中國(guó)稅改新空間

1994年新稅制實(shí)施以后的幾年，稅收征管問(wèn)題很多，稅收漏洞非常大，特別是增值稅騙稅非常嚴(yán)重。當(dāng)時(shí)的主要任務(wù)是實(shí)施新稅制，鞏固新稅制，并促使宏觀經(jīng)濟(jì)克服通貨膨脹，實(shí)現(xiàn)軟著陸。

減稅趨勢(shì)

這個(gè)目標(biāo)在1996～1997年基本實(shí)現(xiàn)了。1997年發(fā)生亞洲金融危機(jī)之后，國(guó)家實(shí)行了積極的財(cái)政政策，即“擴(kuò)張性”財(cái)政政策。一般來(lái)說(shuō)“擴(kuò)張性”財(cái)政政策可以發(fā)國(guó)債，搞赤字支出，同時(shí)還可以減稅。通常情況下國(guó)家要治理通貨緊縮都是用兩把刀。但是當(dāng)時(shí)我們國(guó)家沒(méi)有減稅，只采取了發(fā)國(guó)債，而且是由政府來(lái)搞投資。

這個(gè)辦法實(shí)行一段時(shí)間以后效果非常明顯，整個(gè)GDP增長(zhǎng)的速度又開始有所回升，“擴(kuò)張性”財(cái)政政策的預(yù)期目的應(yīng)該說(shuō)在很大程度上都實(shí)現(xiàn)了。與此同時(shí)，一個(gè)負(fù)面的作用也逐漸表現(xiàn)得非常強(qiáng)。那幾年從整個(gè)GDP的結(jié)構(gòu)來(lái)看，政府投資項(xiàng)目占的比重很大，而企業(yè)自身的投資的欲望和能力都比較小。就有了一個(gè)“擠出”效應(yīng)。但是，一個(gè)經(jīng)濟(jì)體長(zhǎng)期地靠這樣一種模式來(lái)發(fā)展的話，是不可能持續(xù)的。

因此，2000年有人提出“積極”財(cái)政政策要淡出的問(wèn)題，重要的爭(zhēng)論是要不要減稅。認(rèn)為不能減稅的理由是當(dāng)時(shí)我們的稅收占GDP的比重很低，財(cái)政支出壓力也很大。但是，這種主張回避了“擠出”效應(yīng)，回避了“提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力”的問(wèn)題。從中國(guó)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)體長(zhǎng)期的發(fā)展來(lái)看，當(dāng)時(shí)法定稅負(fù)水平偏高而損害企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的問(wèn)題如此的嚴(yán)重。

2001年，時(shí)任稅務(wù)局長(zhǎng)的金人慶提出了一個(gè)新觀點(diǎn):“總體增長(zhǎng)，結(jié)構(gòu)有增有減”。也就是說(shuō)，可以在保證總體增長(zhǎng)的前提下在結(jié)構(gòu)上減某些部分，同時(shí)可以增某些部分。當(dāng)年在體改辦主持下，體改辦、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局三家搞了一個(gè)深化稅制改革的意見(jiàn)。方案對(duì)增值稅轉(zhuǎn)型，兩法合并等改革的內(nèi)容形成了共識(shí)，這些都是減稅的措施。所以，當(dāng)時(shí)“減稅”雖沒(méi)有被確定為一個(gè)方針，但是重要的稅制改革都包含著減稅的內(nèi)容。

另外，那時(shí)候已經(jīng)開始研究農(nóng)業(yè)稅以及整個(gè)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問(wèn)題，低收入群體的負(fù)擔(dān)問(wèn)題。兩法合并，2003年就由國(guó)務(wù)院和人大啟動(dòng)了立法程序，增值稅轉(zhuǎn)型在東北也進(jìn)行試點(diǎn)了。這類是屬于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的減稅。還有一類減稅是指收入分配領(lǐng)域，減農(nóng)民的稅。個(gè)體戶的起征點(diǎn)提高，月銷售額5000元以下不征稅；個(gè)人所得稅工資薪金提高扣除標(biāo)準(zhǔn)到1600元等等。這幾年，大體上形成了生產(chǎn)領(lǐng)域的減稅和對(duì)低收入群體的減稅。

增稅因素

增稅有一些政策因素，也有征管因素，但主要是征管因素?；謴?fù)征收利息稅，擴(kuò)大和提高資源稅，車購(gòu)費(fèi)改車購(gòu)稅，國(guó)有商業(yè)銀行股份制改造等等，這些都是政策性增收因素。

從數(shù)量上說(shuō)，這部分政策增收額所占比重不大。而如果沒(méi)有這幾年的“金稅工程”，沒(méi)有增值稅管信息系統(tǒng)，以及許多其他方面的管理措施，絕對(duì)不會(huì)有這幾年稅收高速增長(zhǎng)的局面。如果今天仍然是1996年、1997年的增值稅征收水平，今天的增值稅收入至少三分之一是沒(méi)有的。進(jìn)一步說(shuō)，“金稅工程”的作用不只限于增值稅，把假發(fā)票給剔除掉，成本不能虛列，真發(fā)票必須申報(bào)，銷售收入也多了，這樣，所得稅必然多了。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是基礎(chǔ)，這里討論的是稅收彈性大于1的部分的來(lái)源問(wèn)題。

現(xiàn)在的格局下，下一步怎么做？我的看法是還要繼續(xù)堅(jiān)持“總體增長(zhǎng)，結(jié)構(gòu)有增有減”的稅制改革方針。

生產(chǎn)領(lǐng)域如何減稅

從中國(guó)整個(gè)的格局看，應(yīng)該把我們?cè)趧?chuàng)造財(cái)富的領(lǐng)域，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的法定稅負(fù)水平減到不高于或者是低于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。原因很簡(jiǎn)單:我們是窮國(guó)，要追趕別人，以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家都要減稅以提高他們企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，我們把自己企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)搞那么重，這些企業(yè)如何參與世界市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)呢？

具體地說(shuō)，在流轉(zhuǎn)稅中，首先要完成的是增值稅轉(zhuǎn)型。東北地區(qū)試點(diǎn)已經(jīng)幾年，效果很好?，F(xiàn)在中部六省擴(kuò)大試點(diǎn)范圍也已啟動(dòng)。可以說(shuō)，在全國(guó)范圍內(nèi)轉(zhuǎn)型的條件已經(jīng)基本具備，應(yīng)該研究在全國(guó)全面推行的時(shí)間安排了。

此外，營(yíng)業(yè)稅改革亦應(yīng)提上日程。目前營(yíng)業(yè)稅存在三大弊端:一、重復(fù)征稅，負(fù)擔(dān)偏重。二、出口不予退稅或免稅，損害我國(guó)服務(wù)業(yè)在世界市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，在人民幣匯率有所低估的條件下，貨物貿(mào)易順差很大，而服務(wù)貿(mào)易卻是逆差。三、除貨物運(yùn)費(fèi)中的營(yíng)業(yè)稅可以在增值稅中抵扣外其他營(yíng)業(yè)稅尚不能抵扣，特別是轉(zhuǎn)讓無(wú)形資產(chǎn)的營(yíng)業(yè)稅不能在增值稅中抵扣，一方面加重引進(jìn)技術(shù)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，不利于企業(yè)技術(shù)進(jìn)步，同時(shí)損害技術(shù)開發(fā)企業(yè)的市場(chǎng)容量和競(jìng)爭(zhēng)力，不利于技術(shù)開發(fā)企業(yè)的發(fā)展。

就企業(yè)所得稅而言，2008年實(shí)施的新企業(yè)所得稅在提高我國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力方面邁出了重要的一步。如果說(shuō)還有缺憾的話，將來(lái)還要在理論上進(jìn)一步研究企業(yè)所得稅和個(gè)人股息紅利所得稅的重復(fù)征稅問(wèn)題。

目前大多數(shù)重要的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家均在理論上接受這兩者存在重復(fù)征稅的觀點(diǎn)并在實(shí)踐中用不同的方法部分地消除重復(fù)征稅。我國(guó)當(dāng)前在理論上尚未形成共識(shí)，有一種意見(jiàn)認(rèn)為這兩者不存在重復(fù)征稅，當(dāng)然也不同意采取措施消除重復(fù)征稅。

調(diào)節(jié)收入分配

在收入分配環(huán)節(jié)，我認(rèn)為還要進(jìn)一步地減輕低收入群體的稅收負(fù)擔(dān)。比如個(gè)體戶的起征點(diǎn)問(wèn)題。英國(guó)的個(gè)體戶增值稅起征點(diǎn)非常高，英國(guó)政府認(rèn)為如果個(gè)體戶能安居樂(lè)業(yè)，不但稅務(wù)局可以減少稅收管理成本，而且社會(huì)穩(wěn)定，犯罪率降低，警察、法院、監(jiān)獄的成本都可以大大節(jié)省。我國(guó)可以借鑒英國(guó)確定個(gè)體戶增值稅起征點(diǎn)的原則，逐步提高個(gè)體戶的起征點(diǎn)。再比如我國(guó)個(gè)人所得稅工薪項(xiàng)目的扣除額已經(jīng)提高了一倍，今后還可以隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、通貨膨脹等進(jìn)一步提高。

當(dāng)然，某些方面減稅的對(duì)象也包括高收入群體，比如說(shuō)個(gè)人所得稅工薪收入項(xiàng)目，當(dāng)年個(gè)人所得稅立法時(shí)我國(guó)居民的收入水平很低，所以累進(jìn)的級(jí)距短而多，九級(jí)累進(jìn)，很快就跳到最高邊際稅率45%。將來(lái)個(gè)人所得稅改革在方向上可以考慮減少級(jí)次、拉大級(jí)距、降低最高邊際稅率。

現(xiàn)在個(gè)人所得稅對(duì)高收入發(fā)揮的調(diào)節(jié)作用為什么不能令人滿意呢？從稅收角度考慮，原因主要是兩方面:一是政策方面，沒(méi)有把很多應(yīng)該是屬于征稅的收入列入征稅范圍，如許多實(shí)物福利項(xiàng)目。二是監(jiān)管不力。有很多種收入，特別是非工資薪金領(lǐng)域收入，比如在資本項(xiàng)下的收入，我們的監(jiān)管手段相對(duì)較弱。

在收入分配調(diào)節(jié)環(huán)節(jié)還有一個(gè)可以發(fā)揮重要作用的稅種是消費(fèi)稅。去年4月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的消費(fèi)稅改革方案獲得全社會(huì)空前的好評(píng)。該方案將一般情況下只有高收入群體才能進(jìn)行的高消費(fèi)項(xiàng)目列入征稅范圍或提高稅率，比如高檔小轎車、高爾夫球具、游艇等，而同時(shí)將大眾消費(fèi)品推出征稅范圍或降低稅率，比如取消護(hù)膚護(hù)發(fā)品稅目、小排量轎車等。

假如經(jīng)過(guò)5～10年，在收入分配環(huán)節(jié)，能夠?qū)Φ褪杖肜^續(xù)減稅，高收入法定稅負(fù)水平也適當(dāng)有所降低，同時(shí)修改、補(bǔ)充和完善各項(xiàng)有關(guān)調(diào)節(jié)收入差距的稅制、加強(qiáng)征管、減少流失;在生產(chǎn)領(lǐng)域，像增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅等等都能減到不高于或低于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，中國(guó)稅制總體上就更加合理了。

增稅新領(lǐng)域

中國(guó)現(xiàn)在的企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)，有正常的因素，有不正常的因素。不正常的因素是什么呢？很多企業(yè)把企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的個(gè)別成本轉(zhuǎn)化成社會(huì)成本，讓社會(huì)承擔(dān)形成企業(yè)利潤(rùn)。比如說(shuō)污染問(wèn)題，一個(gè)企業(yè)如果把臟水排出去了，這樣污染的后果是社會(huì)負(fù)擔(dān)的，但是企業(yè)的利潤(rùn)多了。再比如資源價(jià)格，本來(lái)資源是全民或者國(guó)家的，但資源稅定得很低不能充分體現(xiàn)資源的市場(chǎng)價(jià)值，一些企業(yè)大量地消耗資源，把低資源價(jià)格生產(chǎn)的東西賣到國(guó)外去，可以賺很多錢。對(duì)這部分我認(rèn)為應(yīng)該加稅。比如說(shuō)環(huán)保稅，任何一個(gè)企業(yè)，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的，成本由自己承擔(dān)，不能讓社會(huì)承擔(dān)。涉及到資源成本的，比如資源稅、燃油稅、土地稅、水稅等等沒(méi)有開征的應(yīng)該盡快開征。

還有社會(huì)保障費(fèi)應(yīng)該實(shí)行“費(fèi)改稅”。這實(shí)際上是企業(yè)應(yīng)該支付的勞動(dòng)成本的一部分，但目前這部分勞動(dòng)成本并沒(méi)有得到充分補(bǔ)償。勞動(dòng)力成本低是我國(guó)經(jīng)濟(jì)一大優(yōu)勢(shì)，但我們必須看到總體上勞動(dòng)力成本低是合理的，但確實(shí)存在不合理的因素。社會(huì)保障的缺失和不完善就是一項(xiàng)重大的不合理因素。

政府不能過(guò)多地干涉市場(chǎng)化的工資水平，但除政府應(yīng)該對(duì)非市場(chǎng)化的工資水平通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞綄?shí)施管理，更重要的是涉及全體就業(yè)人員的社會(huì)保障政府應(yīng)該也必須視為不可推卸的責(zé)任。具體地說(shuō)，應(yīng)該盡快研究將現(xiàn)在這種總體上不盡合理的由省級(jí)統(tǒng)籌、統(tǒng)收統(tǒng)支的收費(fèi)制度改為總體上比較合理的全國(guó)統(tǒng)籌、做實(shí)個(gè)人賬戶的社會(huì)保障稅。

(作者為國(guó)家稅務(wù)總局副局長(zhǎng)摘自《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2007年6月11日)