內(nèi)生變量與外生變量雙重約束下的農(nóng)民工工傷風險保障分析

摘要：近年來，農(nóng)民工工傷事故頻繁發(fā)生，農(nóng)民工勞動力資源正遭遇掠奪性開采，城鄉(xiāng)二元體制下形成的歧視身份使其工傷風險保障受到內(nèi)生變量與外生變量的雙重約束，有必要通過逐步建立賠償、預(yù)防、康復相結(jié)合的現(xiàn)代工傷保險管理制度、以公共財政支持農(nóng)民工職業(yè)安全培訓、加速推進農(nóng)民工組織化建設(shè)進一步健全農(nóng)民工職業(yè)安全與健康權(quán)益保障制度。

關(guān)鍵詞：工傷風險；農(nóng)民工；風險保障

中圖分類號：Ｆ323．89 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2007）12－0055－04

作為世界上人口最多的發(fā)展中國家，我國正處于社會加速轉(zhuǎn)型，工業(yè)化和城市化進程加快的過程中。目前已有近1．1億農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)成為產(chǎn)業(yè)工人的主體，中國工人隊伍結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性的變化。進城務(wù)工農(nóng)民工中絕大多數(shù)沒有接受過任何技能培訓，生產(chǎn)企業(yè)技術(shù)水平低、工藝落后、工作環(huán)境差、缺乏職業(yè)防護設(shè)施等不利因素加劇了農(nóng)民工工傷風險。有相關(guān)資料顯示，腳手架高空作業(yè)、拆除井字架、電梯安裝、臨邊、平臺施工等建筑業(yè)作業(yè)場所以及空調(diào)安裝、外墻清洗等高風險工作多由農(nóng)民工承擔。安全生產(chǎn)事故和職業(yè)危害集中的礦山開采、建筑施工、危險化學品行業(yè)工傷事故頻發(fā)，農(nóng)民工死亡占比高達80％以上[1]。諸多事實均表明，農(nóng)民工工傷事故居高不下已成為當前中國嚴重的社會問題，建立和健全農(nóng)民工工傷風險保障體系勢在必行。

一、影響農(nóng)民工工傷風險保障實現(xiàn)的外生變量

（一）政府責任缺損

1．制度安排的責任缺損。城鄉(xiāng)二元體制是由政府政策、制度安排形成的城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會關(guān)系概念，在相當長的時期內(nèi)，它阻斷了農(nóng)民在城鄉(xiāng)間自由流動就業(yè)和遷移，隨著城市化進程的加速，越來越成為農(nóng)民工與城市戶籍人口身份不平等的反映，政策壁壘使農(nóng)民工這個特殊階層無法享受正常國民待遇，工傷風險保障上存在不可避免的政府失靈。第一，盡管目前國家正在按照市場經(jīng)濟、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則調(diào)整革除那些農(nóng)民工國民待遇不公的相關(guān)政策，但地方和管理部門并沒有響應(yīng)政策轉(zhuǎn)變觀念，仍片面強調(diào)經(jīng)濟效益和經(jīng)濟發(fā)展速度，在清楚地方招商引資企業(yè)屬危險及有害工序生產(chǎn)轉(zhuǎn)移時，會因地方稅收、財政和ＧＤＰ指標絕對份額的誘惑力默許縱容其合法存在；在企業(yè)不執(zhí)行或消極執(zhí)行《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》，忽視農(nóng)民工勞動安全保護時，地方衛(wèi)生和安全部門本應(yīng)當作為政府職能部門實行監(jiān)控，很多卻以職責不明而相互推諉責任，使傷殘農(nóng)民工不得不遭遇維權(quán)成本的“合法”惡性擴張，農(nóng)民工職業(yè)安全與健康權(quán)益因此被剝奪[2]。第二，勞動力市場是勞動者與企業(yè)的雙向選擇，達成協(xié)議進入企業(yè)就業(yè)，則是人力資本與產(chǎn)業(yè)資本的合約，農(nóng)民工進入城市后，這種反應(yīng)了人力資本與產(chǎn)業(yè)資本關(guān)系的勞動合同簽訂率相當?shù)?，工傷保險參保率更低[3]。從目前的情況來看，農(nóng)民工弱勢地位不可能短期內(nèi)得到根本上的改觀，高危風險行業(yè)的從業(yè)特征還會在很長時間里繼續(xù)，在缺乏規(guī)范的勞動合同，缺乏明確勞資責任的前提下，農(nóng)民工遭遇的工傷風險或職業(yè)病患將因無法提交具法律效率材料依據(jù)而不能得到補償。綜上所述，這些勞動合同簽約率低、履約率更低、工傷風險預(yù)防為地方經(jīng)濟利益所忽略諸多不良現(xiàn)狀都表明資本和地方權(quán)力體系的不良變通已形成制度性障礙，表明目前的制度安排并沒有從實質(zhì)上為農(nóng)民工創(chuàng)造良好的工傷風險保障環(huán)境，表明政府責任的缺損導致了農(nóng)民工職業(yè)安全與健康權(quán)益因資本與地方政府力量的聯(lián)合被犧牲，農(nóng)民工安全保障權(quán)正在以一種更隱蔽更合法方式被剝奪。

2．政策立法的責任缺損。農(nóng)民工職業(yè)安全與健康權(quán)益遭遇非國民待遇的最根本原因在于政策立法的責任缺損，缺乏合理的處罰標準，缺乏相應(yīng)的剛性法規(guī)，對企業(yè)行為規(guī)范缺乏足夠威懾力。第一，農(nóng)民工工傷事故政策歸屬不明。企業(yè)作為理性經(jīng)濟人，很多從經(jīng)濟利益出發(fā)，利用工傷事故病況特別是慢性職業(yè)病具有遲發(fā)性和潛伏性的特點，將合同終止在病狀顯現(xiàn)之前，農(nóng)民工因無法收集到相關(guān)證據(jù)材料而無法進行工傷認定，無法享受工傷待遇。并且，盡管工傷保險條例已列明賠償標準，而實際賠付中卻視業(yè)主支付能力大小，不同地區(qū)或不同行業(yè)隨意調(diào)整，甚至只要能拖過申請工傷期限便可合法逃避事故賠償。第二，農(nóng)民工合同簽訂缺乏政策強制性。目前的就業(yè)壓力使農(nóng)民工在勞動關(guān)系中弱勢地位更為明顯，在社會資源有限的前提下，既得利益集團勢力過強，如果沒有政策性立法約束，農(nóng)民工不敢堅持簽訂勞動合同，不敢提出工傷風險防范及其事故發(fā)生的責任承擔歸屬，更不敢涉及工傷風險防護相關(guān)勞保條件與待遇。顯而易見，在政策立法不明和缺乏執(zhí)法具有強制性時，業(yè)主必然選擇風險自留以降低用工成本。

3．財政支持的責任缺損。目前，建筑、礦山和危險化學品三大高危行業(yè)的從業(yè)主體大多是農(nóng)民工，要充分保障他們的職業(yè)安全與健康權(quán)益，需要健全的安全工程系統(tǒng)，需要勞動技能培訓、安全意識管理以及安全法規(guī)監(jiān)督等機制的正常運行，生產(chǎn)設(shè)備安全維護特有的周期性也需要充足的后備資金。換言之，農(nóng)民工工傷風險抑制保障需要強有力的經(jīng)濟支撐，需要大量的成本投入。有數(shù)據(jù)顯示，近年來，我國工傷風險抑制資本投入僅占ＧＤＰ的0．7％多一點，而發(fā)達國家工傷風險預(yù)防性投入已占到3．3％，且多投入國營企業(yè)，農(nóng)民工大量聚集于非公有制企業(yè)，資金投入的貢獻率相當有限。由此可見，國家財政支持的責任缺位使農(nóng)民工工傷風險資金無法得到充分保證，在很大程度上影響了生產(chǎn)安全系統(tǒng)工程的建立，也是農(nóng)民工勞動技能培訓不能普及、安全意識安全管理以及安全法規(guī)監(jiān)督機制無法正常運作的重要原因。

（二）相關(guān)司法制度不適當

自20世紀90年代以來，各種與農(nóng)民工相關(guān)的勞動法律法規(guī)和政策不斷出臺，僅就工傷而言，就涉及《工傷認定辦法》、《工傷保險條例》、《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》、《職業(yè)病防治法》等。相當多的事實證明，如此完備的權(quán)益保護體系在實踐運作過程中并沒有使農(nóng)民工獲得完善的工傷風險保障。

1．工傷索賠程序復雜。目前勞動關(guān)系確認難、時間長，造成了農(nóng)民工工傷待遇索賠程序復雜，不利于工傷農(nóng)民工的及時治療和生活保障。（1）工傷認定主體確定困難。農(nóng)民工發(fā)生事故傷害或按照《職業(yè)病防治法》規(guī)定被診斷、鑒定為職業(yè)病的有權(quán)申請工傷認定，這種規(guī)定充分體現(xiàn)了工傷保險實現(xiàn)保障權(quán)益的目的，也是工傷保險承擔社會責任宗旨的體現(xiàn)[4]。一般而言，農(nóng)民工申請工傷認定必須提交合法勞動合同，多數(shù)情況下被要求先確認勞動關(guān)系，事實上，農(nóng)民工所處的弱勢地位決定了他們很難從用人單位取得證明材料，尤其是用人單位面臨高額賠償?shù)奈ｋU時。由此可見，僅索賠的第一個環(huán)節(jié)就力不從心，維權(quán)之路困難重重。（2）工傷認定時效具有制約性。按照《工傷保險條例》規(guī)定，農(nóng)民工申請工傷認定時限應(yīng)當自事故傷害發(fā)生之日或被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起30日內(nèi)，不存在延長申請時限問題。農(nóng)民工要啟動工傷風險保障程序，可能需要面對的是廠方或地方政府部門對于勞動爭議發(fā)生時效條款的利用，對行政復議和行政訴訟以及對證據(jù)所列條款的利用。有數(shù)據(jù)顯示，當程序進入勞動仲裁和訴訟后，從工傷認定到訴訟結(jié)束和整個程序持續(xù)時間最少在360～510天之間。資方或地方權(quán)力體系會利用法律法規(guī)和政策規(guī)定上的順序和程序采取惡意訴訟，以拖延時間來增大工人取證難度，迫使農(nóng)民工因維權(quán)時間與經(jīng)濟成本過高而放棄合法索賠。（3）仲裁訴訟制度不當。目前勞動爭議實行“一調(diào)一裁二審”仲裁訴訟制度，其初始目的就是為了增加解決勞動爭議方式，加快處理勞動糾紛以保護農(nóng)民工合法權(quán)益，但諸多事實表明現(xiàn)實與此相悖，目前農(nóng)民工多屬“遷徙式”流動就業(yè)，赴外地施工企業(yè)（特別是建筑企業(yè)）聘用農(nóng)民工出現(xiàn)工傷后必須回到企業(yè)注冊地辦理工傷認定等手續(xù)，這種制度繁雜的索賠手續(xù)無形中增加了訴訟成本，農(nóng)民工因返鄉(xiāng)費用無法承擔不得不放棄合法補償權(quán)。

2．賠償金支付方式弊端明顯。農(nóng)民工參加工傷保險統(tǒng)籌，傷殘事故發(fā)生后可以按照《工傷保險條例》規(guī)定得到及時救助，但對于用工單位未參加工傷保險的農(nóng)民工，則存在一次性支付與定期金賠償問題。目前，各地實行的工傷事故賠償多屬一次性支付，它在很大程度上的確能盡快地解決糾紛，平息爭端，但賠償數(shù)額巨大，未來經(jīng)濟大環(huán)境的變動發(fā)生賠償有可能無法與實際費用相吻和，且病況的長期性和反復性也將導致后續(xù)治療費巨大，以農(nóng)民工聚集的中小私營企業(yè)的支付能力，一次性支付很可能成為一紙空文，農(nóng)民工損失補償很難真正實現(xiàn)。相形之下，如果采取定期金賠償方式，雖避免了一次性賠償?shù)娜毕荩捎谫r償時間持續(xù)長，用工企業(yè)未來的經(jīng)濟條件與支付能力變數(shù)太大，若發(fā)生逃避債務(wù)或破產(chǎn)，農(nóng)民工的賠償更是空談。

（三）工傷保險保障局限性明顯

1．工傷保險實際覆蓋率低下。盡管國家和地方政府出臺了相關(guān)工傷保險法規(guī)，將農(nóng)民工列入了社會保障范疇，平等享受國民待遇，但由于農(nóng)民工多從業(yè)于人力資本專用性弱、技術(shù)含量低的勞動密集型行業(yè)，替代性強特征決定了用工企業(yè)拒保違約成本較低，即企業(yè)為農(nóng)民工參保的機會成本相對較低。在沒有政策強制執(zhí)行的情況下，企業(yè)從經(jīng)濟利潤最大化目標出發(fā)的理性結(jié)果就是農(nóng)民工工傷保險參保率低下，原因很簡單，即使在建筑、化學這些高危行業(yè)，工傷事故的發(fā)生也只是小概率事件，雇主自行了結(jié)的成本支出一般低于全體農(nóng)民工參保保費總和；與此同時，流動性大，勞動關(guān)系確認難、時間長，工傷待遇索賠程序復雜等諸多問題也決定了農(nóng)民工工傷保險實際覆蓋率低于名義覆蓋率。有數(shù)據(jù)顯示，北京市農(nóng)民工法律援助工作站自2005年9月8日成立到2007年3月15日共辦理了152件農(nóng)民工工傷案件，只有12人參加了工傷保險，參保率為7．89％，超過90％的農(nóng)民工沒有工傷保險，沒有一個用人單位主動申請工傷認定、主動支付工傷待遇（2007年5月25日《中國青年報》）。

2．工傷保險實際保障功能不全。工傷保險參保，只是農(nóng)民工職業(yè)安全與健康權(quán)益保障實現(xiàn)的第一個環(huán)節(jié)，能否將各項權(quán)益落到實處才是保障功能的真實反映。換言之，工傷保險必須在已充分實現(xiàn)“醫(yī)療救治良好，工傷認定高效，勞動能力鑒定合理，保障待遇落實完全”后，才可以說發(fā)揮了作為準公共物品的社會保障職能?，F(xiàn)行《工傷保險條例》規(guī)定用人單位未參加工傷保險的應(yīng)自行承擔農(nóng)民工工傷責任，這意味著工傷事故發(fā)生后，救治費用和相關(guān)補償均要依賴于用人單位。諸多事實證明，農(nóng)民工屬社會弱勢群體，在企業(yè)、醫(yī)院、勞動能力鑒定、工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)及工傷認定機構(gòu)職能部門不愿提供良性配合的前提下，工傷保險的相關(guān)待遇很難落實，基本不可能實現(xiàn)工傷保險所應(yīng)具有的統(tǒng)籌資金、共擔風險的功能。

（四）醫(yī)療系統(tǒng)市場機制改革弱化了工傷醫(yī)療救助功能

國民享有衛(wèi)生保健權(quán)是社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障，從此意義上而言，醫(yī)療系統(tǒng)的準公共物品特性是農(nóng)民工職業(yè)與健康保障的支撐，也正因為它提供的是具有非競爭性和排他性的準公共產(chǎn)品，市場不能有效供給，要求政府作為主體來承擔責任。從目前狀況看來，醫(yī)療機構(gòu)的公益性質(zhì)已經(jīng)被日趨淡化，醫(yī)療衛(wèi)生體制改革形成的市場化模式使經(jīng)濟地位低下的農(nóng)民工不能得到起碼的康復與治療。根據(jù)各地現(xiàn)行《農(nóng)民工參加工傷保險暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民工享受的傷殘津貼、護理費按期支付到喪失領(lǐng)取條件為止，如果選擇一次性領(lǐng)取工傷保險待遇，支付后即終止工傷保險關(guān)系。這意味著即使農(nóng)民工參加工傷保險也不可能終身享受免費醫(yī)療，必須承擔舊傷復發(fā)醫(yī)療費及生活護理費、職業(yè)病病情加重治療費等后續(xù)醫(yī)治費用。并且，如果用人單位沒有繳納工傷保險費，未參保農(nóng)民工，雖然法令法規(guī)要求用人單位支付相關(guān)費用，在強制執(zhí)行未果時工傷醫(yī)療費用仍須個人支付。農(nóng)民工作為社會弱勢群體，醫(yī)療服務(wù)已受到經(jīng)濟收入的限制，醫(yī)療系統(tǒng)的商業(yè)化、市場化加重了農(nóng)民工的經(jīng)濟負擔，醫(yī)院職工收入與服務(wù)掛鉤，自由經(jīng)營、自負盈虧的市場化方式更弱化了農(nóng)民工工傷醫(yī)療救助功能[5]。

二、影響農(nóng)民工工傷風險保障實現(xiàn)的內(nèi)生變量

（一）工傷風險預(yù)警機制尚未形成

目前，建筑、礦山和化學品行業(yè)的從業(yè)主體大多是農(nóng)民工，這種從業(yè)特征決定了農(nóng)民工是工傷事故和職業(yè)危害的主要受害者，職業(yè)病危害也正從城市向農(nóng)村、從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移和擴散，現(xiàn)狀不容樂觀。究其根源，一是目前安全生產(chǎn)法規(guī)、安全生產(chǎn)工作責任制及安全生產(chǎn)標準方面尚未形成標準化的法律法規(guī)制度，無法對企業(yè)生產(chǎn)操作進行安全分析和評估，危險源監(jiān)控與事故隱患整改不能得到有效實施；二是農(nóng)民工職業(yè)健康保護缺乏制度性的醫(yī)療服務(wù)，沒有定期健康檢查也沒有職業(yè)健康專業(yè)培訓，近2億眾多農(nóng)民工正在成為工傷風險的高危人群。由此可見，在通過經(jīng)濟、法制、技術(shù)、管理等手段對企業(yè)安全生產(chǎn)進行有效約束，運用安全監(jiān)督的外部壓力促使企業(yè)采取措施及時消除隱患的工傷風險預(yù)警機制尚未形成之前，工傷風險不能得到有效控制。

（二）工會維權(quán)組織“缺位”嚴重

農(nóng)民工工傷風險保障不健全既有經(jīng)濟、技術(shù)方面的原因，也有社會和制度方面的原因。維護自身權(quán)利和利益的基本手段是組織力量和談判機制，這種制度安排和思想文化意識的缺乏使農(nóng)民工在勞動關(guān)系中多處于弱勢與被動地位。目前，勞動力供大于求的現(xiàn)實更強化了這種趨勢。諸多事實表明，農(nóng)民工在社會經(jīng)濟矛盾對恃中，由于團結(jié)合作經(jīng)驗不足很容易受控于資方，即使建立工會也因組織化程度低下而不能維護農(nóng)民工合法權(quán)益[6]。有資料顯示，目前珠江三角洲有外資企業(yè)為了獲取高額利潤，對農(nóng)民工實施勞役式封閉管理；違反《勞動法》有關(guān)規(guī)定，在電子廠、印刷廠、鞋和橡膠廠使用的一些國際禁用的化工有毒有害原料；農(nóng)民工每天工作8小時或以下者僅占30％，12～14小時者占46％，沒有休息日者占47％，超負荷勞動已成為普遍現(xiàn)象。由此可見，在以利益為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟運行中，農(nóng)民工單個與企業(yè)談判的博弈基本不可能取勝，企業(yè)在缺乏來自外部壓力的狀況下不可能致力于提高工藝、技術(shù)及設(shè)備的科技水平，也不可能提供法制教育和基礎(chǔ)培訓。換言之，目前基層工會體制與機制的“缺位”導致經(jīng)濟發(fā)展利益極大的偏向資本利益集團，農(nóng)民工因此失去了接受勞動安全衛(wèi)生教育培訓的權(quán)利，失去了合法工傷補償?shù)臋?quán)利，也就失去了獲得職業(yè)健康保障的基本公民權(quán)。

（三）農(nóng)民工雇傭雙方均消極回避工傷風險

農(nóng)村勞動力流動制度性障礙正在逐步消除，未來很長時期內(nèi)農(nóng)民工流動就業(yè)規(guī)模將呈擴張趨勢，勞動力的賣方市場決定了企業(yè)不會提供技術(shù)知識及安全培訓。因設(shè)計或設(shè)置防護設(shè)施認識不足、不按照設(shè)計要求施工或隨意拆卸，或?qū)κ┕C具性能、工作原理、適用環(huán)境不了解違規(guī)操作而發(fā)生安全事故的現(xiàn)象在相當長時期內(nèi)都將存在。這種風險對于剛成為產(chǎn)業(yè)工人還不具備現(xiàn)代生產(chǎn)常識的農(nóng)民工而言在所難免，農(nóng)民工所處的社會弱勢地位決定了其工傷風險規(guī)避不具主動性。與此同時，企業(yè)工傷事故處置的“義務(wù)軟約束”也導致了工傷風險防范的消極。農(nóng)民工多聚集于非公有制企業(yè)，企業(yè)因安全勞動保護的配套投入差，租用簡陋廠房、購買陳舊過時機器，機械制備設(shè)計缺陷或安全不當，有毒氣體聚集等人為因素增大了工傷事故發(fā)生的頻率。并且，即使發(fā)生事故，企業(yè)在地方政府的偏坦下賠償額也很低，企業(yè)合法將農(nóng)民工勞保防護費用轉(zhuǎn)變成隱性利潤，這種相對較低的事故成本使企業(yè)疏于防范，消極回避工傷風險。

三、完善農(nóng)民工風險保障機制建設(shè)的對策及建議

（一）逐步建立賠償、預(yù)防、康復相結(jié)合的現(xiàn)代工傷保險管理制度

目前，我國農(nóng)民工工傷保險在很大程度上只是一種“工傷賠償”制度，即農(nóng)民工因工導致傷殘、疾病和死亡時，對農(nóng)民工本人或其供養(yǎng)親屬給予經(jīng)濟賠償和提供物質(zhì)幫助的保障制度?，F(xiàn)代意義上的農(nóng)民工工傷保險，不僅僅包括對因工傷、殘、亡的農(nóng)民工的經(jīng)濟補償和物質(zhì)幫助，而且也包括促進企業(yè)安全生產(chǎn)、降低事故率及職業(yè)病發(fā)生率[7]。工傷保險基金除支付農(nóng)民工工傷待遇外還包括事故預(yù)防和職業(yè)康復，通過選擇醫(yī)術(shù)與醫(yī)德俱佳醫(yī)院作為工傷醫(yī)療定點醫(yī)療單位，在以規(guī)范化處方、病歷及費用明細清單等相關(guān)資料醫(yī)療體系制度化的同時，對具有一定勞動能力的傷殘人員進行培訓恢復，并通過現(xiàn)代康復手段，使傷殘農(nóng)民工盡快恢復勞動能力，促進其與社會的融合。簡而言之，這是一種與世界接軌的現(xiàn)代工傷保險制度，為農(nóng)民工在發(fā)生工傷事故時提供醫(yī)療護理、現(xiàn)金津貼和職業(yè)康復，將農(nóng)民工工傷賠償與職業(yè)安全衛(wèi)生法規(guī)有機結(jié)合的賠償、預(yù)防、康復一體化的服務(wù)。

（二）進一步健全農(nóng)民工職業(yè)安全與健康權(quán)益保障機制

隨著農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動日趨活躍，農(nóng)民工正在成為我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。在此職業(yè)角色的轉(zhuǎn)型中，農(nóng)民工已經(jīng)成為遭受安全事故侵害的最脆弱的目標群體，職業(yè)安全與健康權(quán)益保障在相當長時期內(nèi)成為亟待解決的社會課題。第一，加強農(nóng)民工職業(yè)安全衛(wèi)生保護，依法將農(nóng)民工全部納入工傷保險范圍，簡化申請工傷保險待遇的程序，使農(nóng)民工得到及時救治，解除其后顧之憂。第二，農(nóng)民工工傷保險要真正實現(xiàn)社會化，真正保障傷殘農(nóng)民工的合法權(quán)利，無論用人單位是否繳納工傷保險費，只要發(fā)生工傷事故，應(yīng)當全部由社保部門先行支付相應(yīng)工傷保險待遇，然后向單位追繳，這樣農(nóng)民工才能在遭遇困境后得到社會援助。第三，確認建筑企業(yè)“誰承包誰負責”的工傷保險繳費原則，建設(shè)單位在工程發(fā)包時將農(nóng)民工工傷保險費一次性撥付給總承包單位，由總承包單位作為責任主體參加工傷保險，并一次性向社保經(jīng)辦機構(gòu)繳納，以此來擴大農(nóng)民工工傷保險覆蓋面。第四，強化勞動保障行政部門的職權(quán)，簡化工傷認定程序，方便農(nóng)民工申請工傷認定，由社保部門為農(nóng)民工辦理“工傷待遇卡”，直接將工傷保險待遇支付給工傷職工，不再轉(zhuǎn)經(jīng)用人單位。

（三）逐漸將農(nóng)民工職業(yè)安全培訓納入公共財政范疇

隨著城市化乃至整體勞動力市場供給形勢的變化，勞動力供給開始趨緊，保持經(jīng)濟增長將更加依賴于農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，以“政府主導，多方籌資”方式將農(nóng)民工職業(yè)安全培訓納入各級公共財政成為保持中國經(jīng)濟增長潛力的重要舉措[8]。從目前的發(fā)展現(xiàn)狀看，國家和企業(yè)在農(nóng)民工職業(yè)安全培訓上投入不足，農(nóng)民工有限的收入很難支付昂貴的培訓費。有數(shù)據(jù)顯示，掌握一定的專業(yè)技能、接受過技能培訓的農(nóng)民工只占全部人數(shù)的28．2％，其中，通過政府組織參加培訓的農(nóng)民工占10．7％，企業(yè)組織培訓的農(nóng)民工占30％，自己去參加培訓的農(nóng)民工占59．3％（數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局2005年統(tǒng)計資料）。事實說明，處于弱勢群體的農(nóng)民工，即使存在繼續(xù)教育的愿望也因經(jīng)濟收入的低下而難成為現(xiàn)實，政府要促進就業(yè)，使農(nóng)民工真正成為產(chǎn)業(yè)工人的主體，必須將農(nóng)民工職業(yè)安全培訓納入公共財政預(yù)算，以多元化的經(jīng)費投入機制增加對農(nóng)民工工傷風險預(yù)防培訓的資金投入。具體而言，要廣泛開展農(nóng)民工生命安全與健康維權(quán)宣傳，通過向農(nóng)民工發(fā)放《工會法》、《勞動法》、《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》等涉及職工生命安全與健康的法規(guī)宣傳資料，讓農(nóng)民工了解和掌握自身應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)盡義務(wù)；要督促企業(yè)依法對農(nóng)民工進行安全教育培訓，大力普及勞動安全衛(wèi)生知識，讓廣大農(nóng)民工了解和掌握本崗位安全生產(chǎn)知識，提高安全操作技能；要開展以傷亡事故和職業(yè)危害案例為主要內(nèi)容的安全警示教育，引導農(nóng)民工在生產(chǎn)過程中遵章守紀等。這些經(jīng)費應(yīng)當由財政經(jīng)常性預(yù)算科目列支，政府通過公共財政投入來彌補市場失靈。

（四）推進農(nóng)民工組織化建設(shè)

農(nóng)民工已成為了工人階級的新成員，從發(fā)展的趨勢看將成為中國工人階級的主體。健全農(nóng)民工工傷風險保障制度的重要舉措之一在于提高農(nóng)民工組織化程度，通過行使團結(jié)權(quán)來成立農(nóng)民工自己的工會。按照《工會法》組織農(nóng)民工參與企業(yè)安全生產(chǎn)工作的民主管理和民主監(jiān)督，較之單純依靠農(nóng)民工個體力量而言，群體力量可以克服勢單力薄的弊端，謀求社會弱勢階層利益的實現(xiàn)。工會以組織的身份監(jiān)督企業(yè)生產(chǎn)安全事故隱患建檔跟蹤整改情況，監(jiān)督企業(yè)是否存在侵犯農(nóng)民工生命安全與健康權(quán)益情況，積極參與農(nóng)民工侵權(quán)問題的解決；幫助農(nóng)民工通過安全教育培訓，保證農(nóng)民工安排上崗前已熟悉安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全操作規(guī)程，已具備必要的安全生產(chǎn)知識和掌握安全操作技能；督促企業(yè)為農(nóng)民工簽訂勞動合同、辦理工傷保險，跟蹤檢查是否符合國家有關(guān)法規(guī)，是否包括勞動安全衛(wèi)生內(nèi)容，是否有量化控制指標，是否得到實施履行等。對于違反安全生產(chǎn)法令法規(guī)、侵犯農(nóng)民工合法權(quán)益的行為，工會有權(quán)干預(yù)；對于危及農(nóng)民工生命安全的任何事情，工會都有權(quán)整改。由此可見，較高組織化程度的工會是農(nóng)民工維權(quán)的必然選擇，推進組織化建設(shè)是現(xiàn)階段農(nóng)民工獲得工傷風險保障的重要途徑。

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