小城鎮，大文章

小城鎮溯源

亦城亦鄉小城鎮

“小城鎮”在我國是一個使用頻率比較高的通用名詞，但對“小城鎮”的概念界定，由于應用領域與審視角度的不同，一直沒有一個統一的說法。例如，從行政管理方面看，小城鎮專指我國的建制鎮，從城鎮建設角度看，小城鎮則包含了依法設立的建制鎮和農村集鎮(通常為鄉政府所在地)，有時也泛指10萬人以下的縣級市，從經濟社會統計上看，則首先要區分城鎮人口和鎮區人口、鎮區農業人口和鎮區非農業人口，只有鎮區非農業人口達到一定規模才能在統計上以小城鎮來對待。

與小城鎮緊密關聯的兩個概念是城市與農村。小城鎮，介于城市與鄉村之間，它是把城市和農村兩個不同的區域，有機地聯系成為一個完整的相對獨立的區域，它既是城市之尾，又是鄉村之首。也就是說，它是城市的延續，又是聯系城市和鄉村的橋梁，是鄉村的延伸，又是鄉村中的雛形城市，具有亦城亦鄉的雙重特征。

從發展的角度看，小城鎮、城市、農村三者之間既相互獨立，又有彼此融合。一般來說，城市這一概念較為容易界定，人們對城市的劃分標準也較少存在爭議。在實踐中，人們基本上是按國家統計局的界定來使用大、中、小等城市范疇的，具體說，特大城市是指人口規模在100萬以上的城市，大城市是指人口規模在50-100萬的城市，中等城市是指人口規模在20-50萬的城市，小城市是指人口規模在20萬以下的城市。但是，在小城鎮這一范疇的理解上，無論是理論工作者，還是實際工作者，往往存在著許多不同的看法。概括地說，主要有以下四種觀點：

(1)小城鎮=小城市+建制鎮+集鎮。顯然，這一小城鎮概念分屬城與鄉兩個范疇，從發展的觀點看，集鎮只宜稱為“未建制鎮”。

(2)小城鎮=小城市+建制鎮。這一小城鎮概念指城鎮范疇中規模較小、人口少于20萬的小城市(縣級市)和建制鎮。

(3)小城鎮=建制鎮。這一小城鎮概念屬于城鎮范疇，是建制鎮(包括縣城鎮)在城鎮體系中的同義詞。

(4)小城鎮=建制鎮+集鎮。這一小城鎮概念包含了城與鄉兩個范疇，包括小于城市，從屬于縣的縣城鎮、縣城以外的建制鎮和尚未設鎮建制但相對發達的農村集鎮。

由于小城鎮屬性的模糊性，我國法律規章中也出現不同的界定標準，如我國《城市規劃法》規定，建制鎮屬于城市范疇，其規劃應按《城市規劃法》執行，但是國家的《村鎮規劃標準》規定，縣城以外的建制鎮、集鎮和村莊按《村鎮規劃標準》執行。

綜上，由于理解角度不同、應用范疇不同，加之動態發展等因素的融入，小城鎮在我國是一個尺度比較寬泛的概念，如果一定要有一個公認的說法，當前，我國小城鎮專指行政管理意義上的國家建制鎮。

城鎮化進行時

小城鎮，顧名思義，其特點是“小”，性質是“城”，形式是“鎮”。從社區類型的角度看，小城鎮具有城鎮的本質特征：

社會要素的集中性。即人口、資本、生產資料、建筑設施、社會需求、各類社會活動等要素集中在有限的城鎮空間內。

社會結構的非農性。即生產力結構、行業結構、就業結構、人口結構等都以非農性為主。

社會功能的綜合性。即具有經濟中心、文化中心、政治中心、交通運輸中心、信息傳播中心、社會服務中心等多種社會功能。這也是小城鎮區別于農村的基本特征。

從經濟功能的角度看，小城鎮具有明顯的聚集功能和輻射功能。聚集功能主要表現在人口聚集、產業聚集、物資聚集、人才聚集、信息聚集、資金聚集等幾個方面；小城鎮輻射功能一般包括接受大中城市輻射和向農村腹地輻射兩個方面。

馬克思和恩格斯在講到城鎮時指出：城市(包括城鎮)本身表明了人口、生產工具、基礎設施、享樂和需求的集中。列寧認為：城市(包括城鎮)是經濟、政治和人民精神生活的中心，是前進的動力。

綜合國內外對小城鎮內涵的理解，我們可以將之概括為：以非農業人口為主體、聚集人口、經濟、政治和科學文化的空間系統。其中，“人口的非農性”和“聚集性”是小城鎮的兩大基本特征。

相比于靜態意義上的特征，當前，我國經濟社會發展更加關注小城鎮的形成，即城鎮化過程。所謂城鎮化，就是指城鎮人口通過各種不同的方式不斷得以增長的過程。伴隨著城鎮人口的增長，企業結構發生了調整，各種經濟要素開始向城鎮聚集。

美國學者弗里德曼將城鎮化過程分為兩個階段：第一個階段包括人口和非農業活動在規模不同的城市環境中的地域集中過程、非城市型景觀轉化為城市型景觀的地域推進過程；第二個階段包括城市文化、城市生活方式和價值觀在農村地域的擴散過程。

在我國，依據現階段的經濟社會發展特點，城鎮化則包括了五個方面的基本內涵：一是產業結構和社會結構的轉換，勞動力從第一產業向二三產業轉移，人類社會從傳統的農業社會向工業化社會轉變；二是城鄉人口分布結構的轉換，越來越多的人口由分散的農村向城鎮集中，城鎮規模和數量不斷增多，三是城鎮空間形態的變化，城鎮建成區擴大，新的城鎮地域、城鎮景觀涌現，城鎮基礎設施服務設施不斷完善，四是人們價值觀念和生活方式的轉換，城市文明、城市生活方式和價值觀念向鄉村地區滲透和擴散，傳統鄉村文明走向現代城鎮文明，最終實現城鄉一體化和“人”的城鎮化和現代化，五是經濟要素集聚方式的變遷或創新，在技術創新和制度創新的雙重推動下，人口、資本等經濟要素更健康、高效地在城鄉之間流動、重組。

綜上，我國當前小城鎮的演進，本質上是一種發展方式的轉變。根本上，是人的生產方式與生活方式從“農村社會”向“城市社會”的轉變，此過程中包含了產業結構的調整與升級、社會公共服務體系的完善、人們生活觀念與消費方式的轉變等幾個重要方面。特別值得關注的是，在我國城鎮化過程中，人口結構的構成較為多元，它既包括新型農民的聚集。也包括新型市民的聚集，前者往往是原住戶以及被動改革者，而后者常常是外遷戶以及主動改革者，因而，如何在大力引進先進生產要素帶動本區域經濟產業發展的同時，維護社會的和諧與公正、公平，促進不同社會群體之間的良好合作和融洽共處成為一項重要課題。

具有中國特色的小城鎮沿革

我國小城鎮發展的政策脈絡

發展小城鎮是我國改革開放以來，繼家庭聯產承包責任制和大力發展鄉鎮企業之后關于農村改革領域的又一重大戰略舉措，其初衷是通過建設小城鎮，加快農村剩余勞動力轉移，緩解城鄉矛盾，推動農村工業化、市場化、城市化發展，以及縮小城鄉差別、工農業差距等。不過，隨著改革的深入以及時代的發展，小城鎮承載的使命也在不斷演變，這從始于二十世紀五十年代，我國政府對小城鎮的政策脈絡上可窺見一斑。

1955年11月7日，《國務院關于城鄉劃分標準的規定》頒發，對小城鎮的設立做出了明確規定。

1963年12月，中共中央和國務院發布的《關于調整市鎮建制，縮小城市郊區的指示》里，提高了設置城鎮的標準。

1979年，我國政府正式把小城鎮建設納入了政府工作日程，提出了積極發展小城鎮的方針，并制定了小城鎮體系穩步發展的一系列配套政策。

1984年，國務院批轉民政部關于調整建制鎮標準的報告中，對于設置建制鎮又作了新的規定：①縣級機關所在地一律設鎮，②鄉政府所在地非農業人口超過2000人可以設鎮，③少數民族地區邊境口岸地區，確需建鎮，標準可以適當放寬。

1997年，黨的十五大報告中提出要搞好小城鎮規劃建設。

2000年召開的黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》指出：發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略，是推進我國城鎮化的重要途徑。

2000年，中共中央、國務院發布《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，之后各省也出臺了相應的具體的加快小城鎮發展的指導性意見。

2001年通過的十五規劃中10次提到小城鎮，要求逐步形成合理的城鎮體系，注意發展城市間的經濟聯系；在著重發展小城鎮的同時，積極發展中小城市，完善區域性中心城市功能，發揮大城市的輻射帶動作用，走出一條符合我國國情、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化道路。

2002年，黨的十六大報告指出：要全面繁榮農村經濟，加快城鎮化進程；要統籌城鄉經濟社會發展；農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢，要堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。

為了貫徹落實中央的要求，各省各部門成立了相應的組織和研究機構，如建設部成立了村鎮建設委員會、村鎮建設辦公室，負責制定全國村鎮建設的發展規劃、方針政策、規范標準以及國務院各有關部門的協調工作等，國家發改委成立了小城鎮改革發展中心；科技部啟動了“小城鎮科技發展重大項目”的研究工作。建設部還會同國家其他五部委共同開展并完成了確定全國1887個重點鎮的工作，同時擬定了八個課題。建設部內各司局也分別將工作重點延伸至小城鎮領域。

2006年通過的十一五規劃，進一步要求促進城鎮化健康發展。堅持大中小城市和小城鎮協調發展，提高城鎮綜合承載能力，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，積極穩妥地推進城鎮化。人口分散、資源條件較差的區域，重點發展現有城市、縣城和有條件的建制鎮。

上述情況表明，我國政府在不同時期對小城鎮的發展都做出了重要安排和部署，提出了不同要求，對小城鎮的發展始終予以關注。這也表明小城鎮具有獨特的功能，其地位是大中小城市所不能替代的。

值得特別關注的是，進入新的歷史時期，在科學發展觀的指引下，“堅持走中國特色的城鎮化道路，推動我國城鎮化健康有序發展”成為核心主題與重要的方針指南。對此，胡錦濤總書記在中共中央政治局第二十五次集體學習會議上，進行了較為系統的闡述：

新時期我國小城鎮建設的總體目標。堅持走中國特色的城鎮化道路，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，努力形成資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧的城鎮發展新格局。

新時期我國小城鎮建設的重大意義與作用功能。城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，也是工業化、現代化的重要標志。我國正處在城鎮化發展的關鍵時期。堅持大中小城市和小城鎮協調發展，逐步提高城鎮化水平，對于擴大內需、推動國民經濟增長，對于優化城鄉經濟結構、促進國民經濟良性循環和社會協調發展，都具有重大意義。堅持統籌城鄉發展，在經濟社會發展的基礎上不斷推進城鎮化，可以加強城鄉聯系。在更大范圍內實現土地、勞動力、資金等生產要素的優化配置，有序轉移農村富余勞動力，實現以工促農、以城帶鄉，最終達到城鄉共同發展繁榮。提高城鎮化水平，增強大城市以及城市群的整體實力，可以更好地配置各種資源和生產要素，進一步發揮城市對經濟社會發展的重要推動作用，提高我國經濟發展的水平和整體競爭力。

新時期我國小城鎮建設的現實問題與重要原則。我國人口多、底子薄，發展很不平衡，推進城鎮化的同時面對著實現經濟增長、社會發展和解決人口眾多、資源緊缺、環境脆弱、地區差異大等許多問題和矛盾。這就決定了我們必須貫徹落實科學發展觀，堅持走中國特色的城鎮化道路。一是要堅持保護環境和保護資源的基本國策，堅持城鎮化發展與人口、資源、環境相協調，合理、集約利用土地、水等資源，切實保護好生態環境和歷史文化環境，走可持續發展、集約式的城鎮化道路。二是要全面考慮經濟社會發展水平、市場條件和社會的可承受程度，發揮市場對推進城鎮化的重要作用，通過市場實現城鎮化過程中各種資源的有效配置，吸引各類必需的生產要素向城鎮集聚，同時發揮政府的宏觀調控作用，加強和改善政府對城鎮化的管理、引導、規范。三是要堅持走多樣化的城鎮化道路，推進各級各類城鎮協調發展，形成合理的城鎮體系，提高城鎮綜合承載能力，發揮各級各類城市和小城鎮在一定區域范圍內的職能作用。四是要根據各地經濟社會發展水平、區位特點、資源稟賦和環境基礎，合理確定各地城鎮化發展的目標，因地制宜地制定城鎮化戰略及相關政策措施，加強城市之間的經濟聯系和分工協作，實現城市以及地區優勢互補和共同發展。五是要通過深化改革，研究制定適合我國國情、符合社會主義市場經濟規律的政策措施和體制機制。營造城鎮化發展的良好環境。

新時期我國小城鎮建設的重要事項，推進城鎮化健康有序發展，必須堅持以規劃為依據，以制度創新為動力，以功能培育為基礎，以加強管理為保證。要深入認識和全面把握城鎮化的發展規律，認真聽取專家的意見，研究制定科學合理的規劃，保證規劃經得起實踐和時間的檢驗。要加快全國城鎮體系規劃的編制。要通過全國城鎮體系規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃以及土地利用規劃等，合理引導城鎮化發展的規模、速度、節奏，優化結構和布局。要維護規劃的權威性、嚴肅性，明確規劃實施的主體和責任，加強對規劃實施的領導和管理。要完善法律法規，依法加強對規劃實施的監督管理，及時發現和糾正規劃實施中的偏差，保證規劃全面實施。

我國小城鎮發展的主要特點

基于我國政府的高度重視，以及經濟社會快速發展的內在需求，建國以來，我國小城鎮得到了很大發展，并呈現出以下特點：

數量增長較快。據統計，1949年我國有建制鎮2000個左右，1954年初發展到5402個，1965年主要因建制標準的提高，建制鎮減少到3146個，1975年進一步減少到2800個，集市也由原來的5萬個減少到2萬個左右，而且其中半數以上有集無市，1985年全國共有建制鎮7956個，占全部鄉鎮個數的8.7％，1990年增加到11392個，占全部鄉鎮個數的20.4％，1995年建制鎮個數為17282個，占全部鄉鎮36.7％，2000年建制鎮個數達到19692個，占全部鄉鎮的45％，2002年全國建制鎮達到19811個，占全部鄉鎮個數的比重達到50.7％，首次超過鄉個數，2004年底全國建制鎮個數17785個(不含縣城關鎮，2003年7月我國有縣級行政區2861個)。

人口規模擴大，非農業人口增多。據統計，1999年平均每個建制鎮有7874戶、29560人，到2002年平均每個建制鎮增加到8654戶，32309人。鎮總人口超過10萬的有403個鎮，其中20萬以上的43個鎮，30萬以上的10個鎮，有3個鎮人口達50萬以上。

吸納勞動力增多。2002年每個建制鎮從業人員為16719人，比1999年增加1780人，增長11.9％；其中農業從業人員為9981人，占59.7％，比1999年下降4.2個百分點，非農業從業人員為6738人，占40.3％，比1999年提高了4.2個百分點。

經濟實力增強。1999年平均每個建制鎮的財政收入為720萬元，2002年增加到1136萬元，鄉鎮企業年交稅金由609萬元，增加到935萬元，平均每個建制鎮居民年末存款由1999年的6284萬元，增加到8008萬元。涌現出一批經濟實力強，聚集能力強的鎮。據統計，2002年全國財政收入超過億元的鎮達到357個，其中最高的財政收入高達19.4億元。這些鎮的特點是人口規模大，鄉鎮企業多，經濟發展水平高，主要集中在東部沿海地區。這些鎮的平均人口為9.3萬人，而全國平均水平為3萬多人。

社區環境進一步改善。1999年平均每個鎮擁有學校17所，在校學生4767人。教師267人，2002年學校減少為16所，但在校學生增加到4980人，教師增加到284名。1999年平均每個鎮擁有醫生48名，病床數38張，2002年平均每個鎮擁有醫生47名，病床41張。

小城鎮類型豐富多樣。由于地區性資源稟賦不同，經濟社會發展的基礎和條件不同，造就了我國小城鎮不同的發展形態，初步歸納，大致分為以下九類：

城郊的衛星城鎮，充分利用鄰近大中城市的優勢，承接大中城市的技術、產業、經濟、社會各方面的輻射，承擔中心城市部分功能和作用。

工業主導型的中心鎮，以專業化實行一鎮一品。村鎮企業集群是與新型工業化相對應的好路子，這在許多地方已獲成功。

商貿帶動型城鎮，利用傳統或新興的商品集散地優勢，加上市場技術優勢和管理，實現市場吸引、輻射。

交通樞紐型城鎮，利用交通便捷、運輸量大、信息快、流動人口多的特點，積極發展二、三產業，實行交通促流通，以路興鎮，但也出現了沿著骨干公路建城鎮的“一條大馬路、兩排卷閘門”現象。

工礦依托型城鎮，積極為大中型企業協作配套生產。

旅游服務型城鎮，利用自身資源的開發搞服務，既保護自然資源，又發展第三產業，一舉兩得。

區域中心型城鎮，特別是縣城大多依托有利的政治、資源、交通、技術、產業基礎等區位優勢，形成縣、市的中心鎮。

邊界發展型城鎮，利用省界、國界發展邊際貿易，強化交通服務基礎，聚集多方面的生產要素，構筑邊緣區的城鎮化基點。

移民建鎮型和歷史文化名鎮型城鎮，立足實際，自成一格。

認清制約我國小城鎮健康發展的核心問題

肩負起新時期的重要使命，我國小城鎮必須以新的理念、新的視角反思歷史，抓住制約我國小城鎮又好又快發展的核心矛盾，正確面對各種問題與挑戰。

應該說，改革開放三十年以來，我國小城鎮始終以一種蓬勃之勢取得了快速成長，但在此過程中，也暴露出很多深層次的問題。這些問題一部分是小城鎮自身的問題，一部分是與小城鎮關聯的社會經濟問題。認清這些問題，進而解決好這些問題，需要更加開放的思維、寬闊的視角，將小城鎮建設放到中國經濟社會發展的大背景之中去考量。

小城鎮規劃缺乏科學、系統性

規劃在小城鎮建設中起著龍頭作用，是指導小城鎮發展的基本方略。但是，長期以來，我國各地小城鎮普遍存在著重視經濟發展而輕視規劃的狀況，出現了先建設后規劃，或邊建設邊規劃，建設牽著規劃走的不科學現象，從而影響了小城鎮有序健康發展。

小城鎮規劃滯后于經濟社會的發展，主要體現在兩個方面：

第一，缺乏科學的小城鎮體系規劃。小城鎮體系規劃是對區域內的城鎮從經濟、社會、環境、生態、人文以及建設和土地利用等綜合方面進行統籌安排的規劃，是國家和各級政府對小城鎮發展進行宏觀調控和微觀管理的重要手段。目前，各地普遍缺乏一個有指導性和實施性的科學合理的小城鎮規劃體系，缺乏一個從人文、歷史、生態環境保護和發展特色角度考慮的小城鎮體系規劃。由于缺乏一個科學的小城鎮體系規劃，使城鎮之間缺乏有機聯系，制約了各級城鎮的協調發展。

第二，小城鎮缺乏綜合發展規劃。綜合發展規劃是以經濟社會發展規劃、總體建設規劃、土地利用規劃，環境保護規劃，投融資規劃為一體的綜合性規劃，是小城鎮政府用來指導小城鎮建設和發展的藍圖。目前，我國部分小城鎮根據《中華人民共和國土地管理法》的要求，編制了土地利用總體規劃，一些小城鎮依據《村鎮規劃編制辦法》(試行)[2000年]，編制小城鎮總體建設規劃，對小城鎮建設起到了一定的規范作用。但是，目前小城鎮普遍缺少一個包含經濟社會發展規劃、環境保護規劃和投融資規劃內容的綜合規劃，由于缺乏綜合規劃的指導，使得小城鎮領導在經濟發展目標、企業選址、居民點布局、商業布點等方面的決策往往存在一定的隨意性，由此造成了經濟目標過高、布局不合理、土地浪費、城鎮形態不完整等問題，以至于產生馬路城鎮、帶狀城鎮的現狀。具體表現為：

小城鎮缺乏經濟社會發展規劃，而經濟社會發展規劃是勾畫未來小城鎮發展的藍圖。缺少經濟社會發展規劃，往往造成小城鎮發展思路的不清晰，導致小城鎮在確定宏觀目標、人口規模、工業布局、產業發展以及基礎設施建設等方面的盲目性和隨意性。

小城鎮各項規劃普遍存在著不協調。由于單項規劃由不同部門來制定，不同部門出于各自的考慮在編制規劃時往往與其它規劃缺少銜接，甚至各項規劃之間在功能定位、發展目標、人口規模、用地規模以及企業布局、商業布點、規劃年限等方面產生沖突，嚴重影響了規劃的實施。

造成我國小城鎮規劃滯后與科學性不強的因素很多，自然式發展的慣性所致是一方面，但更重要還是一些主觀性因素，以下四個方面是主要誘因：

其一，一些小城鎮領導對規劃工作的重要性認識不足。主要表現為對小城鎮規劃管理意識淡薄，重經濟、輕規劃，重短期利益、輕長遠發展。小城鎮政府寧可花幾百萬元資金上建設項目，卻舍不得花幾十萬元做規劃。由于缺乏規劃的指導，盲目建設，造成浪費和損失的錢已遠遠大于規劃的費用。因此做好規劃就可以避免重復建設，節約許多資金。

其二，規劃的制定和管理沒有納入法制化軌道。目前在小城鎮規劃的編制和管理中，存在著規劃的修訂與調整不按法定程序辦理，規劃的實施和管理受到來自行政和經濟力量的干擾，隨意變動規劃，不按規劃辦事，使規劃有法不依、執法不嚴，在企業、商業用地上往往遷就企業主和商家的意愿，隨意變動規劃，導致規劃的不嚴肅。

其三，規劃管理的機構不健全。由于受傳統計劃經濟管理方式的影響，造成規劃管理部門目標不明確和責任不清晰的狀況，小城鎮規劃管理部門管理的條件和手段落后，規劃管理隊伍的專業素質和規劃管理的水平較低。

其四，規劃管理缺乏社會公眾的參與和監督。由于政府對規劃管理的宣傳力度不夠，一些居民認為規劃的制定和管理是政府的事，忽視了居民自身對規劃的制定、管理和實施的參與和監督，導致城鎮建設中更多地反映決策者的主觀愿望，往往使有限的公共財政資源投入到不切實際的標志性建筑中，出現了城鎮建設盲目追求高標準和貪大求洋，修大廣場和大馬路的現象，導致一任政府、一任規劃、一任決策。

小城鎮發展的體制與機制障礙

我國小城鎮發展的體制與機制性障礙，涉及的范疇比較廣，并且大多是在經濟社會轉型過程中難以一步改革到位的問題，主要包括以下幾個方面：

其一是管理體制。現行領導體制與條條塊塊的管理關系難以理順，使小城鎮的調控引導受到多方制約。有的有責無權，有的有權無責，有的多頭管理，為了部門利益，互不相讓，工作難以協調。

其二是戶籍管理制度。人為地將全體公民劃分為農村戶口和城市戶口，形成了我國特有的城鄉分割的二元體制，嚴重阻礙了城鎮化的發展；

其三是就業制度。長期以來，城鎮的就業對農民是嚴格限制的，不管是國家行政機關、事業單位還是國有企業，招工招干的首要條件是必須具有城鎮戶口。近些年來各大中城市又紛紛出臺一系列嚴格限制農民用工范圍的政策；

其四是土地制度。中國農民世世代代被束縛在土地上，潛在的創造力受到了極大抑制，同時，寶貴的土地價值也未得到最大化利用。

基礎設施與社會保障不健全，不配套

小城鎮建設是一項系統工程，水、電、路、學校、醫院等公共基礎設施必須配套建設，但是由于資金緊缺、運作無方等原因，我國許多小城鎮的基礎設施長期得不到改善，跟不上經濟發展和居民生活水平提高的需要。如。缺少文化、娛樂、社交場所，以馬路作市場，交通阻塞、吃水難(2004年底，全國還有11.4％的建制鎮未建供水設施)、電力供應不正常，室內現代化、室外臟亂差的現象很普遍，嚴重影響了城鎮整體功能的發揮。

在社會保障體系方面。2002年全國平均每個建制鎮的人口達到了3.23萬人，每個建制鎮從業人員1.67萬人，其中農業從業人員約占60％，非農業從業人員約占40％，后者比例還在逐漸提高，這意味著在小城鎮建立起較為完善的失業保險、養老保險、醫療保險等已經刻不容緩。但在全國大部分地方，由于財力、認識等原因，社會保障體系建設仍然十分滯后，尤其是外來人口難以享受當地政府提供的社會服務，從而嚴重制約了小城鎮的持續穩定健康發展。

綜上，規劃體系、管理體制、配套建設是當前制約我國小城鎮發展的主要矛盾，除此之外，環境污染問題、文化保護問題，小城鎮的特色化、個性化不突出、千篇一律等現象也是較為突出的問題。解決好這些矛盾與問題，已經不單單是政府部門的責任，社會組織、中介機構、公共事業部門、企業公民、戰略投資運營者，以及廣大民眾都應以主人翁姿態參與到小城鎮的規劃、建設、管理之中，以先進的理念與機制，促進多元主體共建現代小城鎮、共享經濟社會發展成果。

推動我國小城鎮健康發展的重要舉措

堅持規劃先行。系統有序推進小城鎮持續發展

城鎮化是一個過程，城鎮規劃是城鎮發展的一個重要調控手段，是一項全局性、綜合性、戰略性的工作。城鎮規劃本質上是基于當地自然和人文資源，對包括經濟社會發展、土地利用、基礎設施、居住、交通通信、生態環境、歷史文化、防災減災等各個方面進行空間部署的手段，是一定時期內人們追求發展和進步的向導，由此必須堅持規劃先行。

規劃在可視化成果上通常是以文獻形式表現系統的戰略構想。一個完整的發展戰略規劃，應該包含深刻而又有遠見的戰略思想、精確而又具體的戰略資料和充分而又科學的戰略論證。

以科學發展觀為指導編制和執行小城鎮建設規劃，必須遵循城鎮化發展規律，貫徹“統一規劃、合理布局、因地制宜、各具特色、保護耕地、優化環境、綜合開發、配套建設”的原則，按照科學性、系統性和可行性相統一的要求，在認真調查研究、組織專家論證、掌握第一手材料、找準科學依據的基礎上，從戰略上把握以下關鍵性環節：

第一是高瞻遠矚。小城鎮建設，不僅是一項部門性的業務工作，而且是一項關系全局的經濟、社會工程。因此制定規劃，觀念要新、思路要寬、眼光要遠，堅持前瞻性與可操作性的有機統一。整個規劃必須確立“高起點一步到位，量力而行分步實施”的指導思想，納入當地國民經濟和社會發展總體規劃中，處理好近期與遠期、生產與生活、經濟發展與環保土管等方面的關系，使小城鎮建設與市場流通、社會設施、住宅區域及公用事業等兼顧起來。

第二是把握重點。加強小城鎮建設，要把“兩點論”和“重點論”統一起來，既要講“兩點”，強調全面、整體化推進，又要講重點，區別輕重緩急，善于抓主流，而不是平均使用力量。我們應認識到，當前我國的小城鎮建設，重要的不在于追求數量，而是要把重點放在小城鎮的擴容上，使之達到布局合理、規劃科學、規模適度、效益突出的質量要求。因此，要用城鎮體系規劃合理確定中心鎮的空間布局，把發展重點放到縣城和部分基礎條件好、發展潛力大的建制鎮，完善功能，集聚人口，發揮其農村地域性經濟、文化中心的作用。

第三是符合實際。規劃小城鎮建設，必須結合各地區的實際，因地制宜，才能達到良好效果。具體地說，就是要保證規劃的科學性，既要高起點、高標準，又不能脫離實際，尤其不要照搬大、中城市的規劃編制與管理模式，或以“城里人”的要求來規劃建設，更要切忌貪大求洋，甚至模仿歐美模式，既要著眼未來發展的需要，又要考慮現實的可能性，既不能保守觀望，又不能盲目冒進，避免盲目建設或因建設過程中忽略實際需要而造成的災難性后果。

第四是突出特色。建筑本身就是在鑄造歷史。小城鎮的風格，不僅僅是一種景觀，而且是一種民族傳統和歷史文化的象征。因此，小城鎮的規劃，一定要充分考慮環境的可承載能力，繼承優秀傳統文化，借鑒中小城市建設中的優秀經驗，結合具體情況創新，規劃出具有時代特色、民族特色、地方特色和文化歷史傳統特色的小城鎮。

第五是重視管理。小城鎮建設規劃的編制和執行是一項復雜的系統工程，客觀上要求我們把管理工作提到重要的位置。要從依法行政的高度出發，建立完善的規劃編制與實施的管理制度，把堅持規劃的公示制度與嚴格規劃的審批、執行和修改制度密切結合，同時建立健全規劃成果的專家評審制度，保證規劃的科學性。要堅持高度集中、統一管理的原則，維護規劃的嚴肅性和持續性，不因縣(區)鎮領導的人事變動而變更甚至廢止，使規劃管理貫穿于小城鎮建設的全過程。

第六是統籌兼顧。編制和執行小城鎮發展規劃，需要統籌考慮、全盤計劃。比如，在功能上要考慮小城鎮的中間傳導、分工、示范、載體、分流、服務作用的綜合發揮，在設施上要考慮水電、路橋、商貿、辦公、休閑、綠化、景點等配套完善；在產業上要考慮推進農村產業化、發展園區經濟與發展第三產業、興辦各種服務業和培育優勢產業的有機結合，優化產業結構，使小城鎮經濟發展充滿活力，在建設規模上要考慮影響小城鎮發展的諸如交通區位、區域經濟、文化背景、社會條件，以及自然資源、環境容量等因素。

完善基礎設施建設，夯實城鎮化健康發展的基礎

完善的基礎設施是小城鎮持續健康發展的重要保障，是小城鎮經濟發展的硬件支撐。我國的城鎮化進程不能只重視“速度”，更不能拔苗助長，必須與經濟社會發展的總體水平以及城鎮的承載能力相適應。健康的城鎮化必須保證完善、合理、高效的基礎設施的有序建設，必須能夠滿足就業、環保、社會保障、產業發展的需求。可以肯定的講，沒有功能齊全的基礎設施，小城鎮就不能完成城鎮化所賦予的任務，更不能發展經濟，吸引更多的投資和居住人口。

因此，一個合法、合理和貫徹可持續發展原則的小城鎮，必須統籌來自各方面的公共資金，解決小城鎮基礎設施嚴重短缺的問題，保護居民的生態環境和人文環境。這就要求，在編制小城鎮總體規劃時，要重視基礎設施的編制，一定要有市政、道路、交通、綠化、環保等基礎設施的詳細規則。在基礎設施規劃設計時，特別要與新農村建設相結合，科學高效的整合資源，利用好中、小城市的輻射作用。有條件的應考慮以城帶鄉、以城促鄉，實現區域基礎設施共建共享，最大限度地提高基礎設施的利用率和經濟效益。對于已建或正在建設的小城鎮缺少基礎設施規劃內容的，一定要重新修改規劃，盡快補上，并嚴格按規劃實施。

培育主導產業，塑造良好投資環境

中國的現代化，取決于中國農村的現代化；中國經濟的市場化，關鍵在于農村經濟的市場化。小城鎮的建設發展，不能不依靠以市場為支撐的產業的支持。良好的特色產業和主導產業，不僅有利于吸納聚集農村人口，積累小城鎮發展的財力，而且它是決定小城鎮的經濟形態和發展方向，使小城鎮更具有生命力和延續性的重要條件。產業是小城鎮的命脈。

在選擇重點發展的小城鎮的時候，當地政府應研究所在地城鄉空間格局、區域定位，科學地進行市場預測。反復論證，多方案比選，認真考慮主導產業基礎，確定明確的有延續前途的產業發展方向。同時，要積極引導小城鎮，盡早樹立建造主導產業的強烈意識，充分挖掘和發揮當地的自然、經濟、區位、地理、人文、技藝、資源等優勢，揚長避短，盡快選擇和確立自己的主導產業。在我國當前經濟形勢下，小城鎮可選擇確立的主導產業有以下一些類型：基礎農業型、工業主導型、商業貿易型、旅游開發型、交通樞紐型、海洋開發型、資源采掘型等等。以城鎮選擇主導產業，重要是要找準方向，立足本地資源優勢，培育實實在在的主導產業和特色產業，積極引導農村二、三產業向小城鎮集聚，增強其輻射帶動作用和吸納農村剩余勞動力的能力。

選擇主導產業之后，是促進產業的集聚，吸引區內外投資者、運營者、建設者入住。這時，營造良好的投資環境就成為重中之重。如何營造?至少以下幾個方面的工作不容忽視。

第一，加大政策支持。在產業政策方面，重視發展城鎮農業，加大對農業的資金、技術投入，為農業發展提供交通、信息、市場等方面的支持，努力提高農業的生產效率和經濟效益，同時在城鎮一、二產業不斷壯大的基礎上，積極發展城鎮交通運輸、信息、服務等第三產業，形成合理的城鎮產業結構，在土地政策上。應盡量降低進鎮企業的用地成本，積極引導主導產業中的相關企業向小城鎮集中，在配套設施上，應采取更加積極的政策和措施，多形式興辦小城鎮基礎設施和公用事業，凡能夠市場化經營的基礎設施和公用事業，在政府合理確定服務價格的前提下，應完全放開，實行有償使用和企業化運營。

第二，暢通融資渠道。謀劃小城鎮建設的戰略目標體系，應當把資本要素投入作為重要內容來考慮，采取多種方法，切實解決經費短缺的問題。要把小城鎮建設推向市場，按照市場經濟原則，打破“等、靠、要”的傳統思想，走“政府引導、市場運作”的投資建設之路，改變由政府單一投資的格局，實行投資主體多元化、投資行為市場化。堅持誰投資、誰所有、誰經營、誰受益的原則，積極鼓勵各種經濟成分特別是民營經濟、個體私營經濟參與到小城鎮建設之中。要充分運用各種社會資金，逐步建立國家、地方、集體、個人、外資的多元投入機制，形成“政府投資、社會集資、招商引資”等多元化的格局。

突出建設特色，樹立精品意識

我國地域遼闊，各地經濟發展水平、自然環境、人文民俗、生活習慣差異較大。因此，在小城鎮建設中，必須突出地方特色，努力培育不同類型、不同層次和不同特色的小城鎮。

首先，應從規劃入手，在規劃的指導下，做好各類建筑的設計，在布局、造型、色彩上下工夫，努力使小城鎮具有濃郁的地方特色。

其次，優化生態環境。立足當前，注重長遠，充分體現安全性、生活便捷性、環境舒適性、經濟性、生態持續性等重要原則，把小城鎮的生態化作為城鎮化的樞紐和起點，作為未來小城鎮發展的大方向，實現小城鎮經濟與人口、資源和環境的協調發展。

第三，加強文化建設。提高小城鎮文化品位，是小城鎮建設的又一個關鍵環節。應針對小城鎮發展中文化建設相對薄弱的情況，充分重視小城鎮科技和教育事業的進步和發展，通過提高鎮區居民和進鎮農民的思想道德水平和科學文化素質，用社會主義精神文明占領小城鎮的思想文化陣地，努力塑造小城鎮的文化形象。

積極推進小城鎮的體制變革和機構改革

落實科學發展觀，推進小城鎮建設，除了進行發展戰略和經濟政策的調整外，最重要的就是根據我國現階段生產力的性質和要求，深化管理體制改革，清除或避免小城鎮建設的體制性障礙。以創新的方式實現體制改革，重點領域涉及以下幾個方面：

創新戶籍制度，讓農民能夠從身份的約束中解放出來。要全面落實小城鎮戶籍制度改革，完善配套政策措施，淡化社保、就業、醫療、上學等制度規定中對戶口的特殊要求，確保城鄉居民享有同等待遇，維護農民工的合法權益。農民在任何一個小城鎮，只要有固定住所，有比較穩定的職業，有生活來源，就要允許落戶，并且在子女入托、入學、就業、參軍、社會保障等方面，享受與原城鎮居民同等的權利。

創新土地制度。我國實行耕者有其田的制度，土地制度對農民來說具有特殊的社會保障功能。但農地不能流動，戶口遷移后，承包地就要收回，農民進入小城鎮后要放棄宅基地的問題，都是影響農民進城進鎮的障礙。因此要正確處理入鎮農民與承包地的關系，解決好農地產權歸屬問題。如果農民有要求，就要保留其遷移戶口后對土地的承包權利，以解決入鎮農民的后顧之憂，一旦在鎮上的非農產業失敗，生活仍然有著落，這樣他們入鎮的積極性就會提高，也可以鼓勵他們有償轉讓承包地，把分散的土地向經營大戶集中。總之，要千方百計使農民輕裝入鎮，盡快安居樂業。

創新社會保障制度。改革的基本方向是擴大保障面和實行社會化。建立面向城鎮所有非農產業就業人員的養老保險、失業保險和醫療保險。社會保險費的籌集和支付，應與當地經濟社會發展水平相適應，并建立與經濟發展水平相協調的保險費率征收調整機制，努力做到社會化籌措、社會化發放，公開透明、社會監督。對依法轉讓承包土地和承包草原等生產資料進城的“新市民”，與其他城鎮居民同等對待，實行最低生活保障，對保留生產資料進城的居民，也可暫緩納入，以減輕社會保障壓力。

創新人口及其回流政策。制定人口政策，必須既考慮人口總量的控制，穩定低生育水平，又考慮人口質量的提高，以利于加快社會轉型。通過創立外出打工青年回鄉創業園，引導打工人員到集鎮建房發展，促進這種人口和資金向集約化、高效化的方向流動。

積極推進撤鄉并鎮。建議有關部門加強調研，深入研討，對撤銷的鎮所在地，設鄉鎮公所，不作為一級政府和一級財政，只作為市縣的派出機構管理治安、工商、文教、計生和民政等事項。通過撤鄉并鎮，擴大中心鎮、重點鎮的輻射半徑，在更大范圍內集中有限資源，聚集鄉鎮企業，統一治理環境，降低交易成本，提高財政收入。如果某幾個鄉鎮分屬同一經濟區并且占用耕地少，發展前途廣闊，可設立一個新的小城鎮。

國外小城鎮建設對我國的啟示

國外小城鎮的建設與發展的模式

國外小城鎮建設與發展模式是與各國國情和生產力發展水平相聯系的，它們有著自身的特色，但又有著眾多共同的方面。按照各國小城鎮建設與發展特點的差別，可將其分為兩種模式：

發達國家的城鄉協調發展型模式。發達國家在農業現代化建設過程中，為了縮小農村與城市在就業、收入和生活等方面的差距，穩定農村人口，提高農場主的利益，實行了一系列圍繞小城鎮發展的土地、人口、房產、投資、貿易及稅收等政策措施，形成了農場專業化生產小城鎮具備產前社會化服務和產后加工銷售的地域分工協作格局，并依靠小城鎮把廣大農村和城市相聯系，實現了城鄉協調發展的目標。以美國為例，小城鎮依據所處的不同區位，可以分為三種：大都會邊緣區的小城鎮、郊區小城鎮和農業地帶小城鎮。這三種類型的小城鎮都具有不同產業特色和功能，總體來看，有三個特點：一是小城鎮始終把創造一個比城市更優美舒適的生活居住環境放在首位，十分注重改善小城鎮的交通、通訊、公共服務等條件，為私人投資建設創造一個有利的投資環境。而處于農業地帶的小城鎮則把吸引和促進農副產品加工業和儲運業的發展作為發展小城鎮的重點。二是小城鎮規劃具有綜合性、科學性。小城鎮建設總體規劃一般是依據聯邦和州的有關法律規定的該區位特點及產業特色進行的，注重規劃的綜合性和長遠性，市區建設規劃比較強調整體協調和功能分區。三是小城鎮的交通、通訊、排污等公共基礎設施建設都有預見性，避免多次修建、擴建造成損失。

發展中國家的多村綜合開發型模式。60年代后，綠色革命給發展中國家的小城鎮發展帶來了活力，但以鄉村綜合開發為核心的小城鎮建設是在70年代后。總體說，大致分為三種類型；

以緩解鄉村貧困為核心的印度鄉村綜合開發活動。

80年代初，印度政府主管鄉村的部門根據不同地區的資源條件狀況及其開發潛力，選擇對在貧困線之下的農戶，通過投資、補貼等措施，提高農戶收益。到80年代中后期，在1000人以上村莊修通公路；推動農民成立銷售合作社，并在村莊一級建立信貸合作社，修建儲藏設施，建立市場等。到90年代，為了進一步提高農業活力，依托村鎮建設，引進農業加工技術，吸引農民參加以農業為基礎的公司并免征落后地區農業加工聯合體所得稅等，開始實施印度農業革命的十點計劃。

以提高農民收入和生活水平為核心的泰國鄉村綜合開發活動。

1982年，泰國政府公布了第一個明確的農村發展政策，建立了不同層次的農村發展管理體系，并系統開展工作。一是緩解貧困項目，通過生產資料資助，公共設施改善，以及技術推廣等，以提高800萬農民的收入及生活水平。二是鄉村就業促進項目，通過財政支持，改進干旱地區的水利設施，發展非農產業，以提高就業和收入。1990年極度貧困的村莊由1984年的5560個下降為180個。

以農業現代化建設為核心的韓國新村運動。

韓國新村運動是以政府行為和開發項目促進農民自發建設農業現代化的活動。從1970年開始，大致每三年作為一個階段。首先以改革居住條件修建公路、改良農牧業品種為基礎，調動農民建設家鄉的積極性。其后迅速向城鎮擴展，發展成為全國性運動，開始大力興建各種公共設施。在發展畜牧業、加工業以及特色農業的同時，積極推動農村金融、流通和保險業的發展。到了80年代末，農村的經濟收入與生活水平已接近城市水平，初步實現了農村現代化和城鄉一體化。

國外小城鎮規劃、建設、管理的先進經驗

小城鎮是城鄉過渡的重要階梯，也是實現統籌城鄉的重要平臺。國外小城鎮建設和管理主要以可持續發展為出發點，注重規劃，合理布局，使小城鎮成為城市的重要組成部分。

美國小城鎮發展經驗

美國小城鎮建設，以規劃先行，主要有四條基本原則：一是盡可能滿足人的生活需要；二是充分尊重和發揚當地的生活傳統，三是最大限度地綠化和美化環境，四是塑造城鎮不同的特點和培育有個性的城鎮。

美國非常重視小城鎮的基礎設施建設，建設資金由聯邦政府、地方政府和開發商共同承擔，聯邦政府負責投資建設連接城鎮間的高速公路，小城鎮的供水廠、污水處理廠、垃圾處理廠等是由州和小城鎮政府負責籌資建設，開發商負責小城鎮內的交通、水電、通訊等生活配套設施的建設資金。

在美國，環境建設是城鎮建設的主要內容之一，給小城鎮提供了一個可持續發展的社會經濟環境。重視城鎮特色是美國城鎮建設的特點之一，無論走到哪里，都能看到不同面貌和特色的小城鎮，那種千城一面、萬鎮雷同的現象是見不到的。此外，美國還重視小城鎮建設管理，主要依靠健全完善的規章制度以及依法辦事、違法必究的管理作風。

德國小城鎮發展經驗

德國的村鎮建設則主要注重以下四個方面：

一是政府高度重視村鎮改造和建設，頒布了一系列保護農業用地、保護農產品價格的法規，加強管理機構、管理隊伍的建設、完善村鎮建設的投資機制，加大政府的支持力度，形成了比較均衡的城鎮結構體系；

二是優先考慮基礎設施和社會服務設施的建設，為改造村鎮的居住環境，提高村鎮居民生活的舒適度，政府十分注重基礎設施、社會服務設施的建設和各種公益事業的健全完善，且這些建設資金大部分來源于國家補貼和鄉鎮的稅收；

三是注重單體設計與整體景觀協調，德國村鎮的特點是村落建設與自然巧妙地融合在一起，之所以能夠如此，主要是靠村鎮改造規劃和設計的調控作用，德國的村鎮建設是建筑設計在統一中尋求特色，在突出特色中滿足規劃的統一要求；

四是注重環境建設和保護古建筑。

英國小城鎮發展經驗

英國小城鎮建設集中體現在幾次規劃運動中，包括霍華德的田園城市運動、新城建設運動、米爾頓·凱恩斯城建設、農村中心村的建設等，集中體現了規劃在小城鎮建設發展中的作用。

通過合理規劃，英國政府對全國小城鎮進行了一輪較大規模的綜合功能分區，對于不適合單獨擴展的小城鎮進行成片合并。通過這種規劃整合，輔以國家推行的城鄉一體化基礎設施和社會服務建設，英國的小城鎮既配合了國家產業結構調整，吸納了大城市急劇增加的過剩人口，又為城市未來發展預留了空間。

瑞士小城鎮發展經驗

瑞士是個綠色的國家，僅有700多萬人口，大城市為數不多，而中小城鎮卻如串串珍珠散落在沿湖和交通要道兩側，綠色掩映中的無數袖珍小城鎮組成的城鎮網是瑞士城市化的一大特點。

瑞士非常注重規劃的組織與管理。瑞士政府立法規定千人以上的城鎮必須設立城市化規劃辦公室，為城市發展和人口規模定位，確定農牧用地和綠地面積；選擇城鎮支柱產業。而且聯邦和州兩級城鎮規劃的相關法令要保護20年的穩定性。

以提高市民生活質量為主要工作原則。在政府的日常工作中，完善城鎮經濟活動，改善服務設施，提高服務質量，改善交通管理，保護城鎮歷史遺產，協調城鎮建筑風格等，都是圍繞提高市民生活質量進行的。

小城鎮的重要功能設置是在保障個人生活獨立環境的同時，為市民創造優良的社會環境。為此，幼兒園、學校、藥房、牙醫、停車場位、影劇院、圖書館、體育場館、環保和基礎設施，乃至書報亭等一應俱全，并且隨著人口的增多，其容量和密度亦在不斷增加。

縱觀各國小城鎮建設發展的歷程，雖然做法各不相同，但具有不少共同之處：如，各級政府大力支持，重視規劃的權威性，重視基礎設施建設和公共服務設施建設，重視地域文化和人文環境，重視生態環境保護，重視小城鎮的個性。

作為統籌城鄉發展的戰略選擇，中國的小城鎮建設既具有世界小城鎮建設和管理的一般特點，同時又具有濃厚的中國特色，我們應當結合實際，借鑒世界發達國家小城鎮建設和管理的經驗，面向“三農”問題，秉承城鄉統籌、城鄉一體化和新農村建設的理念，把小城鎮這篇大文章做好。