小產權房產生的成因及對策

所謂的“小產權房”是指在農民集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產權證不是由國家房管部門頒發，而是由鄉鎮政府頒發，所以叫做“小產權房”，又稱為“鄉產權房”#65377;鄉鎮政府發證的所謂小產權房產，實際上沒有真正的產權#65377;這種房沒有國家發的土地使用證和預售許可證，購房合同國土房管局也不會給予備案#65377;所謂產權證也不是真正合法有效的產權證#65377;但是就在建設部門以其產權不受國家保護，警告市民別去購買，國土部門以其違法用地，要予以查禁的時候，小產權房卻以其頑強的自生能力，贏得市民和農民的青睞，不斷擴大其市場份額#65377;究其原因，主要有以下幾個方面的原因:

一#65380;房價上漲滋生了其產生的土壤#65377;城市住房價格上漲過快早已是不爭的事實，相對來說小產權房價格上的優勢

掩蓋了其產生的風險，以北京為例，2007年7月在售的小產權項目的均價為3311元/平方米，僅及2006年北京市整體銷售均價的8792/平方米的38%#65377;對于想去大城市，而又無力購房的人來說這無疑是非常好的過渡#65377;假如政府今后不出什么政策，購房者就能以這么低的購房成本享受幾十年的住房，從這一點上來說，他們可能就會覺得這是比較合算的#65377;從而在購買小產權房時，其中的價格低廉也掩蓋了其要承擔的風險#65377;小產權房價格之所以如此之低，在于其省去了三部分費用:一是購地成本，二是各種稅費，三是土地和房地產市場管制造成的巨額腐敗成本#65377;土地出讓金#65380;稅費以及各種腐敗成本是房價上漲的主要原因，當然其也為小產權房提供生存土壤#65377;

二#65380;地方政府的管理不到位促成其快速發展#65377;作為一種市場行為，小產權房在房地產市場中能夠存在這么長時間，能夠從局部地區#65380;個別城市擴展到全國，這恐怕應該是政府相關管理部門的失職，是一種管理上的嚴重缺位和行政不作為，鄉鎮政府實際上是這種行為的制造者和實際推動者#65377;按照國家土地管理法的規定，任何個人和單位都不得在沒有經農村土地征用轉化為國家土地所有權之后進行土地出讓#65377;作為鄉鎮政府，在全國各地大搞開發區的熱潮中，進行土地違法買賣行為一方面是利益所致，另一方面也與土地管理部門的嚴重失職行為有關#65377;

三#65380;新農村建設為其發展提供了便利條件#65377;這兩年小產權房開發規模的擴大，還有一個很重要的因素就是新農村建設#65377;在國家要求的新農村建設中，村里把原來的宅基地進行統一規劃#65380;集中建房，所建的房子應該是連排的#65380;類似公寓形式的住宅#65377;但是鄉鎮政府在建設這項工程時，由于資金窘迫，便會和開發商合作，將上級政府批準的，用于新農村建設的宅基地同開發商搞合作開發，然后將一部分房子以低廉的價格賣給農民，另一部分房子便讓開發商出售給城市居民獲取利潤了#65377;所以小產權房的開發其實是搭上了新農村建設的便車#65377;

四#65380;市場需求提供了其發展的空間#65377;小產權房市場份額的擴大，從某種意義上說，體現了市場對資源配置的自我調適功能——當城市公共住宅無法滿足民眾需要時，市場注意力自然會流向既無費也無稅的集體土地;鄉鎮基層單位為了創收以補貼財政，也需要城市購買力來填補農村的“消費空當”，農民也需要增加收益#65377;城#65380;鄉都是基于各自公共產品提供不足而向外求解，這當然就造成了小產權房的市場空間#65377;另外，小產權房規模的擴大也取決于它的供求關系#65377;當很多人嘗到了購買小產權房的甜頭，那么需求自然就上去了#65377;如果房地產市場供需矛盾和價格壓力一直這么持續下去，那么小產權房市場也就一定會存在，因為它能在一定程度上起到替代或補充的作用#65377;

我國法律規定，農村土地的出讓和轉讓，必須先由國家征地，轉為建設用地，再由國家出讓給建設開發單位，開發建設單位向國家交納土地出讓金等稅費，建房后再出售給購房人，然后國家以頒發房屋所有權證書的形式確認購房人對該房屋的產權#65377;因此，從法律上說，小產權房不是商品房，是不能買賣的，這類房屋所謂的“產權證”是不具有商品房產權證的法律效力的，不具有進行合法交易的資格，不是真正合法有效的產權證#65377;但是就是這不合法的房屋產權卻有很大的市場空間，我們不難看出其產生的社會效益#65377;一是打破政府對土地一級市場的壟斷，降低了因壟斷土地供給，限量供應，形成的壟斷地價的虛高，減少了政府行政審批權力的尋租，使地價房價大幅回落#65377;為市民提供了能買得起的商品房#65377;二是小產權房只能自用，交易受到限制，自然而然地抑制了投資房的需求#65377;三是農民集體得到了幾倍#65380;幾十倍于征地補償費的土地開發收益，增加了收入，而無需政府為失地農民操心#65377;這些都是政府對房地產幾年宏觀調控想做而沒能做到的事，而小產權房卻做到了#65377;當然其中也有弊端，它打破了政府對建設用地供給的壟斷，會造成建設用地失控，影響耕地保護#65377;當然在其中的利弊之間我們能否找到一個合理且合法的解決方法才是我們下一步要做的重點工作#65377;

每一次對現有房地產模式上的“突破”，如個人合作建房#65380;單位集資建房，以及這次的“小產權房”，都是現有的住房政策和房地產市場錯誤導向的壓迫下，不得以而為之的行為#65377;試想一下，如果普通市民在現在的房地產市場可以買到非暴利的#65380;和中國人工資收入水平比價合理的真正的“普通商品房”，又有誰會冒著被政府部門處罰#65380;甚至被沒收的風險而購買這些“名不正”的住房呢#65377;這要求政府在住房上要有所作為，要讓居者有其屋，對來自民間的住房上的“創舉”，政府部門要做的應該是在引導而不是“扼殺”上;要為其從“合情合理”到“合法合規”#65380;走上制度化的合法渠道提供政府部門應有的作為#65377;當然這就要求我們聰明的立法者，在其中找到合理的解決方式#65377;

我國于1998年修訂的《土地管理法》#65377;該法第43條規定:“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外#65377;”第63條規定:“農民集體所有的土地的使用權不得出讓#65380;轉讓或出租用于非農建設#65377;”這兩條法律剝奪了集體土地的部分開發權(設立建設用地使用權的權利)和處分權，即集體土地只能用來建設自用的村民住宅#65380;鄉鎮企業#65380;公共設施和公益事業，不能用于其他目的的建設用地開發#65377;這是對集體土地和國有土地產權的“不平等條約”#65377;其立法用意是政府要壟斷土地一級市場，避免建設用地供給失控#65377;然而其產生并沒有給農民帶來多少利益，相反在土地交易過程中，國家和開發商成了最終的受益者#65377;在土地征用過程中，只有為了公共利益才可以向農民進行強制征地，而非公共利益的建設用地很多也是從農民手中征得，既然要讓國家從農民和開發商之間賺取差額利潤，為什么不讓農民從中得到實惠呢?難道土地的主人不會更好管理自己的立命之本嗎?對于法律法規的修訂，是否應當考慮現實情況，從保護耕地和農民利益出發，把被部分剝奪了的集體土地開發權#65380;處分權還給農民集體，允許集體土地進入建設用地市場，給小產權房以與國有土地上的商品房同樣的產權，對于國家審批要用于建設用地的項目，直接交由農民和開發商直接交易，不是能夠更好的保護農民利益嗎?想來其中的腐敗和尋租也能少一些#65377;

另外對于現存的小產權房，也要進行合理的疏導，不可一畏的打壓，例如:將這些房屋變成政府應承擔社會保障責任的經濟適用住房或廉租房，用于當地的社會保障，也省去了補交土地出讓金的麻煩#65377;或者可以將這些房子用政策性租賃或廉租的方式(政府定價)交給農民組織管理，這樣可以合理的降低補償的費用，用長期的租金作為農民的長期收益，解決土地被占用之后的農民就業與長期收入保障問題#65377;對于購房人而言，其購買時要承擔的風險這時也顯現出來，我們決不提倡先上船后買票行為，他只會助長違法成本的降低，所以此時，政府部門也應當采取合理的方式解決購房人應承擔的風險#65377;可以由買房變為租房，或者按照市場價格繳納土地出讓金從而獲得大產權證#65377;

(作者單位:河南經貿職業學院)