環境人類共存 開發與保護同步

隨著我國經濟的不斷發展，人們生活水平的日漸提高，環境問題已越來越突顯出來，由于我國沒有戰略環評，沒有在規劃中明確哪里不能建設哪類項目，致使有關部門在制定各種規劃時考慮得更多的是經濟、地理問題，而忽視了環境因素，造成高污染項目布局不合理。

幾十年后的今天，我們不得不面對由環境問題所引發的一系列惡果。許多有識之士在不斷呼吁和吶喊，盡快建立一部規范環境的法律。環評法應運而生。

環評法從1998年開始起草，2002年10月通過，2003年9月頒布實施。前后經歷了5年時間，這期間經歷過多少反復和挫折、磨難與艱辛，但無論怎樣，這部推進戰略環境影響評價的法律終于出臺了。環評法就是從源頭上進行把關的法律，是為區域開發、產業發展和資源開發決策提供民主決策的機制，凡是在這方面決定開發建設重大事項，都要遵守這種決策程序和制度。正如全國環境領域的泰斗曲格平所說的那樣，有了環評法，再不允許一個人或少數人盲目拍板，隨意決策了。

環評法這部“年輕”的法律，在我省實施的怎樣?做了哪些工作?又存在什么問題?吉林省人大常委會副主任楊慶才和汪洋湖同志帶領部分省人大常委會委員，省人大環境與資源保護委員會委員、省人大代表組成的檢查組，于近日對全省貫徹實施《環評法》的情況進行了一次大規模的檢查。筆者進行了跟蹤采訪。

首先，檢查組聽取了省環保局關于全省貫徹實施《環評法》情況的匯報。在此基礎上，突出重點選擇了遼河流域和松花江流域的具有代表性的建設項目進行檢查，這些項目包括國家、省及所屬地方的重點項目，被檢查的項目中既有擬新開工的項目，又有在建的項目和已經建成試生產或者通過竣工驗收已投產的項目。檢查分兩個組進行，分別在吉林、長春和四平、遼源、松原5個市檢查。每到一處檢查組認真閱讀當地市政府貫徹實施《環評法》情況的書面匯報材料，之后又深入到吉林燃料乙醇、中糧生化能源、國能遼源生物發電等16個企業或項目現場進行檢查。從檢查情況看，我省在貫徹實施《環評法》中做了大量工作。

自2003年9月1日《環評法》實施以來，各級政府和有關部門，積極開展學習宣傳、貫徹實施工作，并以此為契機，著力推進重點流域、區域的污染防治，使新老污染源得到了較好的控制和治理，解決了一批群眾關注的突出環境問題，促進了環境質量的改善，取得了較為明顯的成效。主要體現在以下幾方面:

(一)省政府及環保部門高度重視，加強領導，積極推進《環評法》的貫徹實施。為此省環保局制定下發了《吉林省建設項目環境管理工作程序與要求(暫行)》、《關于加強和規范建設項目環境影響評價工作的通知》等一批規范性文件，從項目環評備案、受理、審查、批準等方面提出了全面要求。2006年9月，省委、省政府又聯合下發了《中共吉林省委、吉林省人民政府關于加強環境保護促進科學發展的意見》，進一步促進《環評法》的貫徹實施。為加大《環評法》的執行力度，省政府還將規劃環評的開展納入了省政府與各市州政府簽定的環保目標責任書中，每年定期考核，并公布考核結果。

(二)環保部門加大宣傳貫徹力度，加強環評隊伍建設。省環保局利用新聞媒介和各種有利時機廣泛宣傳《環評法》，重點向規劃編制的組織、審批部門宣傳《環評法》的內容及其應依法履行的職責;針對環評涉及專業知識范圍廣，政策性、技術性強的特點，及時組建了吉林省環境工程評估中心并建立了專家庫，為規劃和項目環評文件的審批提供技術支持。目前，全省有7家環評單位經國家環保總局認證，作為規劃環評編制的資質單位。

(三)嚴格制度管理，環評審批日趨規范。省政府及相關部門實施“陽光政務”，建立了公開、公平、公正的管理審批程序。為進一步創新環保工作，省環保局規范全省建設項目環境管理，特別針對我省擴權強縣的實際，重點指導好市州、縣(市區)環評審批和監管工作，舉辦了全省建設項目環境管理人員培訓班，每年召開全省建設項目環境管理工作會議。

(四)積極推進區域環評，規劃環評意識逐步提高。認真抓好區域和規劃的環境影響評價是貫徹《環評法》的重要內容。對此，省政府及各級環保部門高度重視，創造條件，努力推進區域和規劃環評工作。一是完成了一批重點行業規劃的環境影響評價。二是組織開展有關行業規劃的環境影響評價。三是積極開展開發區(工業集中區)區域的環境影響評價。目前在4個國家級開發區中，有3個已在2003年前完成了區域環評的報審工作，1個正在編制中。在46個省級開發區中，目前已完成區域環評報審工作的有19個，正在組織編寫的有12個。在42個省級工業集中區中，已完成區域環評報審的有2個，正在組織編制的有15個。

(五)強化環境執法，建設項目環評得到有效實施。在全省各級政府的重視下，各級環保部門能夠嚴格貫徹執行《環評法》，為全省經濟健康發展把好環保關，為全省污染物減排把好新建項目關，使新污染的產生從源頭上得到有效控制，大大減輕了經濟快速發展給環境帶來的壓力。一是認真把好建設項目環評審批關。建設項目環評審批，是從項目的源頭控制住新的環境污染和生態破壞的關鍵環節。省環保局采取有利措施，提前介入，作好項目的預審;技術人員和專家進行現場踏察和技術評估。2005年和2006年兩年中，省環保局共對200多個項目選址情況進行了現場踏察，嚴把選址關，其中，因選址不合理而建議另選新址的項目近50個。僅松花江流域就因各種原因拒批了26個有環境風險的項目。二是加強建設項目全過程監管。為確保建設項目配套的環保設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用，省環保局制定下發了《吉林省建設項目執行環境保護“三同時”制度現場監督檢查辦法》，在全省環保系統建立和形成上下聯動對建設項目實行全過程監管機制。針對過去存在的重審批輕驗收的問題，為有效地推動驗收工作，省環保局先后召開3次建設項目驗收工作專題會議進行具體安排部署，建立了工作責任制，每半年通報一次。同時還就每個項目分別下達了限期辦理竣工環保驗收手續的通知，對拒不驗收的，進行了行政處罰，從而使建設項目環保驗收率有了很大提高，僅在2006年，全省驗收的建設項目已達到1135個。三是持續開展建設項目環保執法檢查。為確保《環評法》的貫徹實施，在全省范圍內堅持開展建設項目執法檢查，嚴肅查處了建設項目環境違法行為。通過環保專項行動檢查，2006年共取締飲用水源一級保護區內排污口65處;根據舉報及時檢查，查處了一批不執行“三同時”、造成嚴重污染的建設項目;對全省65家糠醛企業進行全面清理，對其中的8家企業污染下達了停產通知書，6家企業進行了行政處罰;同時會同省監察廳，對全省9個市州和15個縣(市)、7個開發區(工業集中區)的84個建設項目開展環保專項檢查，對存在問題的17個建設項目下達了限期整改通知書;對全省205個新開工項目中的87個不符合環保規定的建設項目進行了清理整改。

(六)開展了環境風險排查，較好地防范了環境風險隱患。按照國家環保總局《關于加強環境影響評價管理防范環境風險的通知》要求，2006年省環保局組織各地環保部門對審批的化工、石化項目和排放有毒有害物質的企業開展環境風險排查工作。對篩選出來的國家、省、市、縣四級環保部門審批的129個項目，認真組織和開展防范環境風險排查工作，落實了防范環境風險工程措施，制定了應急預案。同時，在有風險隱患的建設項目審批中，強化了環境風險篇章的審查，并要求企業建立完善的環境風險防控體系。

一部《環評法》很難解決堆積了這么多年的環境疾患。雖然做了這么多工作，但是檢查中還是發現一些問題。

——少數地方個別領導干部環境保護意識淡薄，重經濟發展、輕環境保護的問題還不同程度的存在。有的為了局部經濟利益，而不顧環境保護和資源節約，有的急于招商引資，甚至默許企業不做環評，把犧牲環境作為條件，出臺違法違規的優惠政策，導致一些不符合產業政策、選址不當的項目倉促上馬，個別地方政府出臺了“寧靜日”等土政策，干預執法，致使必要的執法檢查工作不能進行。

——部分企業經營者的守法意識亟待提高。一些單位和企業負責人對實施《環評法》重要意義認識不足，法制觀念淡薄。一是未經環評審批違法開工建設、不執行環保“三同時”、不經環保批準擅自投產。如查干湖旅游開發區在查干湖自然保護區內建設了25個賓館、飯店等旅游服務設施，均未經環評審批即開工建設和投入使用;永吉開發區在松花江吉林市飲用水源江段上游建了5個化工項目未經環評審批。二是一些新建項目存在已經投入試生產，但是環保設施卻遲遲不申報驗收等問題。

——環評審批不夠嚴格，建設項目環境準入把關工作需進一步加強。我省建設項目環評執行率雖然高出全國平均水平，但仍存在一些問題:一是存在建設項目漏管、漏批和越級審批等現象。二是擅自降低環評等級，該做環評報告書的降級為做環評報告表，該做環評報告表的降級為做環評登記表，環評標準不高，審批把關不嚴，質量不高，沒有真正發揮環評應有的法律效力。三是有些建設項目已投入試生產，有的已超過了試生產期限，環保部門沒有及時進行環保驗收。四是區域環評工作相對滯后。在50個省級以上開發區中還有19個開發區未開展環評，42個工業集中區還有25個未開展環評。

——建設項目全過程監管和責任追究制度落實存在薄弱環節，環評執法人員素質有待提高，環評市場尚需進一步規范。重環評審批、輕審批后監管，對建設項目的全過程監督乏力。有的建設項目在項目前期工作中按程序要求編報了環評文件，但在建設中卻不按環評批復要求實施建設，使一些與項目配套的環保設施，不能與主體工程同時建設、同時施工、同時投產使用。有的雖然開展了環境影響評價，但對違法建設處理不夠嚴肅，力度不夠，違法單位糾正自身違法行為缺乏自覺性和責任感。有的地區和部門執行環評工作程序不完善，操作不夠規范，違規責任追究不到位。基層環保執法隊伍力量薄弱，執法人員素質有待進一步提高。環評市場管理不夠規范，環評單位人員素質參差不齊，個別的受經濟利益驅使，不以客觀事實和科學數據為依據做環評報告，環評質量得不到應有保證。

為了進一步推進《環評法》在我省的深入實施，委員、專家們提出以下建議。

(一)堅持科學發展觀，以構建和諧社會為目標，進一步提高對貫徹實施《環評法》的認識。一是要進一步提高各級政府、各級領導干部的環保意識，正確處理“好”與“快”、經濟發展和環境保護的關系;二是要進一步提高企業經營者的守法意識，嚴格履行基本建設程序，認真執行《環評法》，遵守建設項目環保“三同時”制度;三是進一步提高政府各有關部門的環保責任意識，各職能部門要相互配合、相互協作，把好項目審批關;四是進一步提高全社會公眾對環境的法律意識和維權意識，調動社會各方面的積極性，切實做好環境保護工作。

(二)采取措施，積極推進規劃環評。建立健全規劃環評“部門組織，公眾參與，環保審查，政府審批”的管理機制和硬性約束機制。積極創造條件，推進區域環評進展，加快規劃環評進度，強化各類規劃環評文件的影響作用，提高規劃環評的法律效力，從決策源頭上防止環境污染和生態破壞。

(三)從源頭抓起，把好建設項目準入關口。一是認真落實國家產業政策，嚴格執行《國家產業調整目錄》;二是重點抓好建設項目選址工作，做到科學選址;三是依法落實“環評前置審批權”和“環保一票否決權”，做到凡未經環評審批的項目，相關部門做到“四不批”，即不批準項目、不批準用地、不批準開工、不核發營業執照，嚴把建設項目環評審批關。

(四)進一步加大環評監督和責任追究力度，切實加強建設項目的全過程監管，嚴厲打擊環評違法行為。各級政府和相關部門要依法辦事，加強環評監管，全面落實環保責任。要繼續將環境影響評價工作納入政府環境保護目標責任制，認真進行考核，確保責任到位。對未經環保部門批準或違規批準建設項目造成環境污染或生態破壞的，要依法追究相關領導和責任人的責任。要把好建設項目試生產和竣工驗收關口。同時加強對投產或運行后的現場執法檢查、對全省污水處理廠和排污重點企業要盡快安裝污染物排放在線監測裝置，并且和環保部門聯網，使污染物排放隨時得到監控。對造成環境污染或生態破壞的，要依法追究相關單位和人員責任。

(五)進一步加強環評隊伍建設，努力提高環保執法隊伍素質。要規范和加強環評隊伍建設，努力提升環評專家和管理人員的綜合素質，為環評管理提供有力的技術支撐，不斷提高環評質量。各級環境執法部門要認真貫徹執行環保“六項禁令”和職業道德規范，建立長效監督機制和責任追究制度，同時要擴大公眾參與，接受社會監督，努力造就一支“思想好，作風正，懂業務，會管理”的高素質干部隊伍。

(六)加大對違法建設項目的處罰力度，推進《環評法》的貫徹實施。從執行《環評法》的實踐看，責任追究和經濟懲罰制度存在著脫離實際，違法成本低、守法成本高的問題，不利于法律的貫徹實施。建議政府有關部門積極向國家反映，盡早對《環評法》相關條款進行修改，加大對違法行為的處罰力度。