農(nóng)村社會(huì)保障體系的困境及對(duì)策研究

近年來(lái)，我國(guó)在農(nóng)村逐步摸索和建立起了新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村低保、失地農(nóng)民保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等農(nóng)村社會(huì)保障制度，農(nóng)村社會(huì)保障體系逐步建立和完善，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。但由于農(nóng)村社會(huì)保障工作存在體制、機(jī)制、管理水平及現(xiàn)實(shí)能力等多種因素的制約，總體發(fā)展水平緩。慢慢我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障特別是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，我國(guó)社會(huì)保障在城鄉(xiāng)之間還存在巨大的差距。隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村人口老齡化的加快，現(xiàn)行的農(nóng)村保障體系已難以承擔(dān)起全部的負(fù)荷，建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障體系已成為當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的重要課題。

現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障體系存在的弊端

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)建立了一些初步的社會(huì)保障制度，對(duì)于人民生活安定、調(diào)動(dòng)廣大人民的積極性，都曾發(fā)揮過(guò)積極的作用。但隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開(kāi)放的推進(jìn)，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的保障功能卻沒(méi)有很好地發(fā)揮， 其弊端漸漸顯現(xiàn)出來(lái)。

1.農(nóng)村社會(huì)保障層次低、范圍小、覆蓋面窄。在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)除對(duì)缺乏或者喪失勞動(dòng)能力、生活無(wú)依無(wú)靠的老、弱、孤、寡、殘等實(shí)行“五保”制度外，絕大多數(shù)農(nóng)民沒(méi)有納入社會(huì)保障范圍，其養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷主要靠自我保障、家庭保障。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障局限在救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置等項(xiàng)目上。從我國(guó)社會(huì)保障的歷史看，自解放初開(kāi)始，就對(duì)干部和城市國(guó)有企業(yè)職工實(shí)施分配住房、退休養(yǎng)老、公費(fèi)醫(yī)療等社會(huì)保障，農(nóng)民除了特殊群體如災(zāi)民、傷殘軍人等之外，在20世紀(jì)90年代之前，幾乎沒(méi)有覆蓋全體農(nóng)民的社會(huì)保障，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入與城鎮(zhèn)相比，簡(jiǎn)直是微乎其微。

2.農(nóng)村社會(huì)保障社會(huì)化程度低，保障功能差。目前， 農(nóng)村以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點(diǎn)的社會(huì)保障工作僅在小范圍內(nèi)實(shí)行，沒(méi)有在全國(guó)范圍內(nèi)大面積推廣，社會(huì)保障基金調(diào)劑范圍小，在如何確定福利水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系方面，國(guó)家沒(méi)有一個(gè)具有法律意義上的數(shù)量規(guī)定。全國(guó)雖有1100個(gè)縣開(kāi)辦了養(yǎng)老保險(xiǎn)，但參加人數(shù)只占總?cè)丝诘?0％。積極推行的農(nóng)村合作醫(yī)療制度，雖然解決了部分群眾“病有所醫(yī)”的問(wèn)題，但是沒(méi)有從根本上解決農(nóng)村人口與集體在保健醫(yī)療上的依附關(guān)系，醫(yī)療保障只是社區(qū)化， 而不是社會(huì)化。這種狀況不僅削弱了社會(huì)保障對(duì)勞動(dòng)者的生活保障作用，而且成為集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展和參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的障礙。

3.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“保富不保窮”“保小不保老”。根據(jù)《基本方案》規(guī)定，“凡達(dá)到了全國(guó)和全省農(nóng)民人均收入的農(nóng)村居民，必須堅(jiān)持養(yǎng)老保險(xiǎn)；凡是已經(jīng)解決溫飽，且基層組織較為健全的地方，堅(jiān)持政府積極支持引導(dǎo)和群體自愿參加相結(jié)合；凡是溫飽問(wèn)題沒(méi)有解決的地方，暫緩開(kāi)展這項(xiàng)工作。”我國(guó)目前開(kāi)展養(yǎng)老保險(xiǎn)的大多地區(qū)是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的群體基本上是較為富裕的農(nóng)民，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的落后地區(qū)，窮困的農(nóng)民不能從社會(huì)保險(xiǎn)制度中獲益。這無(wú)疑違背了社會(huì)保險(xiǎn)制度再分配的根本原則。

在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)執(zhí)行中出現(xiàn)了“保小”不“保老”的傾向。《基本方案》規(guī)定，“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象為具有農(nóng)村常住戶口，年齡在20～6 O周歲的農(nóng)村居民”。該年齡段的人口基本處于勞動(dòng)年齡中，正在從事社會(huì)勞動(dòng)，把其收入的一部分用于未來(lái)的老年生活，是為社會(huì)倡導(dǎo)并為世界所通行的。然而，在有些地方的實(shí)際執(zhí)行中卻出現(xiàn)了較大偏差，存在著年齡越大參加社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老越少，而大批在《基本方案》所規(guī)定的年齡段以下的人口成為主要的保險(xiǎn)對(duì)象，使一些人被排斥在這種制度外。

4.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制不健全。目前，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的運(yùn)行機(jī)制存在著行政管理與基金運(yùn)用不分，農(nóng)保管理部門(mén)的內(nèi)部控制與外部監(jiān)管不分的狀況。一方面，縣級(jí)農(nóng)保機(jī)構(gòu)幾乎包攬了從政策制定、實(shí)施到農(nóng)保基金的收、發(fā)、管、放以及行政監(jiān)管等全方位的工作。這種“負(fù)全責(zé)”的管理方式，既沒(méi)有部門(mén)間的橫向監(jiān)督，又沒(méi)有上下級(jí)之間的有效制約，其結(jié)果很容易導(dǎo)致地方政府和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)失控；另一方面，由于法規(guī)制度不健全，再加上農(nóng)保管理體系中業(yè)已存在的“條塊分割”的管理模式，使有限的監(jiān)管手段弱化，當(dāng)出現(xiàn)地方政府?dāng)D占、挪用、基金進(jìn)入地方財(cái)政、存入非銀行性金融機(jī)構(gòu)和基金管理部門(mén)自身擠占挪用等情況時(shí)，根本無(wú)法對(duì)違規(guī)操作行為加以制止甚至實(shí)行制裁。

還有，以農(nóng)村保險(xiǎn)基金的管理運(yùn)營(yíng)方式來(lái)說(shuō)，目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理與營(yíng)運(yùn)，在相當(dāng)部分地區(qū)無(wú)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，養(yǎng)老基金管理人才缺乏、管理制度缺失，基金投資主要是購(gòu)買(mǎi)國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，而在目前低利率的背景下，其保值增值受到約束，難以使基金的增殖同國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)相適應(yīng)，難以規(guī)避通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。并且以縣為單位作為基金運(yùn)營(yíng)單位，存在著基金運(yùn)營(yíng)范圍小、出路少、難以保值增值等缺陷。這也客觀上導(dǎo)致目前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效控制。

完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的思路

1.全面建立農(nóng)村最低生活保障制度。隨著農(nóng)村自然經(jīng)濟(jì)、半自然經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，社會(huì)化大生產(chǎn)逐漸成為主要生產(chǎn)方式，主要靠家庭與親友抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的家庭保障模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。最低生活保障制度是滿足農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的最基本需求，是維護(hù)農(nóng)民作為公民應(yīng)享有的生存權(quán)利的最起碼要求。同時(shí)，最低生活保障制度作為一種解決貧困問(wèn)題的補(bǔ)救機(jī)制，也是所有現(xiàn)代國(guó)家社會(huì)保障體系中必不可少的基本組成部分，是社會(huì)保障體系中的最后一道“安全網(wǎng)”。就我國(guó)目前情況而言，已開(kāi)始初步建立以社會(huì)救助、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療第3期保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保障體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，除“五保”貧困老年人，目前已有865萬(wàn)農(nóng)村人口被納入農(nóng)村特困戶定期定量救助，985萬(wàn)農(nóng)村人口被納入農(nóng)村最低生活保障。可見(jiàn)，農(nóng)村社保事業(yè)取得了一定進(jìn)展，但相對(duì)于現(xiàn)有的2300多萬(wàn)的農(nóng)村貧困人口，農(nóng)村社保制度的建設(shè)仍處于起步階段。建立健全最低生活保障制度能保證農(nóng)民在遇到自然或社會(huì)原因而導(dǎo)致生活難以為繼時(shí)，仍能保持其最基本生活水平，維持自己生存及后代繁衍，促進(jìn)農(nóng)村人力資源再生產(chǎn)的順利實(shí)現(xiàn)。當(dāng)務(wù)之急首先是建立健全農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度，著力解決當(dāng)前“第一社會(huì)問(wèn)題”——醫(yī)療問(wèn)題。建立健全農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度，為農(nóng)民創(chuàng)造一個(gè)良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，有助于解決農(nóng)民看不起病、看病難的問(wèn)題，從而保證農(nóng)村人力資源再生產(chǎn)的順利實(shí)現(xiàn)，并不斷提高農(nóng)民身體素質(zhì)和健康水平。新型農(nóng)村合作醫(yī)療具有以下幾大特點(diǎn)：一是突出大病統(tǒng)籌為主，重點(diǎn)解決農(nóng)民“因病致貧，因病返貧”的問(wèn)題；二是政府給予資助，發(fā)揮資金利益導(dǎo)向作用，激發(fā)農(nóng)民參與的積極性；三是將過(guò)去以鄉(xiāng)村為統(tǒng)籌單位改為以縣為統(tǒng)籌單位，增加抗風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管能力。這種新型合作醫(yī)療制度十分切合農(nóng)村的實(shí)際情況，應(yīng)予以大力推廣，并在條件成熟和經(jīng)濟(jì)允許的情況下，逐步向城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度過(guò)渡。其次是逐步建立靈活多樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。一是養(yǎng)老保險(xiǎn)的形式可以多樣化，主要有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等。一般地區(qū)普遍建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之外，鼓勵(lì)農(nóng)民個(gè)人按照自愿原則，繳納補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和購(gòu)買(mǎi)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。二是繳費(fèi)方式應(yīng)有別于城市。由于農(nóng)民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，無(wú)固定用工單位，不可能完全參照城市居民的繳費(fèi)方式。建議在鄉(xiāng)農(nóng)民由個(gè)人、各級(jí)財(cái)政分別負(fù)擔(dān)，按合理比例繳費(fèi)，計(jì)入以身份證號(hào)碼為編碼的全國(guó)通用個(gè)人賬戶。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民享受當(dāng)?shù)芈毠ね却觯此诘貐^(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，由個(gè)人和用工單位按一定標(biāo)準(zhǔn)靈活繳費(fèi)，計(jì)入個(gè)人通用賬戶。繳費(fèi)時(shí)間也可靈活確定，每年年終個(gè)人可查詢、核對(duì)、補(bǔ)繳，逐年積累，到期定期支取。三是規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理。在確保基金安全性的前提下，努力提高基金的使用效益，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。

2.拓寬農(nóng)村社保資金來(lái)源渠道。一是借鑒國(guó)外有關(guān)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)征社會(huì)保障稅。開(kāi)征社會(huì)保障稅，實(shí)行稅款專(zhuān)用，統(tǒng)籌社保基金：在完善現(xiàn)有財(cái)政投入制度的基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用稅收和財(cái)政支出的方式，將個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅、娛樂(lè)業(yè)營(yíng)業(yè)稅的一定比例用于社會(huì)保障，確保社會(huì)保障籌資需要：對(duì)農(nóng)保基金的管理要允許按市場(chǎng)化運(yùn)作，或國(guó)家給予優(yōu)惠的利率，發(fā)行特種國(guó)債，爭(zhēng)取有比較高的收益。二是多方籌集資金，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入。資金投入是建立農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要保證。可通過(guò)下列幾個(gè)渠道解決：一是按照建立公共財(cái)政體系的要求將各級(jí)財(cái)政收入增長(zhǎng)的部分向農(nóng)村社保體系分級(jí)傾斜，中央財(cái)政、地方財(cái)政要明確各自責(zé)任和投資分配比例，建立相應(yīng)的增長(zhǎng)機(jī)制：二是加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)給予適當(dāng)扶持：三是社會(huì)捐助；四是從農(nóng)村土地出讓金中提取部分用于農(nóng)村社保；五是借鑒福利彩票、體育彩票的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)行社會(huì)保障彩票，從社會(huì)廣泛募集資金。還可建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，將三種彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)合并，縮小管理成本；六是國(guó)家和省已出臺(tái)的有關(guān)經(jīng)費(fèi)投入的政策應(yīng)用足用好。

3.提升土地保障和家庭保障的“造血”功能。在農(nóng)村建立社會(huì)保障體系，并不是全盤(pán)否定土地保障和家庭保障的功能和作用。恰恰相反，土地保障和家庭保障符合中國(guó)國(guó)情和文化傳統(tǒng)，是農(nóng)村社會(huì)保障體系的有益補(bǔ)充。要充分發(fā)揮土地保障和家庭保障的功能和作用，就必須提升其“造血”功能。一方面，要進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大科技扶貧力度，提高土地產(chǎn)出效益，使農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。另一方面，家庭保障主要依賴于子女的贍養(yǎng)，而子女的贍養(yǎng)能力往往決定于其就業(yè)狀況，就業(yè)狀況又決定于其受教育程度。但在廣大農(nóng)村尤其是中西部落后地區(qū)農(nóng)村，兒童失學(xué)輟學(xué)的現(xiàn)象并不少見(jiàn)，上學(xué)難的問(wèn)題比較突出。因此，應(yīng)加大農(nóng)村教育投入，提高農(nóng)民子女的文化素質(zhì)，增強(qiáng)其將來(lái)的就業(yè)能力，從源頭著手，為家庭保障提升“造血”功能。

(摘自《職業(yè)時(shí)空》2007年第8期)