２００８年政府工作報告解讀

編者按：

3月5日，第十一屆全國人民代表大會第一次會議在人民大會堂隆重開幕。國務院總理溫家寶向大會作2008年政府工作報告。

總結歷史，描畫未來，政府工作報告在高度提煉寶貴經驗的基礎上，明確2008年的經濟社會目標以及重點工作內容。經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設構成了中國特色社會主義事業的總體布局。本文即以此為架構，結合我國當前面臨的新形勢、新挑戰、新機遇，梳理2008年政府工作在經濟、社會、文化、政治四大領域中的重點、熱點、焦點問題，明確目標和任務、細化措施與舉措，并從中感受我國經濟社會生活的新風貌、新趨勢、新景象。

走過不平凡的五年

十屆全國人大一次會議以來的五年，是不平凡的五年。

這不平凡的五年，是改革開放和全面建設小康社會取得重大進展的五年；是社會生產力和綜合國力顯著增強的五年；是社會事業全面發展和人民得到更多實惠的五年，是我國國際地位和影響不斷提高的五年。

在這不平凡的五年中，黨和政府始終堅持解放思想，堅持落實科學發展觀，堅持改革開放，堅持搞好宏觀調控，堅持執政為民，堅持依法行政的理念，在改革開放和現代化建設方面取得了舉世矚目的重大成就：

——經濟跨上新臺階。2007年，國內生產總值達到24.66萬億元，比2002年增長65.5％，年均增長10.6％，從世界第六位上升到第四位；全國財政收入達到5.13萬億元，增長1.71倍；外匯儲備超過1.52萬億美元。

——全部取消了農業稅，牧業稅和特產稅，終結了農民種田交稅的歷史。每年減輕農民負擔1335億元。全國糧食連續四年增產，2007年產量超過1萬億斤。中央財政用于“三農”的支出五年累計1.6萬億元。

——創新型國家建設進展良好。涌現出一批具有重大國際影響的科技創新成果。載人航天飛行和首次月球探測工程圓滿成功。五年中央財政用于科技的投入達到3406億元。全社會研究與實驗發展經費，從2002年的1288億元增加到2007年的3664億元，占國內生產總值的比重從1.07％提高到1.49％。

——高度重視資源節約和環境保護。2007年單位國內生產總值能耗比上一年下降3.27％，化學需氧量、二氧化硫排放總量近年來首次出現雙下降，比上一年分別下降3.14％和4０66％。

——國有企業、金融，財稅，外經貿體制和行政管理體制等改革邁出重大步伐。開放型經濟進入新階段。2007年進出口總額達到2.17萬億美元，從世界第六位上升到第三位。

——人民生活明顯改善。城鎮居民人均可支配收入由2002年的7703元增加到2007年的13786元，農村居民人均純收入由2476元增加到4140元。居民消費結構升級加快，家用汽車大幅度增加，移動電話、計算機、互聯網快速普及，旅游人數成倍增長。住房條件進一步改善。城鄉居民享有的公共服務明顯增多。

——全面實現農村免費義務教育這是我國教育發展史上的重要里程碑。

——覆蓋城鄉的公共衛生體系和基本醫療服務體系初步建立。

——保持了就業形勢的基本穩定。五年來，堅持實施和完善積極的就業政策，中央財政安排就業補助資金五年累計666億元，平均每年城鎮新增就業1000多萬人、農村勞動力轉移就業800萬人。五年全國新增城鎮就業5100萬人。

——社會保障體系框架初步形成。全國財政用于社會保障支出五年累計1.95萬億元，比前五年增長1.41倍。貧困人口逐年減少。

——城鄉公共文化服務體系逐步完善。文化體制改革取得重要進展，文化事業和文化產業快速發展。上海特奧會成功舉辦。北京奧運會、殘奧會和上海世博會籌備工作進展順利。

——民主法制建設取得新進步，依法行政扎實推進，保障人民權益和維護社會公平正義得到加強。

展現2008年新圖景

2008年政府工作將在高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀的總體思路上，著重突出五個“更加”：

——更加重視加強和改善宏觀調控；

——更加重視推進改革開放和自主創新；

——更加重視調整經濟結構和提高發展質量；

——更加重視節約資源和保護環境；

——更加重視改善民生和促進社會和諧。

2008年政府工作的基本任務則是繼續依照四位一體的總體布局，推進社會主義經濟建設、社會建設、文化建設、政治建設，加快全面建設小康社會進程。

2008年我國國民經濟和社會發展的預期目標是：

——在優化結構、提高效益、降低消耗、保護環境的基礎上，國內生產總值增長8％左右；

——居民消費價格總水平漲幅控制在4.8％左右；

——城鎮新增就業1000萬人，城鎮登記失業率控制在4.5％左右；

——國際收支狀況有所改善。

實現經濟社會發展的目標和任務，溫家寶總理指出，要把握好以下原則堅持穩中求進，促進經濟平穩較快發展；堅持好字優先，加快轉變經濟發展方式；堅持改革開放，注重推進制度建設和創新；堅持以人為本，加快以改善民生為重點的社會建設。

熱點：從11.4％到8％，經濟發展更科學，有效、持續

政府工作報告將我國今年國內生產總值增長的目標定在8％左右，比去年11.4％的實際增長率低了3個多百分點。

從“11.4％”到“8％”，凸現我國政府宏觀調控的力度與主導方向：提高經濟效益，不盲目攀比經濟增長速度，更多關注轉變經濟發展方式，將工作重心放在解決好結構調整、產業升級、環境污染治理，資源節約、節能降耗、科技創新等方面。

我國經濟連續五年保持平穩快速發展，沒有出現大的起落，使之成為改革開放以來，也是新中國成立以來，增長最強勁、最穩健、持續時間最長的一個時期。而同時，取得今天的成果實屬不易，加之國際形勢日益復雜、國內經濟社會發展中仍存在一些突出瓶頸問題，因此，我們絕不能盲目樂觀，要增強憂患意識與風險防范意識，高瞻遠矚，從全局與長遠戰略出發，認真面對目前的挑戰和矛盾，繼續堅持走科學、有效、持續、健康的發展之路。

熱點：從世界第六上升到第四，綜合實力增強，綜合素質仍有待提升

在世界銀行公布的國家GDP排名中，中國首次超越了英國和法國，由第六位躍居為第四位，成功躋身世界經濟第一方陣。

排名的進步真實顯示出中國經濟綜合實力的增強。這幾年我國經濟的持續、健康、穩定發展，使得數以億計的人民生活發生了翻天覆地的變化。這種快速、持續、穩定增長無論對中國還是對全世界，都產生了重大的影響。中國經濟對亞洲地區經濟的影響力進一步增強，同時中國的經濟影響力甚至超出了亞洲，在國際經濟舞臺中扮演著越來越重要的角色。到目前為止，中國經濟對全球經濟發展做出的貢獻是明顯和積極的。

然而在看到成績的同時，我們仍然還有隱憂。經濟增長不僅僅是一個總量的增加，它還牽涉到人均GDP、人均收入等問題。我國的人均國民經濟產值、人均收入水平雖然同自身比較有了很大提高，但和發達國家甚至一些發展中國家比較，仍然還有很大差距。2008年以及今后的一段時期，改善民生與提高人的綜合素質水平并重，創造與共享并重，只有每個人都強大、富有了，整個國家才能更加繁榮而昌盛。

經濟建設：深入落實科學發展觀，穩中求進，好字優先，開放創新

2008年，我國面臨的國際經濟環境因種種不確定因素和潛在風險的增加而更加復雜多變，主要表現為：全球經濟失衡加劇、增速放緩，國際競爭更加激烈；美國次級抵押貸款危機影響蔓延，美元持續貶值，國際金融市場風險增大；國際市場糧食價格上漲，石油等初級產品價格持續在高位運行；貿易保護主義加劇，貿易摩擦增多等等。

增強抵御外部風險的能力，唯有自身不斷發展、強大。當前，中國正處在改革發展的關鍵時期，一些在發展中暴露的突出問題和深層次矛盾有待大力解決，2008年政府的經濟建設工作即圍繞這些難點、熱點、關鍵點展開。

宏觀調控

突出問題：固定資產投資增長過快，貨幣信貸投放過多，物價持續上漲，通貨膨脹壓力加大，國際收支不平衡。

工作任務：防止經濟增長由偏快轉為過熱，防止價格由結構性上漲演變為明顯通貨膨脹。

主要舉措：

第一、實行穩健的財政政策。增加對薄弱環節、改善民生、深化改革等方面的支出，較大幅度地增加“三農”、社會保障、醫療衛生、教育、文化、節能減排和廉租住房建設等方面支出；同時，進一步減少財政赤字和長期建設國債。今年，中央財政赤字預算擬安排1800億元，比去年預算赤字減少650億元。擬安排國債投資300億元，比去年減少200億元，增加中央預算內經常性建設投資，中央建設投資總計為1521億元。

第二、實行從緊的貨幣政策。一是綜合運用公開市場操作、存款準備金率等方式，加大對沖流動性力度；合理發揮利率杠桿調節作用；完善人民幣匯率形成機制，增強匯率彈性。二是著力優化信貸結構，嚴格執行貸款條件，有保有壓。控制中長期貸款增長，特別是對高耗能、高排放企業和產能過剩行業的貸款；創新和改進銀行信貸服務，完善擔保、貼息等制度，加大對“三農”、服務業、中小企業、自主創新、節能環保、區域協調發展等方面的貸款支持。三是深化外匯管理體制改革。完善結售匯制度，加強跨境資本流動監管，穩步推進資本項目可兌換。拓展外匯儲備使用渠道和方式。同時，采取綜合措施，努力改善國際收支狀況。

第三、采取九大措施防止價格總水平過快上漲。主要從增加有效供給和抑制不合理需求兩方面采取有力措施。一是大力發展生產，特別要加強糧食、食用植物油、肉類等基本生活必需品和其他緊缺商品生產，認真落實支持發展生產的政策措施，搞好產運銷銜接。二是嚴格控制工業用糧和糧食出口。堅決制止玉米深加工能力盲目擴張，違規在建項目必須停建。三是加快健全儲備體系，改進和完善儲備調節和進出口調節方式，適當增加國內緊缺重要消費品進口。四是把握好政府調價的時機和力度，必須調整的資源性產品價格和公共服務收費也要從嚴控制，防止出現輪番漲價。五是健全大宗農產品、初級產品供求和價格變動的監測預警制度，做好市場供應和價格應急預案。六是加強市場和價格監管，抓好教育收費、醫藥價格、農資價格及涉農收費的監督檢查。依法打擊串通漲價、囤積居奇、哄抬物價等違法違規行為。七是及時完善和落實對低收入群眾的補助辦法，特別要增加對生活困難群眾和家庭經濟困難學生的補貼，確保他們基本生活水平不因物價上漲而下降。八是遏制生產資料尤其是農業生產資料價格過快上漲。九是堅持實行“米袋子”省長負責制和“菜籃子”市長負責制。

三農建設

突出問題：農業基礎仍然薄弱，農業穩定發展和農民持續增收難度加大。

工作任務：加強農業基礎建設，促進農業發展和農民增收。

主要舉措：突出抓好三件事。

第一件，大力發展糧食生產，保障農產品供給。加大對糧食主產區和種糧農民的扶持力度，實施糧食戰略工程，加快建立糧食核心產區，全面提高糧食綜合生產能力和供給保障能力。農業生產既要增加總量，又要優化品種結構，促進各類重要農產品穩定增長。認真落實支持生豬、奶業、油料發展的政策措施。積極發展畜牧水產業，扶持和促進規模化健康養殖。推進農業標準化生產，提高農產品質量安全水平。

第二件，加強農業基礎設施建設。加快完成大中型和重點小型病險水庫除險加固任務。搞好小型農田水利建設，大力發展節水灌溉。加大土地開發整理復墾力度，搞好中低產田改造，提高耕地質量，建設一批高標準農田。加強農村飲水、道路、電網、通信、文化等基礎設施建設，大力發展農村公共交通，改善農村人居環境。今年要再解決3200萬農村人口的安全飲水問題，增加500萬農村沼氣用戶，支持建設一批大中型沼氣項目。

第三件，拓寬農民增收渠道。加快發展高產優質高效生態安全農業，支持農業產業化經營和龍頭企業發展。加強農村現代市場流通體系建設，壯大和提升農村二三產業，發展鄉鎮企業，增強縣域經濟實力。加強農村職業教育和技能培訓，提高農民轉移就業能力，發展勞務經濟。加大扶貧開發力度，繼續減少貧困人口。

溫家寶總理在政府工作報告中同時指出，抓好這三件事采取的主要措施有：一要大力增加投入。今年中央財政安排“三農”支出5625億元，比上年增加1307億元。二要強化和完善農業支持政策。增加糧食直補、農資綜合直補。擴大良種補貼規模和范圍。三要堅持最嚴格的耕地保護制度，特別是加強基本農田保護。按土地利用總體規劃從嚴審查調整各類規劃的用地規模和標準，嚴格執行土地用途管制制度，依法嚴格管理農村集體和個人建設用地，堅決制止違法違規占用耕地和林地行為。四要完善農業科技推廣和服務體系。加強農業科技創新和成果轉化，強化以公益性為主的多元化農業技術推廣服務。加快推進農業機械化。加強良種、信息、農產品質量安全和防災減災體系建設，搞好動物疫病和植物病蟲害防控。擴大測土配方施肥規模。五要全面推進農村改革。采取多種有效措施，積極穩妥地化解鄉村債務。中央和地方將增加財政投入，用三年左右時間基本化解農村義務教育歷史債務。堅持農村基本經營制度，穩定和完善土地承包關系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場，有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營。大力發展農民專業合作組織。全面推進集體林權制度改革。

熱點：“三農”支出增量首次超千億元。創歷史新高

政府工作報告指出，2008年中央財政安排“三農”支出5625億元，比去年增加1307億元。這是我國中央財政支農資金增加量首次超過千億元，與2007年相比，2008年中央財政用于“三農”支出將增長30.3％，這一增幅也創造了歷史新高。

從2005年中央財政投入2975億元支持“三農”，到2006年支農資金增加為3397億元，再到2007年上升至4318億元，近年來中央財政支農投入連年創出新高。而今年中央支農資金超過5000億元，意味著2008年將成為我國政府支農投入力度最大的一年。

跳躍式增長的支農投入背后體現了中央對支持“三農”，推進新農村建設的力度。2008年中央一號文件以“切實加強農業基礎建設，進一步促進農業發展農民增收”為主題，為中央財政支農資金使用指明了方向。

財政預算報告細化指出，2008年中央財政進一步加大對農民的補貼力度，支出總計1335.9億元，增加253億元，增長23.4％。中央財政安排用于支持農業生產的支出達到3044.5億元，比去年增加441.9億元，增長17％。用于農村教育、文化、衛生等各項農村社會事業發展的資金也比去年增加近一倍，達到1245.2億元。

增加農民收入、支持農業發展、大力改善農村環境，國家以持續、巨大的增量資金投入，體現了加快新農村建設的決心與實際行動。

科技創新

突出問題：自主創新能力仍有待大力提高。

工作任務：堅持把推進自主創新作為轉變發展方式的中心環節。認真落實國家中長期科學和技術發展規劃綱要。

主要舉措：

第一、全面啟動和組織實施大型飛機、水體污染控制與治理、大型油氣田及煤層氣開發等國家重大專項。

第二、實施基礎研究、高技術研究和科技支撐計劃。著力突破新能源汽車、高速軌道交通、工農業節水等一批重大關鍵技術。重點建設一批國家實驗室、國家工程中心、面向企業的創新支撐平臺和企業技術中心，加強科技基礎能力建設。

第三、深化科技管理體制改革，統籌和優化科技資源配置。今年中央財政將安排科技支出1134億元，比上年增加134億元。

第四、完善和落實支持自主創新的政策，充分發揮企業作為技術創新主體的作用，鼓勵、引導企業增加研發投入。加大政府采購對自主創新產品的支持力度。擴大創業風險投資試點范圍。實施知識產權戰略。加強國際科技合作。

節能減排

突出問題：因經濟增長而付出的資源環境代價仍然需要加大力度改善。

工作任務 今年是完成“十一五”節能減排約束性目標的關鍵一年，務必增強緊迫感，加大攻堅力度，力求取得更大成效。

主要舉措：

第一、落實電力、鋼鐵、水泥、煤炭、造紙等行業淘汰落后生產能力計劃。建立淘汰落后產能退出機制，完善和落實關閉企業的配套政策措施。

第二、抓好重點企業節能和重點工程建設。加快十大重點節能工程實施進度。提高城鎮污水處理能力，力爭用兩年時間在36個大城市率先實現污水的全部收集和處理。適當提高排污費、污水處理費和垃圾處理費標準。完善和嚴格執行建筑標準，大力推進墻體材料革新和建筑節能。穩步推進城鎮供熱體制和市政公用事業改革。

第三、開發和推廣節約、替代、循環利用資源和治理污染的先進適用技術，實施節能減排重大技術和示范工程。大力發展節能服務產業和環保產業。開發風能、太陽能等清潔、可再生能源。

第四、做好“三河三湖”、南水北調水源及沿線、三峽庫區和松花江等重點流域污染防治工作，實施渤海環境保護總體規劃。提高重點流域水污染物的國家排放標準。

第五、加強農村飲用水水源地保護，推進農村生活污染治理，控制農業面源污染。

第六、鼓勵和支持發展循環經濟，促進再生資源回收利用。全面推行清潔生產。

第七、加強土地、水、草原、森林、礦產等資源的保護和節約集約利用，嚴厲查處亂采濫挖礦產資源等違法違規行為。搞好海洋資源保護和合理利用，發展海洋經濟。加強氣象、地震、測繪基礎研究和能力建設。

第八、實施應對氣候變化國家方案，加強應對氣候變化能力建設。

第九、完善能源資源節約和環境保護獎懲機制。

第十、增強全社會生態文明觀念，動員全體人民更加積極投身于資源節約型、環境友好型社會建設。

熱點：2008年我國節能減排工作進入重點攻堅階段

雖然環境形勢依然嚴峻，但經過艱辛努力，2007年我國單位國內生產總值能耗比上年下降3.27％，化學需氧量、二氧化碳排放總量近年來首次實現雙下降，比上年下降3.14％和4.66％。

盡管已出現好的勢頭，但我們仍應清醒地認識到，節能減排的成效仍十分微弱，轉變經濟增長方式面臨著艱巨挑戰，實現節能減排約束性目標任重道遠。

2008年是第十一個五年規劃的第三年，也是完成“十一五”節能減排約束性目標的關鍵一年。節能減排將繼續處于政府工作的重要地位，作為結構調整的突破口和重要抓手，節能減排目標的完成情況將作為檢驗經濟發展成效的重要標準。

2007年年底，國務院發布關于節能考評實施方案的一系列文件。從今年開始，地方省級官員如果節能成績“不合格”，將面臨問責和“一票否決”。這意味著今年我國將以更加堅定的態度全力推進節能減排目標的實現。

此外，2008年，生態文明建設將進一步推進。資源稅改革方案有望公布，財稅杠桿將被更加頻繁地用于調控資源消費。資源開發生態補償機制將不斷完善。備受關注的能源法也有望于2008年提請審議。

在做政府報告時，溫家寶總理以充滿信心的語調對代表們說，在完成“十一五”節能減排約束性目標的關鍵一年，2008年有10大舉措加大攻堅力度，讓我們祖國的山更綠、天更藍、水更清!

食品安全

突出問題：近兩年，食品安全問題受到國內外社會廣泛關注，不合格食品對人們的健康生活造成了一定威脅。

工作任務：加強產品質量安全工作，一定要讓人民群眾吃得放心、用得安心，讓出口產品享有良好信譽。

主要措施：

第一、加快產品質量安全標準制定和修訂。今年要完成7700多項食品、藥品和其他消費品安全國家標準的制定修訂工作，健全食品、藥品和其他消費品安全標準體系；食品、消費品安全性能要求及其檢測方法標準，都要采用國際標準。出口產品除符合國際標準外，還要符合進口國標準和技術法規的要求。

第二、完善產品質量安全法制保障。加快制定修訂涉及產品質量安全的法規，完善行政執法與刑事司法緊密銜接的機制，加大對違法違規企業的懲處力度。

第三、健全產品質量安全監管體系。嚴格執行生產許可、強制認證、注冊備案制度，嚴把市場準入關。提高涉及人身健康和安全產品的生產許可條件和市場準入門檻。加強食品、藥品等重點監管工作，嚴把進出口商品質量關。認真落實產品質量安全責任制。

結構調整與產業升級

突出問題：長期形成的結構性矛盾和增長方式粗放問題仍然突出。投資與消費關系不協調，投資率持續偏高；一二三產業發展不協調，工業特別是重工業比重偏大，服務業比重偏低。

工作任務：推進經濟結構調整，轉變發展方式。

主要舉措：

第一、堅持擴大內需方針，調整投資和消費關系，促進經濟增長由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變。關鍵是合理控制固定資產投資規模，著力優化投資結構。堅持嚴把土地、信貸閘門和市場準入標準，特別要加強和規范新開工項目管理，嚴格執行項目新開工條件。堅決控制高耗能、高排放和產能過剩行業盲目投資和重復建設，提高限制發展行業的準入標準和項目資本金比例。違法違規建設項目要堅決停建。加大對經濟社會發展薄弱環節、重點領域和中西部地區的支持力度。從嚴控制新增建設用地特別是工業用地，今年土地利用計劃總規模控制在去年水平。

第二、堅持走中國特色新型工業化道路，推進信息化與工業化融合。著力發展高新技術產業，大力振興裝備制造業，改造和提升傳統產業，加快發展服務業特別是現代服務業。繼續實施新型顯示器、寬帶通信與網絡、生物醫藥等一批重大高技術產業化專項。充分發揮國家高新技術開發區的集聚、引領和輻射作用。圍繞大型清潔高效發電裝備、高檔數控機床和基礎制造裝備等關鍵領域，推進重大裝備、關鍵零部件及元器件自主研發和國產化。加強地質工作，提高資源勘查開發水平。積極發展現代能源原材料產業和綜合運輸體系。

熱點：消費拉動中國經濟增長貢獻率7年來首超投資

國務院提請十一屆人大一次會議審議的一份報告顯示，2007年，消費對經濟增長的促進作用增強，中國消費、投資和凈出口分別拉動經濟增長4.5個、4.4個和2.5個百分點，消費的貢獻率7年來首次超過投資。

《關于2007年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2008年國民經濟和社會發展計劃草案報告》還顯示，2007年全年社會消費品零售總額達89210億元，增長16.8％，消費與投資增速的差距縮小了2.2個百分點。

上述這些數字說明中國調整產業結構、轉變經濟發展方式已經初見成效。消費、投資、出口常常被喻作拉動經濟增長的三駕馬車。多年來，我國經濟一直面臨著消費不足、投資和出口增長過快的矛盾，轉變經濟發展方式，讓經濟更多地依靠消費來拉動是我國經濟發展多年未變的目標。

2007中共十七大明確提出，加快轉變經濟發展方式，推動產業結構優化升級。要堅持走中國特色新型工業化道路，堅持擴大國內需求特別是消費需求的方針，促進經濟增長由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變。

去年以來，我國消費與投資比重的此消彼長和政府出臺的相關舉措密切相關。專家表示，一方面，居民收入增加，銀行儲蓄卻是負利率，人們傾向于把錢用于投資或消費，從一定程度上拉動了消費的上漲。而另一方面，近年來，抑制投資過快增長一直是政府宏觀調控的著力點，其效果正在逐步顯現。

然而，將這一良好局面繼續保持下去并進一步擴大消費對經濟拉動的貢獻率，政府還須從多方面加以努力，最重要的兩個方面，一是繼續加大對教育、衛生、醫療等社會保障的投入以解決消費者的后顧之憂，同時也需要增加農民收入以及更好地惠及中低收入人群來刺激消費的增長；另一方面，從產業結構入手，出臺鼓勵性政策，擴大服務業在三次產業中的比重。

體制改革

突出問題：影響經濟發展的體制機制障礙還相當突出，改革攻堅任務繁重。

工作任務：深化經濟體制改革，提高對外開放水平。

主要舉措：

第一、推進國有企業改革，完善所有制結構。繼續推動國有資本調整和國有企業重組。深化國有企業公司制股份制改革。擴大國有資本經營預算制度試點。深化壟斷行業改革，引入競爭機制，加強政府監管和社會監督。嚴格規范國有企業改制和國有產權轉讓，防止國有資產流失，保障職工合法權益。推進集體企業改革，發展多種形式的集體經濟、合作經濟。認真落實鼓勵、支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的各項政策，尤其要解決市場準入和融資支持等方面的問題。

第二、深化財稅體制改革，加快公共財政體系建設。改革預算制度，強化預算管理和監督。完善財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例。積極推進省以下財政體制改革。全面實施新的企業所得稅法。改革資源稅費制度，完善資源有償使用制度和生態環境補償機制。繼續推進增值稅轉型改革試點，研究制定在全國范圍內的實施方案。加快金融體制改革，加強金融監管。繼續深化銀行業改革，重點推進中國農業銀行股份制改革和國家開發銀行改革。建立存款保險制度。加快農村金融改革，強化中國農業銀行、中國農業發展銀行和中國郵政儲蓄銀行為“三農”服務的功能，繼續深化農村信用社改革，積極推進新型農村金融機構發展。優化資本市場結構，促進股票市場穩定健康發展，著力提高上市公司質量，維護公開公平公正的市場秩序，建立創業板市場，加快發展債券市場，穩步發展期貨市場。深化保險業改革，積極擴大農業保險范圍，做好政策性農業保險試點工作。依法嚴厲查處各種金融違法違規行為。切實防范和化解金融風險，維護金融穩定和安全。

第三、拓展對外開放廣度和深度，提高開放型經濟水平。在保持出口平穩增長的同時，加快轉變外貿發展方式，優化出口結構，鼓勵自主知識產權和自主品牌產品出口，提高出口產品質量、檔次及附加值。積極擴大進口，重點增加先進技術裝備、重要原材料和關鍵零部件及元器件進口。優化利用外資產業結構和地區布局，穩步推進服務業對外開放。限制和禁止高耗能、高排放和部分資源性外資項目，切實糾正招商引資中違法違規的做法。創新對外投資和合作方式，完善和落實支持企業“走出去”的政策措施。加強多雙邊和區域經濟合作。繼續推進自由貿易區談判，認真實施已簽署的協定。維護公平的國際貿易秩序。

第四、加快現代市場體系建設，大力發展現代流通，深入整頓和規范市場秩序，推進社會信用制度建設。

區域發展

突出問題：區域發展差距擴大的趨勢尚未扭轉。

工作任務：促進區域協調發展。

主要舉措：

第一、深入推進西部大開發，開工建設一批重點工程，支持重點地區優先開發。繼續搞好天然林保護、防沙治沙、石漠化治理，落實退耕還林后續政策。 第二、組織實施東北地區振興規劃，支持先進裝備制造業發展和資源枯竭型地區經濟轉型。

第三、編制和實施促進中部崛起規劃，落實并完善相關政策。

第四、鼓勵東部地區率先發展，著力提升國際競爭力。

第五、進一步加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區發展的扶持力度。制定并實施主體功能區規劃和政策。

社會建設：堅持以人為本，關注群眾切身利益，以改善民生為重點

2008年，物價的持續上漲對群眾特別是低收入群眾生活產生了一定影響，消費支出的加大間接對收入、就業、住房等關系群眾切身利益的問題造成較大壓力，由此政府工作報告在進一步推進教育、衛生事業與社會保障體系建設，深入推進改革成果共享的基礎上，特別提出大力增加居民收入、千方百計做好就業、堅定不移地推進住房改革等重大政策舉措。

收入

基本目標：增加城鄉居民收入。關鍵要調整國民收入分配格局，深化收入分配制度改革，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。

主要舉措：

多渠道增加農民收入，確保農民工工資按時足額發放，適當提高扶貧標準。

提高企業職工工資水平，建立企業職工工資正常增長和支付保障機制。推動企業建立工資集體協商制度，完善工資指導線制度，健全并落實最低工資制度。改革國有企業工資總額管理辦法，加強對壟斷行業企業工資監管。

從今年1月1日起，再連續三年進一步提高企業退休人員基本養老金水平。

深化公務員工資制度改革，繼續做好規范公務員津貼補貼工作。加快推進事業單位收入分配制度改革。

落實職工帶薪年休假制度。同時要進一步完善消費政策，拓寬服務消費領域，穩定居民消費預期，擴大即期消費。只有把經濟發展成果合理分配到群眾手中，才能得到廣大群眾的擁護，才能促進社會和諧穩定。

就業

基本目標：用百倍的努力，把就業這項關系民生之本的大事做好。

主要舉例：

堅持實施積極的就業政策，落實以創業帶動就業的方針，加強就業和創業培訓，鼓勵自謀職業和自主創業，支持創辦小型企業。

加快建設城鄉統一規范的人力資源市場，完善公共就業服務體系，促進形成城鄉勞動者平等就業制度。加強高校畢業生就業指導和服務。深化退役軍人安置制度改革。完善就業援助制度，落實促進殘疾人就業政策，建立幫助零就業家庭解決就業困難的長效機制。

督促各類企業同勞動者依法簽訂并履行勞動合同。加強勞動爭議處理和勞動保障監察，嚴厲打擊各種非法用工行為。

住房

基本目標：抓緊建立住房保障體系。堅定不移地推進住房改革和建設，讓人民群眾安居樂業。

總的指導原則是：(1)堅持從我國人多地少的基本國情出發，建立科學、合理的住房建設和消費模式。大力發展省地節能環保型住宅，增加中小套型住房供給，引導居民適度消費。(2)堅持正確發揮政府和市場的作用，政府主要制定住房規劃和政策，搞好土地合理供應、集約利用和管理，重點發展面向中低收入家庭的住房。高收入家庭的住房需求主要通過市場調節解決。(3)堅持加強對房地產市場的調控和監管，規范和維護市場秩序，促進房地產業持續穩定健康發展。

主要舉措：

健全廉租住房制度，加快廉租住房建設，增加房源供給，加強經濟適用住房的建設和管理，積極解決城市低收入群眾住房困難。今年中央用于廉租住房制度建設的資金68億元，比去年增加17億元；地方各級政府都要增加這方面投入。同時，要積極改善農民工居住條件。

增加中低價位、中小套型普通商品住房供應，建立多渠道投融資機制，通過多種途徑幫助中等收入家庭解決住房問題。合理調整城市土地供給結構，增加中小套型住房用地。

綜合運用稅收、信貸、土地等手段，完善住房公積金制度，增加住房有效供給，抑制不合理需求，防止房價過快上漲。

加強市場監管，嚴格房地產企業市場準入和退出條件。依法查處閑置囤積土地、房源和炒地炒房行為。同時，要加強農村住房建設規劃和管理，切實解決農村困難群眾住房安全問題。

熱點：住房保障體系首次寫入政府工作，彰顯中央改善民生決心

今年政府工作報告首次提出：抓緊建立住房保障體系。這意味著，樓市調控的天平已經向著保障民生的方向傾斜，成體系的住房政策表明我國政府改善和保障民生的決心。

住房是人的一種基本權利，是一種基本的社會保障。從十多年改革和探索的實踐看，僅靠市場機制無法解決住房領域的社會公平問題。今年的政府工作報告首次提出住房政策的保障民生功能，體現出政府已經找準面對房地產市場的定位——政府主要關注困難群體、中低收入群體，進行分類保障，高收入家庭的住房需求主要通過市場調節解決。這意味著中國將在政府宏觀調控指引下，達成規范商品房市場和建設保障性體系“二元”并舉的健康局面。

對于城市低收入群體，始于1998年的廉租住房制度是幫助他們實現“安居夢”的重要途徑。統計顯示，截至2007年底，全國累計有95萬戶低收入家庭通過廉租住房制度改善了住房條件。今年的政府工作報告強調要健全這項制度，今年中央用于廉租住房制度建設的資金68億元，比去年增加17億元。

報告同時提出，要增加中低價位、中小套型普通商品住房供應。而在一年前，這項政策還只是籠統地說“房地產業應重點發展面向廣大群眾的普通商品住房”。

“中等收入家庭的住房問題首次被單獨提出，可以說是此次政府工作報告的一大亮點。”中國房地產及住宅研究會副會長顧云昌說，“隨著覆蓋面的增大，中國的住房供應體系也有望進一步得以完善。”

但同時，一些人大代表和政協委員也指出，目前要建立全面的住房保障體系，還有待政府明確保障方式和標準，解決資金瓶頸問題，完善相關監督管理制度。

教育事業

基本目標：堅持優先發展教育。讓孩子們上好學，辦好人民滿意的教育，提高全民族的素質。

主要舉措：

在全國城鄉普遍實行免費義務教育。繼續增加農村義務教育公用經費，提高保障水平。適當提高農村家庭經濟困難寄宿生生活費補助標準。認真落實保障經濟困難家庭、進城務工人員子女平等接受義務教育的措施。在試點基礎上，從今年秋季起全面免除城市義務教育學雜費。

加強職業教育基礎能力建設，深化職業教育管理、辦學、投入等體制改革，培養高素質技能型人才。

提高高等教育質量。優化學科專業結構，推進高水平大學和重點學科建設。普通高校招生增量繼續向中西部地區傾斜。

溫家寶指出，辦好各級各類教育，必須抓好三項工作：一要全面實施素質教育，推進教育改革創新。深化教學內容和方式、考試和招生制度、質量評價制度等改革。切實減輕中小學生課業負擔。二要加強教師隊伍特別是農村教師隊伍建設，完善和落實教師工資、津補貼制度。三要加大教育事業投入。今年中央財政用于教育的投入，將由去年的1076億元增加到1562億元；地方財政也都要增加投入。進一步規范教育收費。鼓勵和規范民辦教育發展。

熱點：教育發展史上的一個重要里程碑

政府工作報告提出，“在全國城鄉普遍實行免費義務教育”、“在試點基礎上，從今年秋季起將全面免除城市義務教育學雜費”。代表們紛紛表示，這一重大舉措對整個教育的發展具有奠基性意義和深遠的歷史作用，是我國教育發展史上的一個重要里程碑。

國家教育事業發展“十一五”規劃綱要提出，將在“十一五”期間實現政府對義務教育負全責，逐步將義務教育全面納入公共財政保障范圍。明確各級政府提供教育公共服務的職責，并按照建立公共財政體制的要求，將教育列入公共財政支出的重點領域。

一系列數字見證著近幾年中央政府加快建立健全保障教育優先發展的機制和制度，用更多的財力支持教育事業。

2005年，“兩免一補”政策首先在592個國家重點扶持的貧困縣實施，2006年在西部農村和部分中部農村實施，2007年春季開學時在全國農村全面實施，使1.5億學生和780萬名困難家庭寄宿生受益。

2007年10月，黨的十七大報告提出了努力使全體人民“學有所教”。這就要求我國義務教育整體上從全面普及向高質量、高水平普及發展。盡管我國絕大部分地區已經實現普及九年義務教育，但義務教育的鞏固提高和均衡發展的任務極為艱巨。站在歷史的新起點上，要使免費義務教育真正在全國推行，我們還面臨許多挑戰，需要精心部署，扎實推進。

許多代表紛紛表示，2008年是貫徹落實黨的十七大精神的第一年，全面實施城鄉免費義務教育，雖然任務艱巨，但是辦好讓人民滿意的教育是政府義不容辭的責任。

醫療衛生事業

基本目標：堅持公共醫療衛生的公益性質，建立基本醫療衛生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的基本醫療衛生服務。讓人人享有基本醫療衛生服務。

主要舉措：

加快推進覆蓋城鄉居民的醫療保障制度建設。擴大城鎮職工基本醫療保險覆蓋面；城鎮居民基本醫療保險試點要擴大到全國50％以上的城市；在全國農村全面推行新型農村合作醫療制度，用兩年時間將籌資標準由每人每年50元提高到100元，其中中央和地方財政對參保農民的補助標準由40元提高到80元。健全城鄉醫療救助制度。

完善公共衛生服務體系。抓好重大疾病防治，落實擴大國家傳染病免疫規劃范圍的政策措施，加大對艾滋病、結核病、血吸蟲病等疾病患者免費治療力度。加強地方病、職業病、精神病防治。做好婦幼保健工作。在中西部地區農村實施住院分娩補助政策。健全公共衛生服務經費保障機制。

推進城鄉醫療服務體系建設。重點健全農村三級衛生服務網絡和城市社區醫療衛生服務體系。加大全科醫護人員和鄉村醫生培養力度，鼓勵高素質人才到基層服務。開展公立醫院改革試點。制定和實施扶持中醫藥和民族醫藥事業發展的措施。

建立國家基本藥物制度和藥品供應保障體系，保證群眾基本用藥和用藥安全，控制藥品價格上漲。今年中央財政將安排832億元，比上年增加167億元，支持衛生事業改革和發展，重點向農村和基層傾斜。

社會保障

基本目標：建立和完善覆蓋城鄉的。社會保障體系，讓人民生活無后顧之憂。

主要舉措：

做好社會保險擴大面和基金征繳工作。重點擴大農民工、非公有制經濟組織就業人員、城鎮靈活就業人員參加社會保險。努力解決關閉破產企業退休人員和困難企業職工參加基本醫療保險問題。

推進社會保險制度改革。完善社會統籌與個人賬戶相結合的企業職工基本養老保險制度，擴大做實養老保險個人賬戶試點，加快省級統籌步伐，制定全國統一的社會保險關系轉續辦法。規范發展企業年金制度。探索事業單位基本養老保險制度改革。抓緊制定適合農民工特點的養老保險辦法。鼓勵各地開展農村養老保險試點。加快完善失業、工傷、生育保險制度。

采取多種方式充實社會保障基金，強化基金監管，確保基金安全，實現保值增值。

健全社會救助體系。重點完善城鄉居民最低生活保障制度，建立與經濟增長和物價水平相適應的救助標準調整機制。健全臨時救助制度。同時，積極發展社會福利事業。鼓勵和支持慈善事業發展。做好優撫安置工作。加強防災減災救災工作。為加快社會保障體系建設，今年中央財政將安排2762億元，比上年增加458億元。

熱點：三份“清單”，凸現政府改善民生的政策力度

溫家寶總理作的政府工作報告，提出了一項項改善民生的政策措施。歸納政府工作報告字里行間的這些惠民政策，可以概括為以下三份“清單”。

免費“清單”，主要為公共服務方面提供的新福利：

——從今年秋季起全面免除城市義務教育學雜費。

——具有公益性質的博物館、紀念館和全國愛國主義教育示范基地，今明兩年內全部向社會免費開放。

——加大對艾滋病、結核病、血吸蟲病等疾病患者免費治療力度。

保障“清單”，面向全體人民，涉及百姓吃，穿，住，用，行，醫等各方面事有基本的生活保障：

——廉租房、經濟適用房，用來解決城市低收入群眾住房困難。增加中低價位、中小套型普通商品住房供應，通過多種途徑幫助中等收入家庭解決住房問題。

——堅定不移地推進醫藥衛生體制改革，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的基本醫療衛生服務。

——及時完善和落實對低收入群眾的補助辦法。

——在中西部地區農村實施住院分娩補助政策。

——提高企業職工工資水平，建立企業職工工資正常增長和支付保障機制。

投入“清單”，涉及百姓教育、醫療，住房、社會保障等實實在在的財政投入：

——中央財政安排“三農”支出5625億元，比上年增加1307億元，增長的幅度歷史罕見。

——中央財政用于教育的投入，由去年的1076億元增加到1562億元。

——為了支持衛生事業改革和發展，中央財政將安排832億元，比上年增加167億元。

——加快保障體系建設，中央財政安排2762億元，比上年增加458億元。

文化建設：深化文化體制改革推動文化大發展大繁榮

2008年奧運會和殘奧會即將在北京舉辦，這是全體中華兒女的共同期盼，對于促進我國經濟社會發展、增進中國人民同世界各國人民的友誼與合作，具有重要意義。奧運會不僅是體育的盛會，也是文化的盛會，它將向全世界展示中華文化、中國風范、中國人的精神面貌，以此為契機，我國文化建設迎來一個大發展、大繁榮的快速發展時期。

今年的工作目標：進一步落實和完善文化體制改革政策措施，推動文化創新，加強文化建設。

主要舉措：

堅持用馬克思主義中國化最新成果教育人民，在全社會樹立中國特色社會主義共同理想，大力弘揚以愛國主義為核心的民族精神和以改革創新為核心的時代精神，深入進行社會主義榮辱觀教育。

推進和諧文化建設，實施公民道德建設工程，培育文明社會風尚。特別要加強青少年思想道德建設。深入開展文明創建活動。堅持為人民服務、為社會主義服務的方向，全面貫徹百花齊放、百家爭鳴的方針。發展哲學社會科學。繁榮新聞出版、廣播影視、文學藝術。鼓勵創作優秀精神文化產品。

加大政府投入力度，加快構建覆蓋全社會的公共文化服務體系。加快鄉鎮綜合文化站建設。推進全國文化信息共享、廣播電視村村通、農家書屋和農村電影放映工程。具有公益性質的博物館、紀念館和全國愛國主義教育示范基地，今明兩年內全部向社會免費開放。

政治建設：加快行政管理體制改革加強政府自身建設

五年來，黨和政府始終重視政府自身改革和建設，把實行科學民主決策、推進依法行政、加強行政監督作為政府工作的三項基本準則。但同時，我們也應看到，政府工作與形勢的要求和人民的期望還有不小差距：“政府職能轉變還不到位，社會管理和公共服務比較薄弱；一些部門職責交叉、權責脫節，相互推諉，辦事效率低下；一些政府工作人員服務意識不強，素質不高；對權力的監督和約束機制不健全，形式主義、官僚主義問題比較突出，弄虛作假、奢侈浪費和腐敗現象比較嚴重。”

由此，2008年我國政治建設的重中之重為：加快行政管理體制改革，加強政府自身建設。

改革總的原則和要求是：堅持以人為本、執政為民，堅持同發展社會主義民主政治、發展社會主義市場經濟相適應，堅持科學民主決策、依法行政、加強行政監督，堅持管理創新和制度創新，堅持發揮中央和地方兩個積極性。要著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。

主要舉措：

加快轉變政府職能。這是深化行政管理體制改革的核心。健全政府職責體系，全面正確履行政府職能，努力建設服務型政府。在加強和改善經濟調節、市場監管的同時，更加注重社會管理和公共服務，維護社會公正和社會秩序，促進基本公共服務均等化。

深化政府機構改革。這次國務院機構改革方案，主要圍繞轉變職能，合理配置宏觀調控部門職能，調整和完善行業管理機構，加強社會管理和公共服務部門，探索實行職能有機統一的大部門體制；針對職責交叉、權責脫節問題，明確界定部門分工和權限，理順部門職責關系，健全部門間的協調配合機制。國務院機構改革方案將提交本次大會審議。

完善行政監督制度。堅持用制度管權、管事、管人。加強行政權力監督，規范行政許可行為。強化政府層級監督，充分發揮監察、審計等專門監督的作用。自覺接受社會各個方面的監督。推行行政問責制度和政府績效管理制度。切實加強公務員隊伍建設。大力推行政務公開，健全政府信息發布制度，完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度，創造條件讓人民更有效地監督政府。

加強廉政建設。要把反腐倡廉建設放在更加突出的位置，旗幟鮮明地反對腐敗。特別要解決權力過分集中和缺乏制約的問題。從根本上加強制度建設，規范財政轉移支付、土地和礦產資源開發、政府采購、國有資產轉讓等公共資源管理。加大專項治理力度，重點解決環境保護、食品藥品安全、安全生產、土地征收征用與房屋拆遷等方面群眾反映強烈的問題，堅決糾正損害群眾利益的不正之風。大力提倡艱苦奮斗，堅決制止奢侈浪費。嚴肅查處各類違法違紀案件，深入開展治理商業賄賂，依法嚴懲腐敗分子，決不姑息。

熱點：新一輪中國國務院機構改革啟動

3月11日，我國政府公布了改革開放30年來的第六次行政管理體制改革的方案。根據方案，國務院將新組建工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部。改革后，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置27個。

我國分別在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年進行了五次政府行政管理體制改革。1982年第一次政府機構改革前，國務院的組成部門多達100個，而本次改革后，國務院組成部門設置27個。數字的變化顯示，改革開放30年內的六次機構改革秉承了“精兵減政”的思路，同時，六次政府機構改革體現了轉變政府職能，加快向服務型政府轉變的一貫思路。

本次國務院機構改革的主要背景：從總體上看，中國的行政管理體制基本適應經濟社會發展的要求，但面對新形勢新任務還存在一些不相適應的方面。政府職能轉變還不到位，對微觀經濟活動干預仍然過多，社會管理和公共服務有待進一步加強，政府機構設置還不盡合理，部門職責交叉、權責脫節和效率不高的問題比較突出；有些方面權力仍然過于集中，且缺乏有效監督和制約，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現象仍然存在。

本次國務院機構改革的主要任務是：圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，探索實行職能有機統一的大部門體制，合理配置宏觀調控部門職能，加強能源環境管理機構，整合完善工業和信息化、交通運輸行業管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門。

本次國務院機構改革方案主要內容包括：

(一)合理配置宏觀調控部門職能。國家發展和改革委員會要減少微觀管理事務和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調控。國家發展和改革委員會、財政部、中國人民銀行等部門要建立健全協調機制，形成更加完善的宏觀調控體系。

(二)加強能源管理機構。設立高層次議事協調機構國家能源委員會。組建國家能源局，由國家發展和改革委員會管理。

(三)組建工業和信息化部。組建國家國防科技工業局，由工業和信息化部管理。國家煙草專賣局改由工業和信息化部管理。不再保留國防科學技術工業委員會、信息產業部、國務院信息化工作辦公室。

(四)組建交通運輸部。組建國家民用航空局，由交通運輸部管理。國家郵政局改由交通運輸部管理。不再保留交通部、中國民用航空總局。

(五)組建人力資源和社會保障部。組建國家公務員局，由人力資源和社會保障部管理。不再保留人事部、勞動和社會保障部。

(六)組建環境保護部。不再保留國家環境保護總局。

(七)組建住房和城鄉建設部。不再保留建設部。

(八)國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理。明確衛生部承擔食品安全綜合協調，組織查處食品安全重大事故的責任。

深化行政管理體制和機構改革，是發展社會主義市場經濟和發展社會主義民主政治的必然要求。“事實上，改革開放以來的政府機構改革，每一次都是由經濟體制改革深入以后提出來的；反過來，行政體制改革的實施，又會進一步推動經濟體制改革的深入。”

本次政府機構改革體現了兩個鮮明的主題：“關注民生”與“宏觀調控”。

改革方案中，“擬訂并組織實施行業規劃、產業政策和標準”，“指導行業發展”等語匯多次出現，說明政府部門已經將主要精力從經濟的微觀管理轉移到宏觀調控，轉移到行業規劃協調上來。

此外，環境保護部、住房和城鄉建設部等的組建，則體現了對民生的關注，對全面、協調、可持續發展原則的貫徹。

最后在政策的落實方面，方案指出，改革既要“在一些重要領域邁出較大步伐”，又“不畢其功于一役”，“做到長遠目標與階段性目標相結合、整體設計與分步實施相結合”。