民，他們一部分只有小學文化水平，對科技種植缺乏正確認識。農民們平時極少讀書看報，參加農業知識和科技培訓的機會很少，平時的生產經營主要依據過去的傳統經驗。由于缺乏文化，外出打工也非常艱難，收入很低，生活居住條件差。

5．信息資源閉塞。農村明顯存在“三難”，即農產品難賣，家庭經營難開展，外出務工難。由于農民受自身文化素質所限，很難搜集到適應生產需要的農業信息。他們的經營決策帶有很大隨意性和盲目性，結果往往是投入頗多，收益甚微。

二、保護農村弱勢群體的理論來源探究

1．龐德的利益論學說闡述

龐德是20世紀西方社會法學的著名人物，他的社會法學是隨著社會矛盾的日益復雜化，社會秩序和經濟秩序都出現前所未有的新問題的情況下產生的。他指出，為了能夠通過法律來實現社會控制，就有必要考慮各種各樣的利益并加以分類。他把人類的利益劃分為個人利益、公共利益和社會利益，法律的任務是協調這三種關系。關于社會利益的分類，他主要談了關于個人生活方面的利益。他認為，文明社會生活要求每個人都能夠根據當時社會標準進行生活，即使不可能使所有人都得到滿足，至少也應盡可能合理地、在最低限度上予以滿足，包括：……個人機會的利益，即在文明社會中，所有人都應有公正的、合理的（平等）的機會，包括政治、物質、文化、社會和經濟方面等。

2．利益學說構成保護農民弱勢群體的理論來源

（1）法律的主要任務構成保護農民利益的理論來源。法律的主要任務是對利益的確定、實現和保障。公平是人類社會的永恒追求，法律則是促進和實現公平的根本保證。農民在人身或財產上的不平等，不符合法律正義的基本要求。這種現象的存在，即對弱者不公也對強者無益，對社會的進步與發展更是有害。因此，根據弱勢群體的成因，制定切實可行的法律法規，采取有效措施，協調強弱之間的關系，縮小貧富之間的差別，是法律的主要任務及價值目標。

（2）法律的功能成為保護農民利益的直接原因。法律的功能在于把利益轉化到權利和義務上，以達到個人、社會和公共利益的均衡，即按照公平、公正的原則，通過運用公共權力對社會資源的重新分配，把利益劃分轉化到權利和義務上來，讓權利更好地為利益服務，讓法律更好地為人類服務。運用公共權力，通過創造條件，排除妨礙等方式，給予弱勢群體以特別的物質保障或特別的精神、道義保障，實現個人、社會和公共利益的均衡，是法律的重要功能和實現法律目的的必然選擇。

三、保護農村弱勢群體的必要性及法律對策

（一）法律存在的不足和缺陷

1．立法滯后。我國尚處于社會變革和經濟轉型時期，受此影響，現行法律和制度大多還帶有計劃經濟的痕跡。在市場經濟條件下，廣大農民無法擺脫戶籍制度的束縛，進城務工的農民工無法獲得醫療、失業、住房、教育、救濟等方面的社會保障，弱勢群體不能獲得社會應有的尊重，基本人權長期被侵犯又得不到有效的法律救濟，保護農民弱勢群體的具體、統一的法律仍沒有制定。

2．適用范圍窄。不論在立法還是司法實踐中，受相關法律保護的，絕大多數都是城市人口，而對最需要保護的農村勞動者以及城鎮農民工，幾乎沒有任何保障。

3．重視政策保護，缺乏程序保障。從立法來看，我國對弱勢群體保護的法條多屬于宣示性內容，過于原則和系統，缺乏可操作性，難以解決實踐中存在的問題，使法律的效力大打折扣。

（二）加強對農民弱勢群體保護的法律對策

實踐表明，保護農民弱勢群體，是一項社會系統工程，必須做到法律先行。

1．構建多層次立體化的法律體系

對農民弱勢群體的保護，涉及社會方方面面，僅靠一個部門是不可能完成的，必須構建多層次立體化的法律保護體系。

（1）國家通過立法加快農村政治體制改革。通過立法逐步改革城鄉二元結構體制，消除城鄉之間不同的身份制度、教育制度、財政制度、公共服務與就業制度，取消對農民人身自由的限制，全面改革戶籍制度。近些年來，很多農民離開了賴以生存的土地，居住在城市，工作在城市，由于農民工一開始就是以一種不平等的社會身份進入城市的，僵硬的戶籍制度仍然將他們排斥在城市之外。由于大多農民工缺乏必要的非農產業謀生技能，只能靠出賣廉價的勞動力為生，他們從事的大多是工業、建筑業、餐飲業和服務業等簡單體力勞動，很多用人單位不按《勞動法》為他們交納各種社會保險。

（2）增加農民在法規制定過程中的參與性。強調權利平等和社會公正的一大要義是需要弱勢群體參與“制定游戲規則”，并促使現有的規則趨于更合理、更公平。由于長期無法參與有關游戲規則的制定，越來越多的農民弱勢群體出現了對主流社會的認同危機，長此以往，權利貧困集團被日益邊緣化，極易對主流價值出現逆反心理。他們表達自身利益要求的方式常常是非制度化的、突發性的，很容易引起社會的不穩定。如果有關弱勢群體保護的決策實際由強勢群體進行，這種決策在滿足弱勢群體方面缺乏必要的制度約束，只能依賴決策者的善良愿望，就很難保護農民利益。

（3）嚴格執法，加大對違法行為的打擊力度。從實踐中看，農民權益不僅常被忽視，而且易被侵犯。為保護農民合法權益不受侵犯，需要公共權力的行使者嚴格依法行政。具體做到：第一，嚴格遵循公權法定原則行使管理權。對沒有明文規定的社會事務，不得行使管理權，否則就構成違法。第二，堅持權責一致原則。公民權利是私權利，可以自由處分、行使和放棄，而行政機關的職權是公權力，不僅可以行使，而且必須行使，不能放棄，否則就是失職，應追究法律責任。第三，加大對違法行為的打擊力度，切實保障農民的合法權益。

（4）完善權利救濟體制，確立憲法司法保護機制。一是在憲法中明確規定對弱勢群體保護的原則和思想，全面、充分落實憲法所確認的各項基本權利，使憲法真正成為“權利保障法”。二是制定弱勢群體保護的基本法，對弱勢群體的范圍進行界定，對其適用的一般制度進行規定。三是制定不同弱勢主體保護的特別法（如農民弱勢群體保護法、農村社會保障法等）。同時要積極促成農民社會組織的建立與發展，使其能夠合理表達自己的利益訴求，在他們的權益受到侵害時，應當允許他們提起憲法訴訟，糾正公權力的違憲行為，從根本上保障弱勢群體的權益。

2．實施傾斜保護政策

多年來，中共中央和國務院的1號文件都是關于“三農”問題。2002年的全國人大會議的總理工作報告明確提出了弱勢群體這一概念，并將保護其利益作為政府當年的重要工作。

（1）政府要加大對農民的政策扶持力度。加大對“三農”的扶持力度，政府要創造讓農民擺脫困境的各種有利條件。一要制定和維護競爭規則，保證農民平等參與市場競爭并采取措施提高他們的參與能力。二要加大對農民子女教育的援助，努力提高他們的科學文化水平和自我發展能力。通過減免學費、提供助學金等方式，確保農村適齡子女能完全接受九年義務教育，從而實現真正意義上的教育機會均等，增強他們謀生的能力。三要加強再就業培訓力度，完善就業服務體系。政府免費或低成本為農民工提供就業信息和服務，使農民外出打工增加收入，提高生活水平。四要逐步建立健全農村的醫療、就業、養老等社會保障體系。

（2）完善法律援助制度，保障弱勢群體合法權益。法律援助是國家對經濟困難的當事人提供的一項法律服務制度。為增加對農民合法權益的保護，必須疏通司法渠道。一要確立以國家法律援助為主的法律援助模式，使之成為現代社會一項必須承擔的責任。二要完善法律援助立法制度，設立法律援助組織機構。三是加強監督檢查制度，將法律援助落到實處。

國家作為社會管理的最高權力機關，政府作為執行國家權力的具體代表，保障全體社會成員的基本生活是他們義不容辭的責任。我們要從立法、執法和司法以及制定傾斜性政策角度來關愛和保護農民弱勢群體的合法權益，切實維護他們的基本憲法權利。

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