協管員“準公務員化”呈燎原之勢

有的地方，協管員人數套用公務員編制辦法，按被管理對象比例配置；協管員有“管理辦公室”，有“機關”大樓，配置車輛，儼然一個正式政府機構。

他們不是政府職員，卻像政府職員那樣承擔著公共管理職能，甚至“代表”政府直接管理企業和社會人員，他們權從何來？責向誰負？

近年來，各地政府大量組建的協管員、協理員隊伍(以下統稱協管員)的執法嚴肅性受到質疑。

“國家應該及時對政府機構、公務員隊伍架構和編制人數進行統籌調整，而不能依靠雇用‘編外公務員’搞‘二政府’來對付。”有關人士說。

近兩年來，協管員現象正在全國各地快速蔓延，隊伍呈現爆發式增長。城市人口急劇膨脹，新的行政管理領域涌現，行政執法任務加重，而執法力量未能及時調整補充，二者形成巨大反差—這是協管員隊伍迅速壯大的背景。

“如果沒有法律約束，這支政府臨時工隊伍恐怕將永遠‘臨時’下去，成為政府機構和人員新一輪膨脹的基礎。”一位專家預言。

協管員呈燎原之勢

協管員隊伍涌現于本世紀初，政府機關雇用下崗失業人員協助處理社會事務，兼有開發公益性就業崗位之意。

在近兩年協管員隊伍迅速增長過程中，承擔直接管理中小企業和普通群眾職能的機關，紛紛把基層一線具體管理事務卸給協管員，公務員則“升級”為“包工頭”、“二掌柜”。

協管員主要有三大類:一是公共秩序類，在公共場所糾正群眾的違法違規行為；二是行政管理類，深入企業和居民家庭進行巡查、登記造冊、征收稅費、收集違法證據；三是黨群工作類。

粗略統計，目前北京、上海、廣州、南京、杭州、烏魯木齊等大中城市普遍設立的協管員隊伍有：治安協管員、交通協管員、稅收協管員、工商協管員、勞動監察協管員、城管(市容)協管員、流動人口協管員、出租屋協管員、計生協管員、黨建協理員、工會協理員等。

一些城市還有消防協管員、安全監督協管員、環保協管員、退休人員協管員、民政協管員、社區協管員、統計協管員、司法協管員、食品藥品協管員、燃氣協管員等。

協管員隊伍龐大，有的機構協管員人數遠遠超過正式執法人員，呈喧賓奪主之勢。如廣州市勞動保障監察員滿編133人，協管員多達949人。

廣州市總警力3萬人，現有治安員8000人、交通協管員900人，計劃3年內治安員擴展到1萬人、交通協管員擴展到3000人。剔除刑偵、經偵、戶籍、車輛管理、機關事務等人員，真正在街面見到的，警察不如協管員多。流動人口、計生、出租屋等日常巡查管理沒有專職公務員，全部依賴協管員，如廣州市有8000多名出租屋協管員。

協管員本來是解決下崗職工再就業的公益性崗位，現在卻日漸“準公務員”化。

在調查中發現，有的地方，協管員人數套用公務員編制辦法，按被管理對象比例配置；協管員有“管理辦公室”，有“機關”大樓，配置車輛，儼然一個正式政府機構。

協管員招錄仿照公務員招考錄用辦法，且年齡、學歷門檻越來越高，如深圳的交通協管員要求高中以上文化程度，廣東省東莞市稅收協管員要求大專以上學歷。這樣，下崗失業困難群體與協管員漸行漸遠。

“準執法化”也是一大趨勢。治安、交通、稅務、勞監、市容、城管、出租屋、流動人口等帶有現場執法性質的協管員都統一著裝，而且制服樣式與正式執法人員近似。如不少城市的交通協管員、城管協管員的制服與交警、城管的制服酷似，幾可亂真。

“剛剛建隊時，制服的樣式跟交警差別很大，群眾一眼就能認出，經常不服管。”一名交通協管員說，“現在這身制服，很多人分不清是警察還是協管員，聽話多了。”

記者在一個城市看到，城管協管員的制服與正式城管制服的區別只是在袖徽上多了“協管員”三個蠅頭小字。一些地方的治安員還由公安部門統一配備木棒等執勤裝備。

模式是否被濫用

廣東省編制辦公室綜合處負責人說，協管員不是政府正式工作人員，沒有列入編制部門管理范疇。協管員雇用成本只有公務員的四分之一左右，所以大家都覺得好用，由此帶來的問題是：協管員模式是否存在濫用？

作為非正式機構，協管員的隊伍設置、經費來源、人員招錄辭退、福利待遇、法律責任都沒有明確的法律規范。什么機關可以設立協管員、人數多少，隨意性很大，誰也說不清一個城市里究竟有多少協管員。

另外，財政來源不規范。各地協管員的經費來源，一是政府財政，二是挪用再就業專項資金，三是以費養人、以罰養人，其中后兩種最普遍。如治安員經費來源于流動人口管理費，交通協管員經費來源于交通罰款返還，出租屋協管員經費來自對出租屋業主征收的房屋租賃稅和管理費，稅務協管員的經費來源于稅收提成，工會協理員經費由工會自籌。

由于協管員最初以“開發公益性再就業崗位”的名義設立，因此，不少地方動用再就業專項資金支付協管員費用。這一違規現象雖經反復批評糾正，至今仍屢禁不絕。

協管員所屬部門的“肥瘦”不同，招聘條件和待遇也不一樣。稅收協管員由于有稅收提成作后盾，工資福利待遇是各類協管員中最高的，有的年薪達到3萬元。

廣州市交通協管員月薪1600元，勞動監察協管員平均每人每月總經費(含工資、辦公經費)2000元，工會協管員每月“津貼”600元，黨建協管員每月“津貼”700元。

協管員與所屬政府部門的關系，有的是簽訂勞動合同，參加社保，有的沒有任何保障。一名工會協管員向記者抱怨：“我們天天到企業動員工會幫助職工維權，我們自己的權利卻不知誰來維護。”

儼然“二政府”

雖然各地政府都聲明協管員協助公務員處理事務，沒有執法權。但實際上，除了不能作出行政處理決定外，協管員的工作與執法人員基本一致。協管員獨立走上街道馬路、進入企業和居民家庭執行巡查監管公務，儼然“二政府”。

如出租屋協管員，逐家逐戶深入居民家庭，檢查登記房屋租賃情況、租客資料、流動人口身份資料、計生情況、就業情況，同時辦理流動人口IC卡、征收房屋租賃稅費；勞動監察協管員深入企業逐個檢查勞動合同、職工工資、社保繳納情況，建賬造冊；稅務協管員對小企業和個體戶進行地毯式的征繳，征多少，雙方商量著辦。

大量牽涉企業和公民財產、個人隱私的檔案資料掌握在作為“政府臨時工”、只有一年雇用合同的協管員手里，一些市民深感不安。

市民茍先生對記者說:“一天晚上，戴著紅袖箍的人來敲門，手里拿著一本冊子，問‘你叫什么名字、家里有什么人’，我說‘我憑什么要告訴你？想查戶口叫警察來’。”

而有的人則“習慣”性地把協管員和公務員一樣看做是政府的化身。

“出租屋稅費可以跟協管員議價，從每月500元降到300元。這真是亂來！”市民楊女士評論道。

相關政府主管部門負責人說，協管員本身就是一個“三無產品”，被管的市民完全可以不予理睬。

“協管員能否唬住那些欠薪、欠社保的老板，是個疑問。”廣州市勞動監察支隊隊長廖翔達認為。

有一套房屋出租的市民白先生說，協管員打電話叫他去交費，“我說‘有本事你持證來找我，再打電話騷擾我就報警了’”，從此，繳納稅費的事情就不了了之。

為此，一些地方政府出臺“管理規定”，賦予協管員權力。廣東省佛山市政府以紅頭文件規定，房屋租賃當事人在遇到出租屋協管員檢查時，應出示有關證件，不得以任何借口拒絕檢查。某市政府通過媒體高調宣傳：勞動監察協管員，兩人同行即可檢查企業。

像警察那樣去“抓捕”

協管員被推向社會管理最前線：城管協管員負責驅趕流動小販，交通協管員負責管理自行車和行人，稅收協管員負責管理年銷售額50萬元以下的小企業和個體戶……這些都是最難啃的硬骨頭。

主管部門下達了嚴格的考核指標，如交警部門向交通協管員下達“行人違章率”指標；“管轄”范圍內出了治安事件，治安員要扣發工資獎金;出租屋協管員、稅務協管員的經費直接來源于所收取的稅費按比例返還。

為了完成任務，協管員對被管理對象大多采取“人盯人緊逼防守”、“地毯式巡查”的方式，整天與公眾特別是底層群眾短兵相接，沖突事件日益增多。

協管員在工作過程中與他人發生沖突、導致自己或他人受傷的事件時有發生。對這些事件，既不能按照妨礙公務處理，也不能按照民事糾紛處理。當協管員傷及他人時，所屬政府機關往往以“當事人不是公務員”、“當事人是臨時工”來敷衍塞責。而協管員因公傷亡，其撫恤待遇也成疑問。某市發生過一起協管員執勤期間被打致死的案件，當事協管員不能被定為烈士，家屬申訴無門。

爭議最大的是治安員是否有權對他人動武、造成犯罪嫌疑人或無辜者傷亡時如何處置。

在一些治安任務較重的地方，如長三角、珠三角已經高度城鎮化的農村地區，流動人口增長迅猛，警察編制嚴重不足，治安員不僅負責日常巡查警戒，而且承擔“抓捕”犯罪嫌疑人的任務。

他們甚至在沒有公安人員在場的情況下，對犯罪嫌疑人實施“抓捕”行動，使用配備的木棒、鐵棒，混亂中造成犯罪嫌疑人甚至普通群眾受傷。

最近，某市一群治安員誤把街頭普通群眾當成犯罪團伙成員進行突襲“抓捕”，用棍棒把群眾打至骨折。

在這樣的情況下，治安員究竟負什么責任，受傷群眾向誰索償、能否申請國家賠償，莫衷一是。

有律師公開發表言論稱：在法理上，治安員只是普通公民，即使在執勤期間也無權持兇器打人，當事治安員應該負刑事責任。

公務員“貴族化”

有了協管員這條“腿”，一些公務員、執法人員自動“升級”為草擬文件、查辦案件、開具罰單的“包工頭”、“二掌柜”，一些公務員開始“貴族化”，出現公務員只管服務大企業、主流人群，協管員“管理”小企業、個體戶、底層群眾的苗頭。

協管員端著泥飯碗，承擔政府機關最苦最累的活，做公務員不肯做、做不到的事情，把政府與管理對象之間的“最后一公里”連接上。

長期以來，私營中小企業一直是工會工作最薄弱的一環。設立工會協管員隊伍后，局面迅速改觀。

采訪中了解到，某市給協管員下達的指標是每人一年成功發動280家企業組建工會，相當于每個工作日一家以上。而幾百名協管員竟然大多數完成了指標。他們的共同心得是：發動企業組建工會說難就難，說易也易，只要你人到心到，反復上門動員說服，很少有啃不下來的。

“最多的一家，跑了12趟，老板終于同意了，現在那家企業的工會活動開展得特別好。”一名協管員說。

記者看到，一名協管員為了抵擋酷暑驕陽，用水淋濕毛巾頂在腦袋上，這樣走街串巷闖企業。

“這樣的事，我們的機關人員肯定做不到，他們習慣于坐在機關里發文件作指示。”當地的總工會主席感慨地說，“在基層發動組建工會方面，普通工會干部對大型企業撼不動，對小型企業不愿管。偶爾深入企業，人家一給臉色，就再也不肯去了。作用反而不如協管員。”

業主偷漏稅費是出租屋管理的頑疾。廣州市出租屋協管員上崗后，出租屋稅費收入連年以30%以上的速度猛增，去年達到6.7億元。這業績是協管員們反復“掃樓”(粵語：挨家挨戶登門)的結果。

陷入悖論

記者采訪得知，設立協管員隊伍時，許多地方政府抱著臨時觀點，認為協管員隊伍是可以根據形勢隨時組建、隨時解散。因此，協管員的聘用合同普遍都是一年一簽。但是，《勞動合同法》實施后，情況將發生重大轉變：連續兩次簽訂固定期限合同后，職工就有權要求用人單位簽訂無固定期限合同。“臨時工”、“合同工”通過這紙合同將成為“固定工”。

各地設立各類協管員，多針對各相關領域存在的不遵守法紀、管理力量不足等現象。那么，若干年后，這些領域秩序好轉了，如行人自覺不違規穿行馬路了，交通協管員使命完成了，他們是否就失業了？如果是這樣，協管員就陷入一個悖論：努力工作，社會管理秩序好轉之日就是丟飯碗之時；不努力工作，秩序依然混亂，考核之日就是丟飯碗之時。

可以預見，如果沒有法律法規約束，隨意擴展的各類協管員隊伍，有了固定的人員、固定的經費來源，將會“臨時”到永遠。

在不少城市，交通協管員已經管起了汽車，在禁止行人和自行車進入的高架路、立交橋上，已出現了他們的身影。

造成協管員隊伍膨脹的主要原因，一是政府職能轉變，社會管理事務增多，要求管理下沉，而黨政部門未能根據市場經濟形勢和政府職能轉變及時調整編制。特別是流動人口眾多的沿海地區，執法人員嚴重短缺。二是近年來新出現、高速涌現的一些新事物，沒有相應的執法機構和執法人員負責管理，比如出租屋。三是一些部門官僚主義抬頭，機關人浮于事，真正能下到基層服務群眾的政府工作人員太少。

廣州市勞動和社會保障局副局長陳建龍認為，有限的執法隊伍編制應該給誰，應該有一個全面討論。

廣州市勞動保障監察支隊支隊長廖翔達說，廣州市共有40多萬個用人單位，近600萬從業人員，滿編專職勞動保障監察員只有133人，勞監人員與職工的比例高達1∶43000，與國家要求的1∶8000的配備比例嚴重不符。相比之下，廣州市漁政支隊管捕魚，編制300多人，“我們開玩笑說，管魚的比管人的人多。”

還有一種意見認為，社會管理如果要依靠搞“人海戰術”、不斷進行“地毯式清查”，政府管理人員將永遠都不會“夠”。政府需要探索創新，找到新形勢下的社會治理方式。

（摘自《瞭望》2007年第34期）