國家“試驗新區(qū)”之爭

地方爭奪試驗新區(qū)，從一個側(cè)面反映了目前我國的市場經(jīng)濟(jì)改革仍處于自上而下的改革時期，資源配置權(quán)限主要掌握在中央手里。

溫家寶總理在今年政府工作報告中，將東部、西部、中部、東北四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展提到一個史無前例的高度。

與此同時，繼上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)后的國家第三個“綜合配套改革試驗區(qū)”的爭奪，成為了今春兩會的一個熱點(diǎn)。

來自湖北的38名全國政協(xié)委員和42名全國人大代表分別遞交提案和議案，吁請國家在武漢設(shè)立國家第三個綜合配套改革試驗區(qū)，為中部地區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新積累經(jīng)驗；湖南省的全國人大代表和政協(xié)委員也提出建議，將長株潭(長沙、株洲、湘潭)城市群設(shè)立為國家綜合配套改革試驗區(qū)，擔(dān)當(dāng)引領(lǐng)中部崛起的重任；來自遼寧省的全國人大代表提交給大會一份名為“關(guān)于請求國家支持沈陽沈西工業(yè)走廊開發(fā)建設(shè)的建議”，核心內(nèi)容是請國家批準(zhǔn)這一區(qū)域為全國綜合配套改革試驗區(qū)；來自海南特區(qū)的全國人大代表，則干脆吁請國務(wù)院將海南列為全國綜合配套改革試驗區(qū)。

此前，廣東、廣西、四川等省也通過不同方式運(yùn)作，希望成為第三個綜合配套改革試驗區(qū)。

四大區(qū)域板塊同時發(fā)力對“試驗區(qū)”的爭奪，其中的懸疑來自結(jié)果的判斷，也來自“爭奪”動作背后隱藏的地方與地方、地方與中央的政策博弈。

“試驗區(qū)”的戰(zhàn)略價值

綜合配套改革試驗區(qū)，在許多專家看來就是“新特區(qū)”，其意義可以與改革開放初期設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)相比。但是，與老特區(qū)的本質(zhì)區(qū)別在于，“新特區(qū)”是在市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)基本確立的背景下建立，因而，完善這種經(jīng)濟(jì)模式又需新的試驗探索。

2005年6月21日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)進(jìn)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)綜合配套改革試點(diǎn)。一年后，國務(wù)院正式批準(zhǔn)天津濱海新區(qū)成為國家綜合配套改革試驗區(qū)。

專家們普遍認(rèn)為，國家綜合配套改革試驗區(qū)的提出和建設(shè)，將成為中國下一階段深化改革開放的前沿陣地，擔(dān)負(fù)著探索建設(shè)和諧社會、創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展模式、提升區(qū)域競爭力的使命。尤其濱海新區(qū)的設(shè)置，著眼點(diǎn)在于從中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體布局出發(fā)，探索新的歷史條件下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式。

鑒于對此的認(rèn)識，目前高調(diào)加入爭奪戰(zhàn)的省份大多以帶動區(qū)域發(fā)展的姿態(tài)表述理由：

武漢市市長李憲生認(rèn)為，武漢在全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展大格局中具有承東啟西、連南接北，承接梯度轉(zhuǎn)移的樞紐作用，在武漢進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)，將極大增強(qiáng)體制優(yōu)勢，為湖北真正成為中部崛起的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)提供制度保證。

湖南省政協(xié)主席胡彪在向當(dāng)?shù)孛襟w陳述湖南“爭特”理由時說，在長、株、潭三市進(jìn)行綜合配套試驗，有利于打破區(qū)域體制機(jī)制性障礙，對中部地區(qū)深化改革、加快發(fā)展具有重要的先導(dǎo)、示范作用。

來自沈陽的人大代表則認(rèn)為，開發(fā)建設(shè)沈陽沈西工業(yè)走廊，是實現(xiàn)東北老工業(yè)基地全面振興，進(jìn)而建成我國經(jīng)濟(jì)新的重要增長區(qū)域的標(biāo)志性骨干工程。

沿海地區(qū)的“申新”則更強(qiáng)調(diào)自身的區(qū)位優(yōu)勢。海南的政協(xié)委員則在提案中稱，隨著新一輪改革進(jìn)程的推進(jìn)，需要通過制度創(chuàng)新，煥發(fā)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的體制優(yōu)勢。提案認(rèn)為，海南作為島嶼省份，既具有地理單元的獨(dú)立性，又是位于太平洋通往印度洋的主要通道，是中國通往其他大洲與國家的重要出海口，其地理位置和區(qū)域優(yōu)勢明顯。

廣州則認(rèn)為，在全國開發(fā)區(qū)原有優(yōu)惠政策開始逐步淡化的形勢下，加大體制改革創(chuàng)新力度推動發(fā)展，成為當(dāng)前面臨的必然選擇。第三個新區(qū)如果能落戶廣州則是一個好契機(jī)。

同處嶺南的廣西也將目光聚集到綜合改革試驗區(qū)。作為面向東盟的門戶，廣西希望在中國與東盟“10+1”自由貿(mào)易協(xié)定的基礎(chǔ)上，推出北部灣地區(qū)作為祖國南陲的改革試點(diǎn)。

爭奪利益何在

地方“申新”的熱情緣于浦東新區(qū)和濱海新區(qū)的示范作用，畢竟綜合配套改革試驗區(qū)對經(jīng)濟(jì)效益的增長和經(jīng)濟(jì)模式改革的助推效應(yīng)極大，對第三個綜合配套改革試驗區(qū)的爭奪實質(zhì)是對經(jīng)濟(jì)“特權(quán)”的爭奪。以天津濱海新區(qū)為例，僅去年一年這里即完成固定資產(chǎn)投資864.29億元，比上年增長了24.7%。而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則創(chuàng)歷史規(guī)模最高紀(jì)錄，全年開工建設(shè)了64項工程。

湖北省社會科學(xué)院院長趙凌云說，目前，中國社會經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入了一個受政治、資源、環(huán)境、社會矛盾等多種條件約束的新時期，這就要求我們探討新的發(fā)展路徑、新的增長模式、新的改革模式以及新型的參與國際競爭的方式等，國家綜合配套改革試驗區(qū)的設(shè)立 正是為了在新的條件下為完善市場經(jīng)濟(jì)體制展開試驗探索。

各地爭相抬高設(shè)立“新特區(qū)”的呼聲，一方面是大張旗鼓為區(qū)域發(fā)展造勢，另一方面，更是看到了其巨大的政策含金量。許多專家都認(rèn)為，浦東和天津濱海新區(qū)的經(jīng)驗表明，一旦成為綜合配套改革試驗區(qū)，在金融、土地、稅收、財政等政策上將有很多優(yōu)惠。

趙凌云認(rèn)為，這種新時期下的探索的政策含金量主要體現(xiàn)在四個方面：

一是金融政策方面，試驗區(qū)將擁有更大的金融制度改革的自主權(quán)，促進(jìn)金融市場的完善，推動形成區(qū)域金融中心。

二是土地方面，地方政府將擁有新的政策空間，特別是在實現(xiàn)區(qū)域整體規(guī)劃、連片開發(fā)方面，將為地方政府提供更廣闊的施展空間，從而實現(xiàn)自己的“大手筆”。

三是擁有一些配套的財政與稅收政策，例如設(shè)立保稅區(qū)，有助于吸引更多外資，保持城市競爭力，同時還可得到稅收、銀行貸款等方面的支持。中央財政在一定時期內(nèi)對試驗區(qū)還會予以專項補(bǔ)助，例如中央財政對天津濱海新區(qū)開發(fā)建設(shè)5年內(nèi)每年給予10億元專項補(bǔ)助。

四是實現(xiàn)“大通關(guān)”，突破城市發(fā)展的局限，為整個區(qū)域發(fā)展提供融合的動力。濱海新區(qū)就承載著“一圈（環(huán)渤海）一線（隴海線）”融合發(fā)展的強(qiáng)大區(qū)域帶動功能。

此外，政府架構(gòu)上的一些改變也可以在新區(qū)展開。比如，綜合配套改革試驗區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置不必完全和中央的機(jī)構(gòu)設(shè)置相對接，試點(diǎn)地區(qū)可以減少行政層級的設(shè)置，簡化審批程序等。另外，試驗區(qū)的存在也使中央各部門的改革積極性有了施展的空間。以上海浦東新區(qū)為例，不僅人民銀行上海總部已經(jīng)掛牌，國家外匯管理局批復(fù)在浦東實行跨國公司外匯管理方式9條試點(diǎn)措施，而且人事部在浦東實行了公務(wù)員聘任制，監(jiān)察部在浦東也實行了電子行政效能監(jiān)察的試點(diǎn)。

趙凌云說，綜合這些優(yōu)惠政策，其最大的吸引力是以“試驗”的名義向地方讓渡了中央的部分職權(quán)，使地方能在完善市場經(jīng)濟(jì)體制的探索中擁有更大的自主權(quán)。

誰將主導(dǎo)新經(jīng)濟(jì)版圖

基于改革釋放出的信號，學(xué)界對“試驗區(qū)”的看法摻雜著復(fù)雜的感情。以市場經(jīng)濟(jì)是由資源在市場中自動實現(xiàn)優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)為認(rèn)識的基本出發(fā)點(diǎn)，它的理想狀態(tài)源于自下而上的內(nèi)生活力，而非主觀推動，一些專家在解剖區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益爭奪的同時，探究各地申報 “新區(qū)”背后隱藏的政治潛臺詞。

趙凌云認(rèn)為，地方爭奪新區(qū)試驗，從一個側(cè)面反映了目前我國的市場經(jīng)濟(jì)改革仍處于自上而下的改革時期，資源配置權(quán)限主要掌握在中央手里，是一個自上而下的配置過程。另一方面，各地用改革促進(jìn)發(fā)展、用改革謀劃發(fā)展的積極性，也釋放出自下而上發(fā)出的改革聲音。一種轉(zhuǎn)變是從過去單純地從中央要政策、要項目到向中央要整體的發(fā)展環(huán)境，希望通過綜合配套改革試點(diǎn)放松管制，營造一些寬松的綜合環(huán)境，更多地發(fā)揮地方自主性。這也透露了地方近幾年經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展后的一種政策需要。

他同意，在我國市場經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)未完善的今天，推進(jìn)試驗區(qū)式的市場探索是有效率的選擇，現(xiàn)階段區(qū)域發(fā)展只能由點(diǎn)到面，過去從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡時期，能摸著石頭過河，現(xiàn)在看來，從不完善到完善的市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)過程中，還得把“石頭”搬開，但節(jié)奏不能一刀切，得先在小范圍試驗中摸索經(jīng)驗。

不過，趙凌云認(rèn)為，綜合配套改革試驗區(qū)的改革自主權(quán)是相當(dāng)大的，稍有不慎就會導(dǎo)致利益偏差，所以設(shè)試驗新區(qū)要十分謹(jǐn)慎，是要以謀劃區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的整體布局為戰(zhàn)略考慮的，不可分布過多，也不可設(shè)置過快。

武漢大學(xué)法學(xué)院副教授江國華則從另一個層面透視了地方對“試驗區(qū)”的爭奪。他說，市場經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)離不開科學(xué)的宏觀調(diào)控，但宏觀調(diào)控不能喧賓奪主。在深圳特區(qū)試驗近30年，我們已然確定市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向的時候，還用行政賦予小區(qū)域以經(jīng)濟(jì)特權(quán)，不符合市場經(jīng)濟(jì)中的普惠制原則，甚至可能加劇區(qū)域間發(fā)展的不平衡。

江國華認(rèn)為，優(yōu)惠政策會給小區(qū)域帶來一定的效益，付出的代價卻是犧牲統(tǒng)一規(guī)劃。我國已進(jìn)入后WTO時代，新區(qū)、特區(qū)、開發(fā)區(qū)的示范作用越來越弱，資本也越來越理性，不是挖個池子就能流進(jìn)水來。目前，我國四大區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊的戰(zhàn)略部署框架已經(jīng)確定，各地應(yīng)著眼于將現(xiàn)有的區(qū)域發(fā)展政策用好用活。不少“申新”的地方本身就有國家級的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，沒有必要在大圈圈里又劃諸多小圈圈。

更多的專家都認(rèn)為，政策的支持有多種方式，國家對中部崛起、西部開發(fā)的政策支持，毫無疑問是非常重要和有幫助的，但更大的支持還在于激發(fā)中西部地區(qū)內(nèi)生的發(fā)展動力，內(nèi)在的動力和外在的動力相結(jié)合，才能推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，謀劃一體化的區(qū)域經(jīng)濟(jì)新版圖。

(摘自《瞭望》2007年3月26日)