公民能否成為違憲主體之辨析

摘 要：憲法是國家的根本大法，是公民權利的保障書。憲法規范可以在多大范圍適用、憲法的效力范圍及于何處，相當程度上取決于對違憲主體的認定。憲法學研究和司法實踐所提供答案的多樣性和復雜性表明了我們對這一問題的探討和研究并不成熟，分歧多于共識。由于篇幅所限，筆者在此僅就公民能否成為違憲主體，嘗試從憲法規范的特征、憲法的功能、憲法責任能力、司法實踐等幾個角度進行論證辨析。

關鍵詞：憲法 違憲 公民 違憲主體

憲法是國家的根本大法，是公民權利的保障書。憲法規范可以在多大范圍適用、憲法的效力范圍及于何處，相當程度上取決于對違憲主體的認定。違憲主體有哪些，學術界并未達成共識。學者在定義“違憲”概念時的不同觀點表明了其對違憲主體的不同理解，這一概念的代表性觀點有：“違憲是指國家的法律、命令、行政措施和法規以及國家機關或者公民的行為與憲法的原則與內容相抵觸”①；“違憲通常是指國家機關、社會團體、企業、事業單位及其領導人以及公民的行為，與憲法的原則或內容相抵觸”②；“所謂違憲是指一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體、各企事業組織所制定的各種行為規范以及它們所實施的公務上的行為和上述機關、團體組織的領導人在履行職務中違反了憲法的規定”等③。可見，在誰具有違憲主體資格的問題上，學者們通常認為應在國家機關、武裝力量、各政黨、社會團體、企業、事業單位及其領導人、公民個人等對象主體中選定，但此范圍究竟有多大并無定論。對于公民能否成為違憲主體，學術界還未達成共識。

憲法作用于公民和國家是有區別的，對公民基本權利加以規定與保障，而對國家權力則加以限制和制約。經由真實的意思表示，公民可以放棄自己的合法權利，因此公民不可能因為不履行其基本權利而導致違憲。相反，國家則有可能因為其行使的權力范圍和程序超出了憲法的限制，而導致違憲行為的發生。憲法要保障公民的基本權利，必須以限制國家公權力為主要的方式。憲法中規定的公民基本權利大致可以分為兩種，一種是由公民與國家之間發生的法律事實而產生的權利，如選舉權、監督權等，這些權利的實現，必須以公權力的介入為前提；另一種是基于公民之間的法律事實而發生的權利，如平等權、人格尊嚴權等，這種權利只要不受到他人的非法侵害，公權力就不會介入其中。

上述的第一種基本權利，由于其中公權力介入的必然性，必須通過憲法和憲法性法律對公權力進行限制和制約，以防止其侵犯公民的基本權利。但除了行使公權力的國家機關和授權組織，公民也可以通過自身的行為，妨礙這種法律事實的產生，進而侵犯公民相應的基本權利。比如某公民通過暴力威脅，阻止其他公民投票選舉人大代表，即是通過侵犯公民的人身權，妨礙公民參加選舉這一法律事實的產生，進而侵犯公民的選舉權利。而通過賄賂選民等方式阻礙選民真實意思的表達，也可以依此解釋。公民在上述行為中，事實上首先違反的是規定公民某種權利的具體法律，并不是一種違憲行為。而公民如果因自己的行為侵犯了其他公民的上述第二種基本權利，就是兩個平等主體之間的私法關系，不應該由憲法去直接調節，而應當以相應的具體民事法律規范進行調節。

因此，筆者認為公民不能作為違憲主體，將嘗試從以下幾個方面進行闡述：

一、從憲法規范的特征來看，不能把公民看作是違憲主體

憲法規范只規定了假定和處理，沒有規定違憲的制裁，具有“無具體懲罰性”或“無制裁性”，公民違反憲法的行為只能由憲法的下位法加以規范和處理，他們的“違憲”行為其實只是普通的違法行為，沒有必要上升到違憲的高度來對待，更沒有可能依據憲法規范追究公民的責任。因此，不應把公民視為違憲主體。憲法學者們普遍認為，憲法的功能就是對“權力”和“政府活動進行限制”。④

權利與權力是憲法的主要內容，二者也是憲法學的一對基本范疇。但是，權力與權利卻處在不對等的地位，因為二者在性質上有很大的不同：公權力以集中的、有組織的國家暴力為后盾，天生具有侵害性傾向，容易超越法定的界限對私權利造成侵害，處于強勢地位；而私權利則是分散的，因而是弱小的，處于弱勢地位。憲法只有在有效地規束住公權力之后，憲法這一張寫著人民權利的紙才能成為人民權利的保障書，保障權利是憲法限制權力的終極目的。按照上述理解，憲法的基本內容都可以理解為是對公權力的限制，憲法對公權力的授予同時也表明了公權力的有限性；憲法對公民基本權利的宣告，與其說公民因此而獲得了某些權利，還不如說它是給公權力設置的禁區。“公民的基本義務，與其說是公民為某種行為的必要性，還不如說它是公權力不能回避的領域。”⑤可以說，憲法的基本內容同憲法的功能都體現了對公權力的防范和制約，因此，違憲行為的主體只能是公權力主體，而不能是公民。

二、從憲法的基本功能來看，不能把公民看作是違憲主體

考察憲法的基本功能是我們界定違憲主體的客觀基礎。眾所周知，憲法的產生與控制權力的理念息息相關。幾百年前，人類深感于權力的暴政與專橫帶給個人與社會的侵害與災難，因此設計了一套效力至上的規范、制度來約制權力的任性與肆意，使權力在這一規范的監控之下有限度地運行，這就是憲法作為特殊法規范的基本功能。無論是英國不成文憲法的形成，還是世界上第一部成文憲法——美國憲法的問世，均印證了這一理念。到了今天，世界上大多數國家擁有自己的憲法，人們經過對其長達幾百年的應用和實踐，對憲法的精神與價值有了更深刻、更本質的理解和闡釋，但憲法控制權力的基本功能并未發生改變。

權力之含義首先以強大的國家權力為代表，控制國家權力是權力控制的首要意旨。依據憲法規范實現的直接目的不同，我們可以從兩個層面來理解憲法的這一功能：一是針對自成體系的國家權力系統而言，憲法意在保障、規范國家權力的合法化運行，控制國家權力行使的限度。憲法對不同性質權力的職權范圍一一明確、加以界分，旨在保障各權力獨立、有效地行使，不受其他權力的干涉與侵犯，最終將國家權力系統的運轉控制在憲法允許的合理限度和正常狀態下；一是針對國家權力通常所指向的對象公民基本權利與自由，憲法運用在其文本中規定國家權力之范圍的方法實現了對國家權力與公民基本權利與自由的劃分。因此，憲法對關于國家權力職權的規定看似是賦權性質的，實質是限權性的，國家權力的正當行使以不侵犯公民基本權利與自由為界限。無論從何種層面來理解憲法的基本功能，關注并警惕國家權力的存在與運行始終是憲法司職所在。“國家機關作為國家權力的主要行使者，非經其意志或作為，無法發動行使國家權力。”⑥因此，控制國家權力的核心是控制國家機關權力。國家機關行使的任何一項權力只有在憲法規定的權限之內，按照法定的程序運行才是正當的，反之就可能構成違憲。國家機關、特定的社會組織具有違憲主體資格，但其主要領導人是否具有違憲主體資格，學界對此有爭議。領導人的職務行為可能構成違憲，但應視為機關或組織行為而非個人行為，違憲的主體仍是國家機關或特定組織而非領導者個人。這是因為，領導人職務行為的效力實質是公權力發生作用的結果。不借公權力，這些行為沒有效力來源，也不產生任何效力。其次，領導人職務行為對外代表的仍是國家機關或組織行為。一旦該行為被認定為構成違憲，對該行為承擔憲法責任、提供救濟的仍是國家機關或社會組織而非個人，個人既無能力也無可能承擔這一結果。例如在我國，國家主席頒布法律的權力是直接依據憲法的，國家主席如不履行該項權力構成違憲，承擔憲法責任的違憲主體是國家主席這一機關單位而非時任國家主席的個人。

三、從憲法責任能力來看，不能把公民看作是違憲主體

認定某一行為違憲的根本目的在于為基本權利遭到侵害的當事人提供憲法救濟，而追究違憲者的憲法責任是實現憲法救濟的基本途徑。因此，具備憲法責任能力是享有違憲主體資格的基本條件。對于不具備憲法責任能力者實施的行為，因為無法令其承擔憲法責任，所以被侵害的公民權利得不到救濟，對其行為違憲與否的審查也就喪失了實質的意義。

同法律責任相比，憲法責任具有特殊性，這源于憲法規范與法律規范是兩種不同性質的法規范。兩種規范的區別首先表現在調整對象的不同：法律規范調整廣泛的社會關系，而憲法規范只調整特定的社會關系，即憲法關系；其次，因為特殊的調整對象，憲法規范中也包含了特殊的制裁方式。法律規范中規定的制裁方式一般表現為追究違法者的行政責任、刑事責任、民事責任。在憲法規范中找不到這些法律責任的形式，各國憲法典中一般明確規定的制裁措施有：撤銷、宣布無效、在具體案件中拒絕適用、罷免、彈劾。我國憲法第62、63、67條中對追究憲法責任的制裁方式也有相應規定。

從是否具有承擔上述憲法責任的能力角度來分析一個對象能否具有違憲主體資格，“國家機關具有憲法責任能力，如果對其行使公權力行為作違憲的判斷，它有能力承擔這一憲法后果。”⑦而特定的行使公權力的社會組織當中，典型的如政黨、授權或委托的行政組織同樣具有承擔上述形式的憲法責任的能力，對其作出的違憲判斷可以產生實際的意義。因此，從憲法責任的能力角度來分析，國家機關、特定社會組織的違憲主體資格也是成立的。公民個人則不具有這種能力。即使對某一公民行為做“違憲”的判定并令其承擔憲法責任，以個人的能力是無法承擔這些責任的。如果侵權公民不能承擔憲法責任，被侵權方的權利得不到救濟，違憲的審查結果就沒有實際的意義。因此，把公民作為違憲主體是不合適的。

四、從權力與權利的歸責原則來看，不能把公民看作是違憲主體

確定公權力主體的違憲責任是根據“棄權者瀆職，越權者無效”的歸責原則進行的，這一原則所蘊含的是單一的“質”的標準，即只判斷公權力是否違憲，而不管違憲的程度如何。權力主體的違憲責任是非常容易確定的。

憲法所宣告的公民的基本權利，對于公民的人身具有不可缺乏性、不可轉讓性，但公民卻無法依據憲法行使這些基本權利。比如，大多數憲法都規定公民有結婚的權利和自由，但是公民如何締結和終止婚姻關系，憲法并沒有回答。夏勇：“通俗言之，殺人侵犯公民生命權，但普通公民殺人只受刑法追究，不受違憲追究，但立法放縱殺人則屬違憲，須受違憲追究。”⑧

可見，憲法對公民基本權利的宣告，并沒有為公民實現這些權利提供確定的行為模式，因而憲法對公民的行為是否違憲無法作出恰當的判斷。由于公民法律責任的確定，不僅需要質的標準，更需要量的標準，因此，即便將公民視為違憲主體，也難以確定其違憲的法律責任。

五、在司法實踐中，不能把公民看作是違憲主體

在備受各方關注的“山東齊玉苓訴陳曉琪侵權案”中，就此案由最高人民法院所作的批復以及黃松有法官就這一批復撰寫的文章《憲法司法化及其意義》表明了司法界的觀點。在黃松有文章中，他認為，“本案是因公民受教育權受到侵害而產生的憲法上的糾紛……陳某實際上先后侵害了齊某的姓名權、教育權以及勞動就業權三種不同的權利，最高人民法院從本案的實質出發，認為齊某主要受到侵害的是公民的受教育權……本案當事人的受教育權屬于民法理論難以包容的權利，明顯屬于憲法規定的公民的基本權利”。⑨

上述權利顯然是對我國憲法中規定的公民受教育權的具體描述。在這些權利中，有的屬于財產性質的權利，如獲得獎學金、貸學金、助學金的權利等；有的則屬于救濟權，如對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟的權利等；還有的屬于人格權性質的權利，如在品行上獲得公正的評價權利等。

由此觀之受教育權是一種內容廣泛的權利，它既涉及公民的財產權，也涉及人格權。而其中除了第四點“對教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟”之外，其他具體的權利規定都是要基于公民與國家之間發生的法律事實，也就是屬于上述第一種基本權利的范疇。國家權力不介入，則公民的基本權利就無法實現，而國家權力的非合憲介入，也會導致公民權益受損失。而陳曉琪作為一名普通的公民，當然不可能操縱公權力來侵犯齊玉苓的受教育權。她只能通過侵犯齊玉苓其他的人身或財產權利的違法行為，妨礙齊玉苓被學校錄取這一法律事實的產生，進而使齊玉苓的受教育權受到損害。

司法界通過審理具體案件實踐性的認定了公民個人的違憲主體資格，對司法界的這一觀點與做法，認可與否定者皆有之。除理論的研究與實踐的做法外，我國憲法文本的規定似乎也可以提供這一問題的答案：我國憲法序言、憲法第5條、憲法第53條對下列內容進行了規定，“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”，“任何組織和個人不得有超越憲法和法律的特權；一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律”。因此，依據我國憲法規范也可以產生一種判定違憲主體的思路是：憲法規范中涉及的這些主體違反憲法的原則與規定應構成“違憲”，亦即這些主體應具有違憲主體資格。

在山東齊玉苓訴陳曉琪侵權案中，將公民作為違憲主體加以訴訟是不恰當的。正如上述所說，陳曉琪侵犯的是齊玉苓的姓名權，而通過對齊玉苓姓名權的侵犯，阻礙了她按法定程序接受教育，進而侵犯了她的受教育權。

由此可見，憲法保障的是公民的權利，限制的是國家的權力。盡管我國憲法中也規定有公民必須履行的基本義務，但那大多是政治性的義務，不會在普通的民事案件中出現，對于不履行基本義務的行為，其他部門法中也都有相應條款加以制裁，構成的是刑事或一般違法行為，不構成違憲行為。既然公民的行為不能構成違憲行為，自然也談不上公民會成為違憲主體。

國家機關是違憲主體，但其行使公權力的行為是否真正構成違憲，視對其進行何種審查而定。只在必須運用合憲性審查才能充分救濟公民基本權利與自由的情形下，國家機關才違憲。否則，運用合法性審查方式即可充分救濟權利，國家機關的行為構成違法，而不是違憲。同樣的方法也適用于具有違憲主體資格的幾類特殊社會組織，判斷其行為是否違憲的關鍵首先在于確定應否對其進行合憲性審查。所以，公民個人不應獲得違憲主體資格。

注釋：

①肖蔚云：《憲法學詞典》，北京大學出版社1982年版，第135頁。

②趙喜臣：《憲法學詞典》，山東大學出版社1998年版，第144頁。

③馬嶺：《關于違憲的幾個理論問題的探討》，《當代法學》1998年第3期。

④陳新民：《德國公法學基礎理論》，山東人民出版社2001年版，第292頁。

⑤張友：《憲法論文集》，群眾出版社1982年版，第178頁。

⑥張千帆主編：《憲法學》，法律出版社，2004年版，240頁

⑦王廣輝：《比較憲法學》，武漢水利電力出版社1998年版，第214頁。

⑧夏勇：《中國憲法改革的幾個基本理念問題》，中國社會科學2003年版，第132頁。

⑨黃松有：《憲法司法化及其意義》，《人民法院報》2001年8月13日。

參考文獻：

［1］肖蔚云.憲法學詞典.北京大學出版社，1982版.

［2］趙喜臣.憲法學詞典.山東大學出版社，1998年版.

［3］馬嶺.關于違憲的幾個理論問題的探討.當代法學，1998年第3期.

［4］陳新民.德國公法學基礎理論.山東人民出版社，2001年.

［5］張友.憲法論文集.群眾出版社，1982年版.

［6］張千帆.憲法學.法律出版社，2004年版.

［7］王廣輝.比較憲法學.武漢水利電力出版社，1998年版.

［8］夏勇.中國憲法改革的幾個基本理念問題.中國社會科學，2003年版.

［9］黃松有.憲法司法化及其意義.人民法院報，2001年8月13日.