從土地估價資格的壟斷看行政許可法實施的困境

2004年7月1日，《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）正式施行，作為世界上唯一的專門規范行政許可的法律，其意義是不言而喻的，舉國上下都對之寄予了殷切的期待，注冊資產評估行業概莫能外。當時我們樂觀地期待，“（與注冊資產評估師相關的）相當部分的許可由于缺乏法律、法規依據將被廢止，對那些繼續存在的行政許可，在許可的設定上將更加科學、規范，在許可的申請、受理、審查、決定上將真正貫徹合法、公開、公正、便民、監督的原則。過去在許可、受理、審查的過程中存在的種種不規范的現象將逐步消失”。

三年時間過去了，事實果真如當初所想嗎？與注冊資產評估師執業相關的那些行政許可事項在行政許可法施行以后發生了哪些變化？這些變化又將給注冊資產評估師行業帶來怎樣的影響？從我們三年來對注冊資產評估師從事土地估價業務進行相關協調的實踐來看，情況不容樂觀，應當引起有關部門的高度重視，否則，法律的權威性必將受到挑戰，政府部門的公信力也必將受到影響。

2004年3月2日，浙江省國土資源廳在《浙江日報》上發布了2004年第1號關于《浙江省范圍內具備從事土地評估業務的機構評議結果內容公告》，公告稱“未經評議并公告的中介服務機構評估的土地估價結果無效”。根據公告的要求，該省各級國土資源管理部門對不屬于公告范圍的其他中介機構出具的土地估價報告一律拒收。對此，不屬于公告范圍內的會計師事務所、資產評估機構反響強烈。我們經研究后，認為該“公告”與有關法律相沖突，遂利用當年《行政許可法》頒布、實施的有利時機，以省注冊會計師協會的名義，向浙江省人民政府法制辦公室提交了“關于行政許可法實施以后省國土資源廳《浙江省范圍內具備從事土地評估業務的機構評議結果公告》是否繼續有效的請示”，請求該辦依法確認該“公告”無效，并提供了相應的事實依據和法律依據。

“請示”認為，省國土資源廳的“公告”缺乏法律依據，其實質是利用行政部門的權力搞行業壟斷。對土地估價人員和機構的行政審批，由于沒有法律依據，國家并未設立行政許可。為此，國土資源部早在2002年8月15日就發布了《關于改革土地估價人員和機構監督管理方式的通知》，將原來政府部門對土地估價人員和機構的行政審批制改為行業協會的注冊制?！缎姓S可法》實施以后，國務院并沒有對從事土地估價的人員和機構設立行政許可，省國土資源廳公布的實施行政許可的項目中也未包含上述內容，可以確定，國家已不再對從事土地估價的行為設立資格限制。為此，我們認為，土地估價師協會可以組織土地估價師的考試，也可以根據自愿原則對土地估價師和土地估價機構實行注冊。但是，經過土地估價師協會注冊以后的土地估價人員和機構并未因此取得對土地資產評估業務的壟斷權和排他權，省國土資源廳的公告不符合《行政許可法》的精神，在2004年7月1日以后不再具有法律效力。相反，資產評估機構從事土地估價業務則是有法律依據的，也完全有能力從事土地資產的評估。資產評估機構取得中華人民共和國財政部頒發的資產評估資格證書以后，經工商部門注冊登記，其經營范圍包括企業整體資產評估、單項資產如房地產、機器設備的評估，其接受客戶的委托出具土地估價報告的行為，并不違反法律、行政法規的規定。根據《合同法》的有關規定，平等主體之間自愿訂立的合同，只要不違反法律、行政法規的強制性規定，不侵犯社會公眾的利益，一般應認定為有效。資產評估機構和客戶經平等協商，自愿訂立土地估價合同，是雙方真實意思的表示，不存在《合同法》第五十二條中確認合同無效的情形，其行為是合法有效的，應受到法律的保護。中介機構的競爭，應體現在服務意識、服務質量之間的競爭，依靠行政部門的權力進行不正當競爭，不符合市場經濟的基本要求，從長遠來看，也不利于包括土地評估機構在內的中介機構的發展。

省人民政府法制辦收到省注協的“請示”后非常重視，主持召開了由省政府法制辦、省國土資源廳、省注協相關人員參加的協調會，并給省注協出具了答復“函”，明確指出，《浙江省范圍內具備從事土地評估業務的機構評議結果公告》所作的“未經評議并公告的中介服務機構評估的土地估價結果無效”的規定，不符合法律規定，應予糾正?！艾F本辦已經要求省國土資源廳予以糾正，該廳已同意糾正”。

事情至此似乎已經有了一個圓滿的結果，我們將法制辦的“函”和協調的有關情況向全省會計師事務所、資產評估機構作了通報。但是，事情的進展完全出乎我們的意料。各市、縣國土資源部門在接到資產評估機構出具的土地估價報告后，仍拒絕受理，理由是，“未接到省國土資源廳的通知，省政府法制辦和省國土資源廳是同級機構，省政府法制辦的答復對國土資源部門沒有約束力”。2005年4月27日，省國土資源廳再次在《浙江日報》上發布公告，重申“未經省土地估價師協會注冊登記的評估機構，不得從事土地評估中介業務”，引起了浙江省注冊會計師、資產評估行業的強烈反響，紛紛來人來電詢問，“行政許可法到底管不管用，政府部門說的話到底算不算數”？

2005年4月29日，省監察廳、省人民政府法制辦公室聯合印發了《關于印發〈關于對行政許可法貫徹執行情況開展監督檢查的實施意見〉的通知》，“通知”明確指出，要進一步清理行政許可項目，對國務院明令取消的行政許可事項，任何地方和部門不得再行審批；要進一步清理涉及行政許可的規范性文件，對越權設立或擅自設立行政許可的規范性文件，要予以糾正；要進一步清理行政許可實施主體，對不符合法定條件而實施行政許可的予以糾正。“通知”還將省國土資源廳等8個部門列為重點監督檢查的對象。為此，我們認為進一步溝通、協調的時機已經成熟，即將省國土資源廳在沒有法律依據的情況下，兩次在《浙江日報》上發布公告的做法向省監察廳、省人民政府法制辦聯合檢查組作了反映。

省國土資源廳在收到聯合檢查組的質詢后，出具了《關于土地評估機構監管問題的答復意見》，“意見”除了強調加強對土地估價人員和機構監督管理的重要性以外，再次重申，“未經浙江省土地估價師協會注冊登記的評估機構，不得從事土地評估中介業務，這是行業管理的要求，是行政監管的職責。是符合國家政策的”。同時聲稱，“根據目前土地評估行業管理的現狀，我們認為政府部門應進一步加強對評估機構和人員的監管，土地評估應與房地產評估、資產評估一樣，評估機構資質審批列入政府機關非行政許可事項范圍，以防止國有土地資產的流失，避免造成國家財產的損失”。獨獨回避了“公告”缺乏法律依據這一最重要的事實，就差沒有公開宣稱《行政許可法》對國土資源部門是不適用的！

針對這種情況，浙江評協再次向省紀委執法監察室、省人民政府法制辦公室出具了專函，請求他們對省國土資源廳的不當行政行為予以干預，并積極研究相關法律，待條件成熟后尋求司法救濟。

要打破沒有法律依據的土地估價資格的壟斷尚且如此艱難，那么要打破房地產估價、工程造價咨詢、稅務咨詢的壟斷則顯得難上加難。原因在于，這些行政許可的設定，或多或少都有一些法律依據，有關部門在設定許可時，又在這些依據之外加入了許多限制性的條款，并以部門規章的形式顯示出來，從而變相地實現了行業壟斷。對這些資格的協調，絕非憑一個行業、一個部門之力能得到解決的。需要國家權威部門痛下決心，對行政許可法實施之后以部門規章形式設定的行政許可進行一次全面徹底的清理，在清理過程中，不妨召開聽證會，多聽聽相關各方的意見，而不僅僅是聽取設定許可部門的意見。

（作者單位：浙江省資產評估協會）