農村金融功能缺失及其政策建議

金融是現代經濟的命脈和核心，調整農業結構，發展現代農業，建設社會主義新農村都離不開金融的支持。農村金融功能是否完善，不僅事關農村金融的可持續發展，而且還會影響社會主義新農村建設。

一、農村金融功能缺失的主要表現及其原因分析

1.國有商業銀行的支農功能弱化。近年來，伴隨著商業銀行的股份制改革，國有商業銀行大規模收縮縣域機構，營業網點紛紛從縣域農村撤出，即使存在的部分網點，也上收信貸管理權限，其貸款權限統一集中到省分行，使基層金融機構的貸款不斷萎縮，支農功能進一步弱化。農業銀行作為我國涉農銀行中最大的商業性銀行，其機構網點也正逐步從農村收縮，主營業務日益向城市和工業靠攏。目前，農業貸款占農業銀行各貸款余額還不到10％，農業銀行支農力度已大大減弱。

2.農村政策性金融支農功能缺位。作為我國唯一的農業政策性金融機構的農業發展銀行，其業務范圍過于狹窄，主要承擔糧棉油的收購、儲備等流通環節的信貸業務，業務功能退化成單一的“糧食銀行”。政策性金融支農功能明顯不足，極大地制約了農業生產條件的改善，農業產業結構調整和農民增收。

3.合作性金融支農乏力。近年來，由于農業銀行收縮鄉鎮營業網點，服務僅限于城區，而農業發展銀行只專營農產品收購和儲備資金貸款業務，使得在廣大的農村金融市場上，只剩下支農三駕馬車(農業銀行、農業發展銀行、農村合作信用社)中的農村合作信用社，獨自承擔起支持“三農”的重任，成為農村金融的主力軍。據統計，截至2003年6月末，全國農村信用社農業貸款余額為6966億元，占全部金融機構農業貸款總額的83.8％。農村信用社在形同虛設的“三會制度”和近乎壟斷的農村借貸供給市場環境下，缺乏金融服務和產品創新動力。另外，農村信用社出于自身財務可持續發展的考慮，其商業化傾向嚴重，使得資金大量流向收益率較高的城市和非農業部門，而真正需要貸款的農戶和農村其他經濟主體難以得到貸款支持。

4.農村民間金融管理規范缺乏。20世紀90年代中后期以來，伴隨國有商業銀行從農村信貸市場的逐步退出，中國人民銀行出于規范金融秩序和防范金融風險的考慮，加強了對農村信用社的治理整頓，并關閉了鄉村集體金融機構，在農村經濟發展所需資金無法從正規金融渠道獲得的情況下，只能求助于民間，從而使民間借貸異常活躍。據溫鐵軍(1999)對東中西部15個省份的調查發現，民間借貸發生率高達95％；2001年IFAD的研究報告也指出，中國農民來自非正規金融市場的貸款大約是來自正規金融市場的4倍。民間借貸雖然在一定程度上緩解了農民貸款難問題，但因管理不規范，缺乏合法身份，良莠不齊，從而使得民間金融具有明顯的高利貸、高風險、金融欺詐、隱蔽性強、不可控等缺點，進而增加農民的貸款成本，加大了農民的債務負擔，提高了農村金融的潛在風險。

5.農村資金供需嚴重失衡。據中國銀監會副主席唐雙寧的初步測算，到2020年，社會主義新農村建設需要新增資金15萬億到20萬億人民幣。但由于我國農業是弱質產業，農業生產具有風險大，周期長，波動大，收益低的特點，這與商業金融所要求的“盈利性、流動性、安全性”的原則相悖，進而使得我國農村金融資金的供求呈現出獨特的現象：農村金融資金通過現有農村金融機構大量流出農村，農村金融資金供給嚴重不足。主要體現在：一是農村信用社在盈利動機驅使下，把金融資金更多的投向獲利較大的非農業領域和大中城市。據統計，僅2000年農村信用社轉出農村資金就達4639.9億元：二是國有商業銀行的縣支行的貸款權限上收，其功能已經變為單純的存款機構，并把吸收的大量農村資金通過上存流向城市。目前，國有商業銀行每年在農村吸儲余額約為2000億元到3000億元，很大部分通過上存，凈流出農村：三是郵政儲蓄“只存不貸，資金上存”體制，抽走了大量農村資金。目前，每年約有近千億元資金通過郵政儲蓄轉存中央銀行，從而使資金由農村流入城市，并成為農村資金流向城市的主要渠道。農村資金的非農化，使得本來緊張而又缺乏的農村金融供給市場惡化，加劇了農村資金供求關系的失衡。

6.農村保險市場發展滯后。農業保險作為農業保護體系的重要組成部分，可以有效地分散和降低農業風險。而目前，我國農業保險的發展規模小，數量較少，供求結構失衡，農民的購買力較低，賠付率居高不下，又缺乏必要的政策支持，而農業又屬于弱質產業，生產周期長，受自然影響很大，抵御自然災害的能力有限，所以導致保險機構承擔農業風險的積極性不高，農業保險業務逐年萎縮。據統計，中國人民保險公司自1992年開始承辦農業保險業務以來，農業保險費收入占財產保費收入總額的比重由當年的3.6％下降到目前的不足1％。而商業保險提供的保險業務又遠遠不能滿足農村經濟發展和農業結構調整需要。

二、深化農村金融改革，完善農村金融功能的政策建議

1.拓寬政策性金融的服務范圍，強化政策性金融的支農功能。農業發展銀行應充分發揮政策金融的支農作用，在繼續做好國家糧棉油收購貸款和專項儲備貸款的同時，應拓寬服務領域，加大對農村基礎設施，農業科技推廣，農業綜合開發和農村生態環境建設的支持力度，使政策性支農資金重點投向具有長期性，高風險性，不宜于商業化的農村公益事業，實現支農重點逐步從農產品流通領域向農業生產領域轉變，為農業和農村經濟的持續發展創造條件。

2.加大商業性金融的支農力度，切實扭轉農業銀行近年來的“離農”傾向。農業銀行作為我國最大的涉農銀行，在進行商業化改革的過程中，應加大對農業產業化龍頭企業，農業科技園區，農業基礎設施建設和縣域工商企業的資金投放力度，充分發揮縣域商業金融主渠道作用。同時，要充分利用自己的人才優勢，網絡、網點優勢，信息優勢，品牌優勢等為農戶和農村企業提供新的金融產品，如信用卡、代理、租賃、擔保、保管和信息咨詢，滿足農村多元化的金融需求。

3.深化農村合作金融改革，充分發揮農村信用社在支農中的主力軍作用。由于我國地區差別大，經濟發展不平衡，因此，農村信用改革不能按照統一模式，而應該遵循因地制宜，分類指導的原則，對沿海、經濟發達、交通便利地區的農信社改革，要按照現代金融企業制度的要求，進行股份制改革，使其成為產權明晰、政企分開、責權明確、管理科學的現代金融企業，把農村信用社改造成為農業合作銀行和農業商業銀行。對老少邊窮、經濟欠發達、交通不便地區的農村信用社改革，要按照合作制原則進行改造，使其成為真正意義上互助性農村合作金融組織，以滿足廣大農戶生活和生產的基本資金需求。

4.引導和規范民間金融組織，使其成為現代農村金融體系的一個重要組成部分。民間金融是一種非正規的金融組織，是對農村正式金融制度的一種補充。這種建立在血緣、親緣和地緣等社會關系基礎上的農村民間非正式金融安排，具有正規金融組織所不具備的速度優勢、信息優勢和成本優勢。一方面，它具有方便、快捷地滿足農村多種經濟主體的資金需求，另一方面，它又能有效地避免正規金融組織由于信息不對稱所造成的貸款損失以及由于交易成本高而造成的利潤損失。因此，引導和規范民間金融組織并將其納入一定的法律框架下進行監督和管理，不僅有利于防范農村金融風險，而且還有利于滿足農村經濟主體多樣化的融資需求。

5.建立農村資金反晡回流機制，增加農村金融有效供給，有效緩解農村金融資金供需嚴重失衡的矛盾。政府應充分利用經濟手段和法律手段，引導農村信貸資金反哺回流支持新農村建設。首先，引導郵政儲蓄資金反晡回流。我國農村金融中郵政儲蓄是農村資金流失的重要渠道，可以通過規定縣域郵政儲蓄份額超過一定比例部分用于農村，鼓勵郵政儲蓄銀行購買農業發展銀行的政策性金融債券，在農村試辦小額信貸機構，將郵政儲蓄上存的轉存款全額轉化成支農再貸款等方式，引導郵政儲蓄資金回流，為支持新農村建設提供長期的資金保障。其次，要誘導商業性銀行金融資金反晡回流。可以通過規定商業銀行每年新增存款的一定比例投放到當地農村，對支農貸款占一定比例以上的商業銀行，國家財政可以給予減免或降低營業稅和所得稅等方式，誘導商業性金融資金流向農村，支持新農村建設。再次，通過限制農村信用社系統內上存資金比例，運用差額準備金制度，增加農村信用社資金反哺回流，支持新農村建設。最后，通過建立農村金融風險基金，完善政策性金融的財政補償機制，向農村金融機構的政策性金融支農業務提供貼息、免息支持以及經營中的損失提供風險補償，從而調動農村金融組織擴大支農資金投放規模的積極性，提高政策性支農的效率。

6.大力發展農業保險，完善農村風險保障體制，有效化解農村金融風險。我國農業生產具有高投入，低產出，受自然環境影響大，自然風險高等特征，由此決定了為“三農”服務的農村金融成本高，風險大而收入低，為了有效地分散和降低農業生產的自然風險，從而降低農村金融的系統風險，提高農村金融機構服務“三農”的積極性，必須大力發展農業保險。農業保險的發展離不開政府的政策支持。為此，政府應盡快出臺《農業保險法》，明確農業保險的政策性質和內容，一方面，要加快建立國家出資，不以盈利為目的的農業政策性保險機構，增強農業抵抗自然災害的能力，分散農業生產風險；另一方面，對開辦涉農保險的商業性保險公司，政府應給予政策扶持。與此同時，還要建立巨災風險基金和農業保險的再保險機制，為各類從事農業保險的機構分散風險，進而有效化解農村金融風險。

(原載《集團經濟研究》2007年10月中旬刊)