我國公共教育權(quán)力的變遷與教育公共性內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變

摘 要：現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，我國公共教育權(quán)力正從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國家一元權(quán)力在縱橫兩個(gè)方向發(fā)生下放和延伸。教育公共性內(nèi)涵也在此情況下發(fā)生轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)國家性和社會(huì)本位性、統(tǒng)一性、絕對(duì)平等性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的兼顧社會(huì)和個(gè)體利益、多元性和有機(jī)平等性。

關(guān)鍵詞：公共教育權(quán)力 教育公共性 內(nèi)涵

現(xiàn)在世界各國普遍發(fā)生著公共教育權(quán)力的變遷。我國由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展完善，社會(huì)各領(lǐng)域參與到教育中來已是不爭(zhēng)的事實(shí)，在這種情況下，作為社會(huì)子系統(tǒng)之一的教育當(dāng)然也不可避免地發(fā)生權(quán)力的變遷，教育公共性的內(nèi)涵也在這種環(huán)境下發(fā)生著轉(zhuǎn)變，我們應(yīng)在這一新形勢(shì)下轉(zhuǎn)變思想，與時(shí)俱進(jìn)，促進(jìn)我國教育事業(yè)在新時(shí)期更快更好地發(fā)展。

一、公共教育權(quán)力的變遷

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的公共教育權(quán)力

在我國高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，公共教育權(quán)力是以國家權(quán)力的形式而存在的。如教育部在1952年3月18日頒發(fā)試行的《中學(xué)暫行規(guī)程》（草案）中在設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)這一部分明確指出，中學(xué)由省、市文教廳、局遵照中央和大行政區(qū)的規(guī)定實(shí)行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)；中共中央在1963年3月頒布的《全日制中學(xué)暫行工作條例》（草案）的第七章行政工作中指出校長的主要職責(zé)便是貫徹中央和國務(wù)院的教育方針，執(zhí)行教育行政部門的指示。

不難看出這一時(shí)期的教育方針政策中，國家是控制著教育的絕對(duì)權(quán)力的，此時(shí)的公共教育權(quán)力就是一種國家權(quán)力。這種管理體制在當(dāng)時(shí)是起著積極作用的：國家統(tǒng)一管理規(guī)劃教育事業(yè)，促進(jìn)了規(guī)范化發(fā)展；在公共財(cái)政保障下的教育事業(yè)，注重了均衡化發(fā)展，充分關(guān)照了社會(huì)不同群體的機(jī)會(huì)公平。但在國家權(quán)力控制下的公共教育，其弊端也是明顯的，單向的行政命令運(yùn)營教育事業(yè)，造成了教育事業(yè)的低效和惰性；僅僅靠國家財(cái)政支撐教育事業(yè)，造成了教育資源缺乏；嚴(yán)格僵化的規(guī)范要求被強(qiáng)加于公立學(xué)校，使其機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下；無視學(xué)生及家長和其他社會(huì)成員的要求，導(dǎo)致教育質(zhì)量低下。

（二）改革開放以來的公共教育權(quán)力

改革開放以來，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，公共權(quán)力向分散化的方向發(fā)展。一方面表現(xiàn)為社會(huì)權(quán)力的興起，另一方面體現(xiàn)為行政權(quán)力的社會(huì)化。此外，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的日益復(fù)雜化，政府權(quán)力已難以及時(shí)全面地滿足人民日益增長的經(jīng)濟(jì)與文化多樣化需要。所以政府不得不通過委托或授權(quán)，將一部分國家權(quán)力“下放”給相關(guān)的民間組織行使，開始了國家權(quán)力社會(huì)轉(zhuǎn)移的漸進(jìn)過程。

在社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，我國的公共教育的權(quán)力當(dāng)然不可避免地發(fā)生社會(huì)化變遷。應(yīng)該說從1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》起，我國的公共教育權(quán)力轉(zhuǎn)移就開始了，《決定》中明確提出改革教育管理體制，加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，堅(jiān)決實(shí)行簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，按照基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則。除大政方針和宏觀規(guī)劃由中央決定以外，具體的制度和計(jì)劃的實(shí)施以及對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)和管理以及檢查等權(quán)力都交給地方，學(xué)校實(shí)行校長負(fù)責(zé)制；1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》中再次重申，改革辦學(xué)體制，即改變過去政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立起以政府辦學(xué)為主體，社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制；1999年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》指出：“進(jìn)一步簡政放權(quán)，加大省級(jí)人民政府發(fā)展和管理本地區(qū)教育的權(quán)力以及統(tǒng)籌力度，促進(jìn)教育與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密結(jié)合。”“繼續(xù)完善基礎(chǔ)教育主要由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的體制。根據(jù)各地實(shí)際，加大縣級(jí)人民政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)、教師管理和校長任免等方面的統(tǒng)籌權(quán)。”教育部《2003—2007年教育振興行動(dòng)計(jì)劃》中提出中小學(xué)實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，黨政組織發(fā)揮政治核心作用，積極推動(dòng)社區(qū)、學(xué)生及家長對(duì)學(xué)校管理的參與和監(jiān)督，逐步實(shí)行自主管理、自主發(fā)展、自我約束和社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制。

從上述教育政策發(fā)展的脈絡(luò)中可以看出，我國的公共教育權(quán)力的變遷是沿著兩個(gè)方向進(jìn)行的，縱向上發(fā)生權(quán)力下放，中央政府教育權(quán)力下移，地方政府教育權(quán)力增大，即從中央到地方，從政府到學(xué)校；橫向上發(fā)生權(quán)力擴(kuò)展和延伸，即從教育體制內(nèi)部擴(kuò)展到外部，鼓勵(lì)市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人參與教育。公共教育權(quán)力的變遷對(duì)于傳統(tǒng)的教育觀念和原則提出了挑戰(zhàn)，其中包括教育公共性內(nèi)涵的重新定位。

二、教育公共性內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變

（一）教育公共性的傳統(tǒng)內(nèi)涵

在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，公共教育權(quán)力實(shí)質(zhì)上就是國家權(quán)力，教育事業(yè)是在具有壟斷性質(zhì)的公共教育管理體制的框架下進(jìn)行的。這時(shí)期教育主要由中央政府負(fù)責(zé)，集中體現(xiàn)在課程教材問題，教材的編寫與選用均由教育部授權(quán)人教社統(tǒng)一編寫，制定出統(tǒng)一的課程方案。在這種單一權(quán)力主體的公共教育管理體制下，人們是從制度層面上來理解公共性的。建立在“行政機(jī)關(guān)中心”假設(shè)上的傳統(tǒng)公共行政學(xué)說認(rèn)為，只有政府官僚體制或者由賦稅支持的機(jī)構(gòu)作為行動(dòng)者的行動(dòng)和決策才是公共行為，才能體現(xiàn)公共性。這與傳統(tǒng)教育活動(dòng)的國家中心，行政機(jī)關(guān)中心的話語模式相適應(yīng)的，它把行政機(jī)關(guān)以及其附屬機(jī)構(gòu)作為能夠體現(xiàn)教育公共性的唯一合法機(jī)構(gòu)，而把行政機(jī)關(guān)以外的非營利機(jī)構(gòu)和營利機(jī)構(gòu)排除在能夠體現(xiàn)教育公共性的行動(dòng)者之外。這時(shí)期的教育公共性具有以下內(nèi)涵：

1. 國家性和社會(huì)本位性

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制推崇的是全面政府化的教育公共性理念。這種教育公共性理念在制度上表現(xiàn)為：國家舉辦學(xué)校、直接控制和管理教育、承擔(dān)教育費(fèi)用并配置教育資源；學(xué)校從屬于政府主管部門、一切聽命于政府、以政府為中介與外界聯(lián)系、自身沒有獨(dú)立的法律地位。所以說這時(shí)期的教育公共性本質(zhì)上是一種社會(huì)本位的公共性。

2. 統(tǒng)一性

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的典型特點(diǎn)就是高度集中性，在踐行上就是運(yùn)用公共權(quán)力進(jìn)行單向的支配和控制過程，公民的權(quán)力被置于行政權(quán)的權(quán)威的之下，不太強(qiáng)調(diào)公民個(gè)人基本權(quán)力的保障。政府往往以行政命令等方式介入教育各個(gè)領(lǐng)域，甚至涉足個(gè)人私事，這種對(duì)穩(wěn)定和對(duì)群體秩序的偏好造成了對(duì)自由特別是對(duì)個(gè)體權(quán)利和自由的抑制。所以這種公共性必然是一種機(jī)械的，絕對(duì)統(tǒng)一的公共性，與多元化、差異性形成強(qiáng)列對(duì)立。

3. 絕對(duì)平等性

在長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，單位和個(gè)體的主體性和積極性都受到計(jì)劃和平均的抑制和約束，教育在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)作，理念上強(qiáng)調(diào)教育機(jī)會(huì)的絕對(duì)平等性。此時(shí)的教育公共性也就必然要求絕對(duì)的公平和平等。

當(dāng)然這種以社會(huì)為本位的具有國家性、統(tǒng)一性和絕對(duì)平等性的教育公共性原則的提出與實(shí)踐在當(dāng)時(shí)是有必要性的，充分關(guān)照了不同社會(huì)群體的機(jī)會(huì)公平，注重了公共教育事業(yè)的均衡發(fā)展。但是其弊端也是十分明顯的，同時(shí)也是不符合當(dāng)下發(fā)展需要的。

（二）教育公共性的新內(nèi)涵

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和公共權(quán)力的社會(huì)化使得人們更多的是從規(guī)范意義上來把握公共性。即從“利益”視角解釋公共性，它不是把公共性的涵義完全限定在“政府官僚體制”上，而是以行動(dòng)者的行為是否實(shí)現(xiàn)了公共利益為標(biāo)準(zhǔn)來判斷公共行為與否。這樣公共行為不僅包括政府機(jī)構(gòu)及其行動(dòng)，而且還包括其他許多制度、技術(shù)及相互關(guān)系，也就是說凡是追求和實(shí)現(xiàn)了公共利益的行為者，不論是否是政府行政機(jī)構(gòu)，其行為都是公共行為，只要行為者最終能實(shí)現(xiàn)公共利益，不論非營利組織還是營利組織，其行為都具有公共性。應(yīng)該說制度意義上的教育公共性難以解釋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場(chǎng)化和公民社會(huì)自治化背景中營利性組織利用追求私利的行為最終實(shí)現(xiàn)公共性和社會(huì)公益性的現(xiàn)象。在這種情況下，教育公共性的也有新的內(nèi)涵：

1. 兼顧社會(huì)和個(gè)體的利益

當(dāng)國家中心行政機(jī)關(guān)中心的話語模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎α俊⑹袌?chǎng)力量和公民社會(huì)自治力量相互博弈的話語模式后，政府行政機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)組織和公民個(gè)人作為利益主體在教育活動(dòng)中具有同樣的合法性。政府、學(xué)校（不論公立學(xué)校還是民辦學(xué)校）既是教育者又是教育服務(wù)的提供者，學(xué)生既是受教育者又是教育服務(wù)的消費(fèi)者。也就是說在教育領(lǐng)域中存在一個(gè)多元利益訴求的多元化的利益群體，其中不僅包括社會(huì)的利益也應(yīng)照顧到公民個(gè)人的利益，教育的公共性的內(nèi)涵也從以往的只注重社會(huì)本位轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫳鐣?huì)和個(gè)人的利益。

所以說，教育公共性新內(nèi)涵并不是純粹的社會(huì)本位的公共性，而是一種兼顧到個(gè)體利益的公共性，在踐行上主要是公共部門與私人部門、公民之間的相互合作、相互協(xié)商、共同致力于公共利益的實(shí)現(xiàn)。

2. 多元性

市場(chǎng)成為教育公共性的一個(gè)重要的制度安排，教育公共性理念也發(fā)生改變，從以前的注重統(tǒng)一和一元性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的多元性。表現(xiàn)在：教育的辦學(xué)模式由政府包攬轉(zhuǎn)變?yōu)檗k學(xué)主體的多元化；教育投資體制由單一的國家公共財(cái)政撥款體制轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲赖慕?jīng)費(fèi)籌措體制；教育的運(yùn)行和管理由政府直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接宏觀監(jiān)控，鼓勵(lì)社會(huì)參與管理。

3. 相對(duì)平等性

“教育機(jī)會(huì)平等一直被當(dāng)作教育體系的組織原則”。在我國長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，教育公共性在理念上強(qiáng)調(diào)教育機(jī)會(huì)“絕對(duì)”平等性。而在當(dāng)前教育有償化、可選擇性和消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)、受教育者個(gè)性自由發(fā)展等觀念的普及，使得教育絕對(duì)平等觀發(fā)生動(dòng)搖。應(yīng)該說此時(shí)的教育公共性理念已經(jīng)拋棄了過去的強(qiáng)調(diào)絕對(duì)的平等而變?yōu)橛袡C(jī)的平等觀，是一種兼顧效率和公平的平等觀。

教育公共性的新內(nèi)涵為我國教育事業(yè)適應(yīng)當(dāng)代社會(huì)和教育發(fā)展解放了思想。當(dāng)然在公共教育權(quán)力的變遷影響下的教育公共性內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變，不得不使得我們重新思考和定位政府與學(xué)校、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在新的歷史時(shí)期如何處理好這些關(guān)系是我們面臨的一個(gè)重要課題。

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（作者系安徽師范大學(xué)教科院06教育學(xué)原理研究生）