關于檢查村民委員會組織法及相關法規執行情況的報告

省人大常委會：

為了更好地貫徹落實黨的十七大精神，進一步推動《中華人民共和國村民委員會組織法》、《浙江省實施(中華人民共和國村民委員會組織法)辦法》和《浙江省村民委員會選舉辦法》(以下簡稱“一法兩辦法”)的貫徹實施，促進基層民主政治建設，省人大常委會決定于2008年3月至4月對“一法兩辦法”頒布以來的執行情況進行檢查。受常委會委托，省人大內務司法委員會具體組織實施了此項執法檢查。現將有關情況報告如下：

一、“一法兩辦法”執法檢查的基本情況

2008年是村民委員會組織法實施十周年和浙江省實施辦法、村民委員會選舉辦法實施九周年，又恰逢我省第八屆村民委員會換屆選舉。省人大常委會高度重視“一法兩辦法”執法檢查工作，省委書記、省人大常委會主任趙洪祝同志、省人大常委會副主任任永明同志作了重要批示，提出工作要求，主任會議對此作了認真研究。內務司法委員會將執法檢查作為今年的一項重點監督工作來抓，在調查研究的基礎上，提出了檢查工作的指導思想、檢查重點和工作要求。2月28日，省人大常委會辦公廳下發了執法檢查的通知(浙人大常辦[2008]7號)，要求各地圍繞“一法兩辦法”的實施，結合當前正在開展的第八屆村委會換屆選舉工作，對農村民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督(以下簡稱“四個民主”)的推進情況進行檢查。4月1日至24目，在省人大常委會副主任劉奇同志的帶領下，執法檢查組分赴寧波、金華、臺州、麗水市及鄞州、永康、溫嶺、龍泉、遂昌縣(市、區)等地進行了檢查。同時，委托杭州、溫州、湖州、嘉興、紹興、衢州、舟山市人大常委會進行自查，并報送檢查報告。檢查期間，檢查組聽取了當地政府及民政部門的匯報，召開了有黨委、人大、政府有關部門負責人、鄉鎮黨政負責人、村黨組織成員、村委會成員、村民代表和村民等參加的16個座談會，實地考察了4個換屆選舉試點鄉鎮和村，查看了村務公開欄、村委會換屆選舉和村民自治有關資料。4月30日，執法檢查組聽取了省民政廳關于貫徹實施“一法兩辦法”的情況匯報，并就檢查的情況作了交流反饋。各市、縣(市、區)人大常委會按照省人大常委會的統一部署，積極配合，認真開展檢查和督促工作。在各級人大常委會的精心組織，各級政府及有關部門的積極配合下，檢查工作進展順利，取得了較好的效果，達到了預期的目的。

二、“一法兩辦法”貫徹實施的基本成效

從執法檢查情況看，全省貫徹實施“一法兩辦法”的總體情況是好的。各級黨委、人大、政府對“一法兩辦法”的貫徹實施高度重視，圍繞“四個民主”，采取了一系列有力措施狠抓落實，努力推進村民自治工作的規范化、制度化和法制化建設，擴大公民有序的政治參與，切實保障村民的各項權利，密切了黨群、干群關系，調動了村民的民主熱情和生產積極性，促進了農村的經濟發展和社會穩定。

(一)加強組織領導，依法有序開展村委會換屆選舉

“一法兩辦法”實施以來，我省先后組織完成了第五屆、第六屆和第七屆村委會換屆選舉工作。全省第八屆村委會換屆選舉工作，在2007年下半年試點的基礎上，目前已進入全面實施階段。據統計，截止到5月15日，全省29970個村委會中，已有25993個完成了換屆選舉工作，占應換屆數的86.7％。預計到6月底，整個換屆選舉工作可以基本完成。全省各級黨委、政府高度重視本屆村委會換屆選舉工作，在歷屆換屆選舉工作探索、實踐的基礎上，不斷總結經驗教訓，統一部署，嚴密組織，規范秩序，依法選舉，確保了整個換屆選舉工作的健康有序順利推進。主要做法有以下幾個方面：

1、高度重視，加強領導。省委、省政府高度重視村委會換屆選舉工作，省委書記、省人大常委會主任趙洪祝同志多次作出重要批示，省委常委會專題研究村級組織換屆選舉工作，省委、省政府及時下發《關于認真做好2008年村黨組織村民委員會換屆選舉工作的意見》(以下簡稱《意見》)，并召開電視電話會議進行動員部署，成立了換屆選舉領導小組和工作督導組，省委組織部、省人大內務司法委員會、省民政廳等成員單位分片包干，定期檢查和督導。各級黨委、政府都將換屆選舉工作作為當前工作的重中之重，召開專題會議研究部署，成立領導小組，建立領導和職能部門分片聯系制度，加強聯系和指導，成立政策咨詢、紀律檢查、維穩保障等專項工作組，建立健全應急聯動機制。各鄉鎮全員動員、全力以赴做好工作。各級人大常委會積極參與，加強指導和監督。各地普遍反映，本次換屆選舉是歷屆選舉工作中黨委、政府最為重視的，這為平穩順利地完成換屆選舉任務奠定了堅實的工作基礎。

2、充分準備，周密部署。2007年8月，省有關部門就已開始了換屆調研準備工作，并在11個市的有關鄉鎮和村開展了試點工作。部分市縣從2007年初就開始了換屆的準備工作，本著工作抓早、抓主動的指導思想，充分準備，周密部署，扎實推進換屆的各項準備工作。一是全面排摸村情。各地深入了解各村選情，排查矛盾，開展村級財務審計，針對不同情況制定相應對策。臺州市三級聯動開展了“一村一調研”活動，全市列出633個復雜村子以重點關注。安吉縣對24個重點村落實了專門的整改措施，對三年來有關反映村干部的39件信訪件進行了逐一調查核實，提出解決方案，對全縣104個村的財務進行了審計督查。二是強化業務培訓。將換屆政策和法律法規作為培訓的重要內容，著眼于每個縣(市、區)、鄉鎮都要培養若干名專家型的換屆選舉工作業務骨干，對鄉鎮干部、村黨組織書記、村民選舉委員會成員實行全員培訓。三是加強宣傳引導。各地將換屆選舉過程作為教育廣大黨員群眾，提高其民主法治意識和能力的過程，創新宣傳方式，通過編排小品，制作宣傳畫等，重點宣傳換屆法律政策、任職條件、選舉紀律等。注重把握正確的用人導向，教育引導黨員群眾把政治素質好、有奉獻精神、能帶頭帶領創業創新、公道正派、廉潔自律、群眾公認的優秀人才選為村干部。建立同競選人、候選人談話制度，教育其依法參與選舉，推行同離職、落選人員的談話制度，引導其正確對待選舉結果，并做好關愛工作。

3、改革創新，擴大民主。各地以換屆選舉為契機，堅持和完善農村基層自治制度，改革創新，發揚民主，在“選好配強”和“平穩推進”的前提下，有序擴大公民政治參與。一是積極推行“自薦海選”等無候選人選舉方式，這種方式規范了競選行為，擴大了選民有序的政治參與，降低了選舉成本，提高了一次選舉成功率。二是全面推行以選紀、工作目標和廉潔為主要內容的競職承諾，有條件的村進行競職演說，加強審查引導。三是實行婦女委員專職專選。依據法律法規及《意見》的規定，大多數地方在選舉中單獨設立女委員崗位，實行專職專選，保障了婦女的政治權利，優化了村干部結構。截止到5月15日，在已換屆的村委會中，婦女成員有21827人(女主任454人)，占成員總數的22.3％，比上屆提高13個百分點，80％以上的村委會中有一名婦女成員，比上屆提高50個百分點。四是創新選民登記方式。我省寧波、麗水等一些地方通過設立若干選民固定登記點，引導選民主動登記，實現“登記選民”向“選民登記”轉變，提高了村民參選的積極性。

4、嚴肅選紀，有序參與。嚴肅換屆工作紀律，加大對違法行為的查處力度，營造風清氣正的換屆氛圍，維護健康有序的選舉秩序，是各地工作的重點。省有關部門下發了《關于進一步嚴肅村級組織換屆選舉紀律的通知》，要求各地加大查處換屆選舉違法違紀行為的力度。各地在總結七屆換屆經驗的基礎上，充分利用新頒布的治安管理處罰法等法律法規，采取有力措施，加強宣傳，細致排查，及時查處通報違法違紀案件，嚴肅紀律，規范秩序，保障了整個選舉工作的順利進行。從檢查的情況看，本屆選舉中對“賄選”等不正當行為的查處是最為嚴厲的一屆。龍泉市在試點工作中，對發現的第一起“賄選”案及時進行了查處和通報，宣布了當事人的當選無效，并追繳了賄賂的錢物。此事在當地引起很大震動，起到了較好的警示作用，該縣的換屆選舉至今比較平穩。

總體上看，廣大基層干部和村民經過民主選舉的實踐，法治觀念和民主意識逐步增強并更趨理性，選舉的民主程度逐步提高，選舉秩序逐年規范，換屆選舉工作情況一屆比一屆好，取得的成效是明顯的。具體表現為：

1、選民民主意識逐步增強。直接民主選舉極大地激發了選民的參選熱情，許多在外地的經商、務工人員專程回村參選，全省六屆、七屆的平均參選率達94％，截止到5月15日，八屆的參選率為96％。這種民主意識還表現在激烈的選舉競爭上，競選活動提前，競選職位全方位化，候選人年輕化，成員中新當選的比例增加等。

2、選舉民主程度逐屆提高。1999年第五屆村委會換屆選舉時，我省一些地方還是實行村黨組織提名候選人的選舉方式，這種狀況在六屆時得到改變，開始全面推行由村民直接提名并選舉產生村委會成員，選舉方式分為有候選人選舉和無候選人選舉兩種。一些地方開始嘗試被稱為“海推”的無候選人預選，而有的工作基礎較好和規模不大的村則直接進行了“海選”，取得良好的效果。七屆時全省無候選人直接選舉的村已達到了47％，截止到5月15日，本屆已換屆村中的比例為71％，發展速度很快。2005年3月，余杭區唐家埭村首創的“自薦海選”的無候選人直接選舉方式，在第八屆選舉中迅速得到推廣，截止到5月15日，在全省已換屆村中比例達到56.9％，“自薦海選”已成為本屆村委會換屆選舉的主要形式。如平湖市在試點工作中全部采用了“自薦海選”的方式。

3、選舉秩序逐屆規范。各地選舉工作、指導機構在歷屆換屆選舉實踐中得到了鍛煉，積累了豐富的經驗，選舉組織更加嚴密，操作更加依法規范。針對七屆選舉的情況，各地在八屆換屆中普遍對最易出問題的委托投票和流動票箱進行了限制和規范，取得了較好的效果，加之各地紛紛采取有效措施，引導選民有序參與選舉，并加大對不正當競爭行為的查處力度，增強了選舉的有序性，提高了選舉的成功率。如龍泉市已完成換屆選舉，選舉一次成功率達到96％以上，比上屆提高25個百分點。與七屆同期相比，本次換屆選舉信訪量大為減少。群眾普遍反映，這次是選舉秩序最好的一屆。

4、村委會成員整體素質有所提高。通過民主選舉，選出了素質優良、結構合理、群眾公認的社會主義新農村建設的帶頭人，提高了村委會整體戰斗力，優化了年齡、文化和性別結構。截止到5月15日，已換屆的村委會成員的平均年齡為42.5歲，比上屆小1.5歲，具有高中以上文化程度的占24.5％，比上屆提高2個百分點，村委會成員平均每村為3.8名，比換屆前少O.1名。

(二)加強制度建設，積極推進民主決策、民主管理和民主監督的規范化

全省各地高度重視選舉后的制度建設工作。圍繞村務公開內容、形式、程序的“三個到位”、村民代表會議、村務公開監督小組、民主理財小組“三個組織”和民主議事協商、集體財務審計監督、民主評議村干部“三項制度”建設，全省開展了村務公開民主管理規范化建設活動。各地出臺了一些具體的政策和措施，積極推進民主決策、民主管理和民主監督的制度化、規范化建設，鞏固了民主選舉的成果，提高了村民自治工作的整體水平。從檢查的情況看，在村民自治中，村黨組織的領導核心作用進一步加強，村民的民主權利進一步落實，依法自治的觀念逐步深入人心。

1、民主決策制度初步形成。實行村民自治至今，鄉鎮干部的思想觀念已發生轉變，不再“為民作主”，村務決策已基本實現“由民作主”。民主決策程序已較為規范，能按多數人的意見作出決策，反映廣大村民的共同意愿，體現了村民自治的本質要求。據統計，全省有99.8％村建立了村民代表會議制度，由村委會定期不定期地召開村民代表會議討論決定村里涉及村民利益的重大事項。村民代表會議在自治中的作用變得越來越重要，推選村民代表時的競爭也越來越激烈。近年來，各地對完善村民代表的推選和村民代表會議制度進行了一些有益的探索，制定完善了村民代表會議工作規則，建立村民代表聯系村民制度，金華、麗水等一些地方在村民代表的選舉中，把推選改為更為民主的由戶代表或所有選民投票選舉。實踐中，除以村民代表會議形式進行決策外，紹興、臺州等一些地方還探索了民主聽證、民主懇談等民主決策的新形式，努力提高決策的民主化、科學化程度。

2、民主管理能力有所提高。民主管理工作進一步深化，村民自我管理、自我教育和自我服務的內容和形式不斷豐富。2005年，省委、省政府辦公廳下發了《浙江省村級組織工作規則(試行)》。各地普遍制定了村規民約和村民自治章程，建立了村民代表會議議事規則、村務公開制度、村委會工作制度、財務管理制度等，以制度促規范，加強對村級事務、鄰里關系、個人行為的管理。有的地方還在理順村級組織關系，創新民主管理運作機制方面進行了積極探索，如三門縣一些鄉鎮實行了村民代表主席團制度，天臺一些地方建立了村民代表常設工作委員會制度。民主管理制度保障村民成為管理村務的主人，村民在實踐中逐步學會民主管理的方法，提高了管理村務的整體水平。

3、民主監督工作得到加強。為了切實推進村級民主監督工作，2005年，我省下發了《關于進一步健全完善村務公開和民主管理制度的通知》。各地普遍推行了村務(財務)公開制度，建立了村務公開監督小組和民主理財小組，村級重大事項和村民普遍關心的問題，能夠及時向村民公開。遂昌縣等一些地方還規定村民可以“點題公開”。此外，各地還實行“村賬鄉鎮代”、工程項目招標、村公務零招待等制度，并通過依法開展民主評議村干部，聽取和審議村委會工作報告，將村委會的各項工作置于村民的監督之下，提高了村委會工作的透明度，保障了村民對村務工作的知情權、監督權，促進了村干部的廉政建設。一些地方還對完善監督機制進行了不懈探索，武義縣建立了村務監督委員會，溫嶺市建立了村民代表監督委員會。這些實踐活動，對進一步推動基層民主政治建設、深化村民自治內涵具有重要意義。

三、“一法兩辦法”貫徹實施中存在的主要問題

“一法兩辦法”的貫徹實施雖然取得了明顯成效，但總體上看，我省的村民自治工作還處在逐步推進和完善的過程中，在這個過程中，出現了許多新情況，也存在一些不可忽視的問題。

(一)民主選舉出現了一些新情況和新問題

換屆選舉工作雖然總體上呈健康、平穩、有序態勢，但選舉中違法操作問題時有發生，影響選舉的多種不利因素依然存在。一是二元體制下城鄉人口流動頻繁給選舉工作帶來諸多問題。人戶分離的復雜多樣造成選民資格確認難、選民登記難、選民參選難。隨著大量有能力的青年升學、就業或外出打工，造成了村委會成員選擇面越來越窄，一些地方村委會存在成員知識、年齡、能力結構不盡合理和整體素質不高的問題。二是農村改革發展中遺留的諸多問題影響換屆選舉。農村經濟社會快速發展過程中遺留了不少問題和矛盾，因多種原因長期未能解決。如“農嫁女”、“農遷城”人員的經濟利益保護問題、城市化和土地征用中的政策兌現問題、行政村調整中村合心不和問題，這些問題使換屆選舉的內外環境錯綜復雜，換屆選舉已然成為利益格局的調整期，潛在矛盾的引發期，多種力量的博弈期。三是無序競爭的現象依然存在。從第六屆換屆選舉以來的情況看，我省溫州、金華、臺州等一些地方選舉中的競選活動趨于激烈，規則外的無序競爭有蔓延之勢。一些地方鉆委托投票、流動票箱的空子，通過收買、濫用委托權控制選票，一些經濟較發達的村選舉中，錢票交易成了多方競相使用的“潛規則”，有的村選舉受到宗族、宗派、宗教及社會黑惡勢力干擾、操縱，暴力破壞選舉現象時有發生。這種現象在七屆時尤為突出。本屆換屆選舉，通過各方的努力，選舉的有序性有了很大改觀，但無序競爭的現象在部分地區依然存在。一些不正當競選行為由“面上轉為地下”，村民對買賣選票的問題時有議論，選舉中的違法違紀行為時有發生。截止3月底，溫州市共查處與村級換屆有關的違法違紀案件12件，有67人受到黨紀處分，42人受到治安處罰。其中“拉票賄選”是較多的一種行為，如某村村主任自薦人為拉票向部分選民分發中華煙20余條，造成惡劣影響，被治安拘留5天。此外，該市還查處了四起暴力破壞選舉的行為。四是選舉中不依法依規問題時有出現。如：有的沒有充分發揮村民選舉委員會的作用；有的存在選民漏登、剝奪選民資格、限制選民提名候選人、對候選人進行資格審查等現象；有的在村民代表的推選中，將村黨組織成員的代表名額在村民小組中“放選”；有的村民選舉委員會的產生未經過法定的民主推選程序；有的未依法依規實行婦女委員專職專選，導致部分村委會無婦女成員；有的對戶內的委托投票未依法辦理委托手續；有的“自薦海選”走樣，選票上直接寫有自薦人姓名，成為有候選人的選舉；個別地方為某個特定人的當選量身打造選舉辦法，等等。

(二)民主決策、民主管理和民主監督還需進一步完善

1、民主決策中，村民會議和村民代表會議制度還需規范。法律規定，村民會議決策是村民自治中最基本的決策形式。在召開村民會議不便的村，可以召開村民代表會議討論決定村民會議授權的事項。由于行政村合并等原因，我省各村的規模普遍較大，都以村民會議難召開為由，以村民代表會議取代之，村民會議制度在我省已名存實亡。法律規定須經村民會議決定的事項，有的地方未經授權就由村民代表會議作決定。在村民代表會議制度中，由于法律法規對村民代表的推選以及村民代表會議制度沒有作出統一細致的規范，一些地方村民代表會議制度也沒有充分發揮其應有的作用。有的村民代表會議也很少召開，對涉及村民切身利益的大事，仍然存在由少數人說了算的現象。有的村民代表缺乏廣泛性和代表性，會前不與村民溝通，會上發表的只是個人意見。

2、民主管理和民主監督中還存在薄弱環節。從調研和檢查的情況看，各地雖然根據法律法規及有關文件的規定，建立了相應的民主管理和民主監督制度，但仍存在著執行法律法規和制度打折扣的現象。如各地雖然普遍建立了村務公開制度。但村務公開工作發展不平衡。有的地方村務公開監督小組、民主理財小組沒有發揮應有的作用；有的村務公開流于形式，在公開的內容、形式和程序上不夠規范；有的村務公開的內容不真實，搞半公開或假公開，財務管理混亂。村委會每年向村民會議報告工作和接受村民的評議是民主監督的法定形式，但有的地方村委會既不報告工作，村民(代表)會議也不對其進行評議，使村委會得不到有效的監督，一些鄉鎮組織的年度民主評議村干部活動，評議的主體既不是全體村民，也不是村民代表，離法律法規的規定還有一定差距。檢查中還發現，有的村制定的自治章程、村規民約中有對村民實施經濟處罰、侵犯婦女權益等違法的條款。

3、村民自治組織內部的工作關系尚未完全理順。法律規定，村民(代表)會議是決策機構，村民委員會是執行機構，村民委員會向村民(代表)會議負責并報告工作，接受村民(代表)會議的審議、評議和監督。但村民(代表)會議沒有常設機構，法律規定由村民委員會召集決策機構來開展對自己的審議、評議、監督、罷免。實踐表明，這種制度設置是很難操作的，它造成村級組織關系不順，客觀上弱化了村民(代表)會議的決策、管理和監督職能。此外，各地在推進村民自治工作中，在民主決策、民主管理和民主監督制度建設方面進行了一些探索和創新，但其中有些制度并非是對法定制度的推進和發展。而是另起爐灶，這在一定程度上弱化了村民(代表)會議的職能。

(三)指導扶持村民自治工作的力度有待加強

總體上看，全省在指導村民自治工作中還沒有做到平衡發展和整體推進，指導工作力度有待于進一步加強。一是“四個民主”中存在重民主選舉，輕民主決策、民主管理、民主監督的傾向。換屆選舉得到高度重視，但很多地方都是選了就算了，與民主選舉相比，在推進“后三個民主”的工作上缺乏思想重視和推進力度。二是地區差異明顯。寧波、湖州、嘉興等地區比較重視農村基層工作，指導有力，村民自治工作整體較為健康有序，而有些地區相比就存有較大差距，有的地方在某一方面做得很好，有創新有亮點，但其他方面相對來說差距較大。三是有關職能部門工作有待整合。在指導村民自治工作上。涉及到民政、農業、農辦、司法行政和紀委、組織部等眾多部門，每個部門都有自己的工作需要村一級配合實施，上面有千條線，下面只有一根針。在選舉工作中，相關職能部門能夠做到資源整合，相互配合，但在日常工作中，卻是各自為陣，工作內容交叉重復，加重了村級負擔。四是指導能力有待加強。一些地方習慣于“為民作主”，干擾村民自治范圍內事務，如行政村調整不經村民表決。有的地方不能正確處理法律法規與地方政策的關系，制定一些明顯不合法的“土政策”指導村民自治工作。一些地方對工作中出現的新情況新問題缺乏預見性，研究的不深，導致工作被動，對歷史遺留的復雜問題存有畏難情緒。解決的措施不力，損害了政府在群眾中的威信。五是村民自治工作缺乏必要的物質支持。隨著村民自治工作的逐步推進，所需的工作經費也逐年增多。農村稅費改革雖然減輕了農民負擔，但有的村級債務沉重，缺乏收入來源，經濟薄弱，政府對村民自治的經費支持又極為有限，維持基本運轉都很困難。一些人當選后外出掙錢謀生，無人料理村務，有些則將村務委托他人，出現了一些代理“村官”。有為數不少的人當選后不計報酬，無私奉獻，但僅憑一腔熱情也不是長久之計。

(四)村民自治法律法規有待進一步完善

村委會組織法實施十年來，現實情況發生了很大變化，法律法規有些規定過于原則，對新情況、新問題缺乏應有的規范，不便于操作。各地普遍建議修改法律關于村委會三年任期的規定，細化選民界定、候選人條件、不正當競爭行為認定、村民代表會議制度、罷免程序、法律責任等方面的規定。同時也有必要將我省村民自治實踐中一些行之有效的做法上升為法規規定。

四、進一步貫徹實施“一法兩辦法”的意見和建議

黨的十七大報告指出，必須把發展基層民主作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進，強調要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍。村民自治，是我國基層民主政治建設的重要內容。體現了人民當家作主的社會主義民主政治的本質特征。實行村民自治是依法執政、民主執政、科學執政的必然要求，是建設社會主義新農村、構建和諧社會的制度保障。“一法兩辦法”是我省農村實行村民自治制度的重要法律法規，對促進基層民主政治建設起著重要的法制保障作用。為了深入貫徹“一法兩辦法”，促進村民自治工作全面、健康和有序發展，現提出如下意見和建議：

(一)要深入持久地開展法制宣傳教育工作

各地要站在提高黨的執政能力、鞏固黨在農村執政基礎的高度，進一步宣傳和落實“一法兩辦法”，將村民自治工作列入重要議事日程。要以村委會組織法頒布十周年為契機，結合“五五”法制宣傳教育工作，利用廣播、電視、農村現代遠程教育網絡等媒介，大力宣傳“一法兩辦法”和黨的十七大有關基層民主政治建設精神，宣傳全省農村“四個民主”建設中的一些好經驗好做法，努力營造農村基層民主政治建設的良好氛圍。要通過宣傳教育，加深對村民自治的本質、歷史發展和內涵的理解，使大家認識到村民自治是農村經濟體制改革深化的必然趨勢，是黨加強農村基層民主建設的重大舉措，是社會主義政治文明發展的客觀要求；認識到村民自治是黨的領導、依法辦事和村民民主的辯證統一，是法定的，有領導的，有序的民主。要針對重點對象，突出重點內容，創新宣傳形式。要重點抓好基層干部的教育，提高其依法指導村民自治的能力。促使其強化法治和誠信觀念，依法行政，民主施政。要加強對村委會成員和廣大村民的教育，引導其正確認識、依法行使民主權利，自覺履行法定義務。

(二)要進一步提高換屆選舉工作質量

民主選舉是村民自治的前提和基礎。提高選舉工作質量，關鍵在于嚴格依法依規選舉，切實保障選民民主權利，切實維護選舉工作秩序。首先要依照“一法兩辦法”的規定，保障每個選民憲法和法律賦予的選舉權和被選舉權。在選民登記環節，在創新登記方式，引導選民主動登記的同時，要多做工作，依法把符合條件的村民全部登記為選民，確保他們的選舉權利。在選舉環節，要充分尊重選民的意愿，凡經依法選舉產生的結果都應有效。要堅持由選民直接提名候選人和直接投票選舉產生村委會成員，堅決糾正限制選民提名候選人及在法律法規規定之外設置附加條件，再次對選民進行候選人“資格審查”的做法。各地對村委會候選人任職資格條件設定了一些限制條件，出發點是好的，但實際操作中還是要注意把握好工作的方式、方法。村委會候選人的資格認定屬于國家立法權范疇，法律、法規從正面規定候選人的條件是比較科學的。解決此類問題只能是在選舉中多做工作，在保障選民選舉權、被選舉權的前提下，可以通過候選人條件評議等正面引導的方式，鼓勵選民把素質較高的優秀分子選入村委會。要按照法律法規和《意見》中有關村委會婦女委員專職專選的規定，努力做到每個村委會中都有婦女成員。二是積極穩妥地推廣無候選人直接選舉，不斷擴大基層民主。在結合實際，選擇符合村情的選舉方式基礎上，要努力擴大“自薦海選”等無候選人直接選舉方式的適用面，提高選舉質量，降低選舉成本，推進基層民主。三是堅持疏堵結合，依法維護民主選舉的秩序。村民選舉工作及指導機構，要認真細致地做好選舉各個環節的工作，嚴格依法依規操作，要進一步嚴格規范委托投票，嚴格限制流動票箱的使用。要為參選者提供合法、公平的競爭平臺，努力避免“暗箱操作”和無序競爭，要采取有力措施，化解宗族、宗教、宗派勢力和社會黑惡勢力對選舉的影響，對干擾、破壞選舉秩序的行為，要態度鮮明，依法查處。

第八屆村委會換屆選舉工作是黨的十七大以后我省廣大農村基層民主政治生活中的一件大事，是各級黨委、政府的一項重要工作。目前，換屆選舉工作已進入關鍵階段，完成在即。省政府要督促各地加大工作力度，各地各有關部門要不斷總結經驗，加強領導和指導，善始善終地做好換屆選舉工作，確保整個換屆選舉工作平穩、順利、健康和有序。在今后的換屆選舉工作中，建議省政府統籌安排，提前部署，將集中投票時間安排在春節前后，避開4至6月的農忙時節，這樣有利于選舉組織和選民參選。基層對此呼聲很高。

(三)要進一步完善村民自治工作機制

貫徹“一法兩辦法”，民主選舉是基礎，民主決策是根本，民主管理是關鍵，民主監督是保證，它們相互聯系，不可分割。村民自治的本意不是為選舉而選舉，更重要的是要使選出來的“村官”按照村民自治的原則去做事。民主選舉僅僅是“自治”的開始，“后三個民主”是村民自治更為重要的問題。各級政府要統籌安排，全面推進，使“四個民主”同步發展，相互促進。要依法界定村級組織的職責，形成村黨組織領導下的職權明確、關系協調、相互制衡的村民自治工作機制，確保“一法兩辦法”得到全面有效實施。一是要進一步理順村級組織相互關系。充分發揮村黨組織的領導核心作用，理順村委會與村民(代表)會議的關系。在上位法未作出修改前，應當允許和鼓勵各地試行村民(代表)會議主席團、村民工作委員會等制度，負責主持召集村民(代表)會議，以強化村民(代表)會議在村民自治中的主體作用。二是要建立以村民(代表)會議為主要形式的民主決策制度。充分發揮村民(代表)會議的決策職能，真正做到“村里的大事由村民作主”。村民會議是實行村民自治的決策機構、權力機構。一些涉及全體村民切身利益的重大事項的決策權，必須由村民會議行使，不能長期由村民代表會議代行。一些地方的實踐說明，只要真正把工作做好了，村民會議一年召開一次在多數地方是可以做到的。確實難以召開村民會議的村，在實行村民代表會議制度時，必須經過嚴格規范的授權程序。要進一步規范村民代表的推選工作，改進和完善村民代表會議制度。由村民代表會議討論的重要事項，應由村民代表廣泛聽取村民意見后再作決定。要加強對村民代表的教育培訓和管理，提高他們的“參政議政”能力和水平。要完善村民代表聯系村民的制度，村民代表應具有廣泛的代表性，能夠代表全體村民的意愿。三是要建立健全各項民主管理制度。要從村民迫切要求解決的實際問題入手，制定和完善村民自治章程、村規民約等各項制度，把村民的權利和義務、村級組織的職責和權力以制度確定下來，規范村干部和村民的行為，真正做到依法建制、以制治村、按章辦理、民主管理。四是要不斷建立健全以村務公開、民主評議、村委會定期報告工作為主要內容的民主監督制度，進一步規范村務公開的內容、時間、程序、形式、次數，并加強對村務公開工作的監督，做到凡與群眾利益密切相關、農民群眾關注的熱點和難點問題，都要及時公開。要把財務公開作為重點，進一步規范村級財務管理制度，要充分發揮村務公開監督小組、民主理財小組的作用，要對村務、財務公開實行全過程的監督，保證公開的真實性。

(四)要不斷加強對村民自治工作的指導和扶持

政府與村委會的關系是指導與協助的關系。各級政府要堅持執政為民、依法行政，指導要到位，但不能越位，對屬于村民自治范圍內的事情要“還政于民”。選舉工作中，要充分發揮村民選舉委員會的作用。選舉完成后，鄉鎮政府及有關部門要進一步整合資源，相互配合，加大指導力度。要加強對村委會班子特別是村委會主任的培訓，幫助和指導村委會建章立制，使村委會工作盡快步入正常的軌道。要正確處理好法律與政策之間的關系，要認真查處群眾反映的違法事件，保障村民民主權利。要充分發揮村民(代表)會議等自治組織在民主決策、民主管理、民主監督中的作用，不能直接行使審計、考核等行政管理權限。為了加強村委會對基層政府行政管理的協助配合，鄉鎮政府可以結合村民(代表)會議對村委會工作的評議，在組織上、精神上、物質上給予鼓勵，以解決村委會成員的后顧之憂。村民自治工作在許多方面減輕了政府的社會管理壓力和行政管理成本，政府應對村民自治工作給予經濟補償和支持，要高度重視農村經濟發展壯大工作，加大對貧困村、空殼村轉移支付力度，努力促進村民自治工作的健康發展。

(五)適時修改、完善相關法律法規

根據調研、檢查和各地反映的情況，經過研究，我們認為法律、法規的部分內容需要修改和完善。一是應適當延長村委會任期。村委會組織法規定，村委會任期為3年，基層普遍反映時間太短，不利于村級長遠規劃，影響農村經濟發展，“一年看，二年干，三年換”，頻繁的換屆選舉，大大增加了基層負擔，也有建議對村委會主任連續任職的屆數作出規定。二是要對村民選舉委員會、村民代表的推選以及村民代表會議制度作出規范。兩者的作用越來越突出，推選過程中的競爭也越來越激烈，而現行的法律法規對此缺乏明確的可操作的規定，實踐中各地做法不一，急需統一和規范。三是要依法界定村級組織關系。要建立和完善村黨組織領導下的村民自治機制，就必須在法律層面明確村黨組織、村民委員會、村經濟合作社、村民(代表)會議的職能和地位，理順領導機構、決策機構和執行機構的關系，切實解決村民(代表)會議召集難、村委會成員罷免難等問題。四是關于“賄選”等不正當競爭行為的認定和處理問題。實際工作中，存在著對“賄選”行為取證難、認定難和處理難問題，基層對此反響強烈，希望法律法規增加對不正當競爭行為的界定和處理條款。五是關于委托投票。委托投票是選舉中最易出問題的環節，各地對委托投票看法不一，有的希望取消委托投票，有的認為應予保留，實踐中各地做法也不盡相同，對委托投票的去留及規范問題，應當認真加以研究解決。此外，各地普遍希望對選民資格認定、候選人任職條件等問題出臺統一的可操作的規定。這些問題，有些屬于國家立法權范疇，需要向全國人大常委會反映，有些可以通過制定或修改我省的地方性法規加以解決。

以上報告，請予審議。

省人大常委會執法檢查組

2008年5月16日