統籌城鄉發展中的行政障礙與地方政府治理

摘要：國家批準重慶、成都為全國統籌城鄉綜合改革試驗區，十七大對統籌城鄉發展提出新的要求。本文在問卷調查的基礎上，分析統籌城鄉發展中存在的行政障礙，從政府職能與公共需求的視角，明確界定地方政府在統籌城鄉發展中的責任，提出加快政府職能轉變，建設服務型政府的具體對策建議。

關鍵詞：統籌城鄉發展； 行政障礙； 地方政府治理

中圖分類號：F2 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００8）04－０００5－０5

黨的十七大把“統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設”作為“全黨工作的重中之重”。而要實現統籌城鄉發展的目標，關鍵是提高政府能力、激發市場活力、調動社會潛力。這就需要我們明確統籌城鄉綜合改革中政府的責任，理清政府與市場、政府與社會的關系，增強政府的社會管理與公共服務職能，以突破統籌城鄉發展的體制、機制障礙，形成增長活力。

一、 統籌城鄉發展中的行政障礙

實現城鄉均衡發展的目標，無外乎發揮市場機制和政府宏觀調控兩種作用。充分發揮市場機制的作用，可以更好地配置資源，提高效率，但趨利是市場的特點，往往在提供公共產品和公共服務領域市場失靈，這時就需要政府干預，而政府過度干預則降低效率，制約市場機制發揮資源配置的基礎性作用。我國現階段城鄉發展失衡的事實表明，全能型的政府治理模式已經嚴重制約了城鄉的協調發展，由于政府職能沒有隨著社會發展的需求實現根本轉變，政資、政事、政企不分；導致地方政府在推進城鄉協調發展中的職責不清，功能發揮失靈，已成為統籌城鄉發展的行政障礙。具體表現為：

1． 政府職能轉變不到位，政企分開、政事分開效果欠佳。目前公眾對政府職能轉變成效的認同度不容樂觀，調查發現，有46.87％的人認為成效一般，40.62％的人認為比較差，只有12.5%的人認為比較好。同時有71.9%的人認為政府職能轉變不到位、職能交叉、多頭審批、多頭監管是行政管理體制的主要問題。具體體現為政企不分，政事不分，故62.5％的人認為政府職能轉變的關鍵環節應加快政企分開。首先要在產權改革上邁出實質性步伐，在政企關系改善上拿出有針對性、有實效的政策措施。59.37％的人認為推進政事分開是政府職能轉變的關鍵環節。應通過政府與事業單位、政府與社會中介組織分開，構建以政府為主導，各種社會組織共同參與的多元主體的格局。由于過分強調政府在資源配置上的主導作用，未能充分發揮市場配置資源的基礎性作用，導致政府在市場監管和維護市場秩序方面問題突出，對商業欺詐、假冒偽劣打擊不力，對產權特別是知識產權保護不夠。

2． 強化政府經濟管理職能，社會管理職能和公共服務職能發揮不夠。目前地方政府的主要精力仍是放在經濟管理領域的改革，社會管理與公共服務職能發揮不夠。尤其在城鄉社會事業均衡發展、公共服務與公共物品的供給機制的公平公正，促進就業與城鄉社會保障體系的完善，失地農民的可持續發展機制等方面有待加強。故93.8%的人主張在政府要增強公共服務職能，84.4%的人主張政府要增強社會管理職能。

3． 部門職能交叉、職權不清現象仍然存在。盡管地方政府已在整合部門職能方面有了較大改進，但仍然存在市、縣（區）、鄉鎮功能區隔不清晰；部門職能交叉、職權不清等現象，導致責權不清、協調成本高、組織績效低、行政資源配制不合理；決策權、規劃權、調控權上移和集中不夠，服務、監管重心下移不夠等現象。如：城鄉規劃、建設方面管理體制分割，幾個部門多頭管理、多頭建設、職能交叉重疊；城鄉戶籍管理、城鄉人力資源市場管理等方面存在市、區、鎮管理體制不統一，公安、組織、人事、勞動幾個部門多重管理，職能交叉；市場監管方面存在工商、質監、文化、新聞出版、專利等部門多重管理的情況。調查顯示，企業和公務員都認為部門職能交叉現象仍然不同程度存在。

4． 制約政府職責轉變的障礙有待進一步消除。政府職能轉變是一項長期而艱巨的工作，既有觀念轉變不到位的原因，也有體制、機制障礙的制約。調查顯示：當前制約政府職能轉變的主要因素，占62.5％的人認為是市場經濟體制不健全和觀念轉變不到位，59.98%的人認為是政治體制改革不深入，37.5％的人認為是動力機制未解決。

對政府職能轉變的關鍵環節，65.63％的人認為是機構編制法定化和深化行政審批制度改革。62.5%的人認為應加快政企分開，59.38%的人認為應培育和發展社會組織，28.13％的人認為需要加強行政文化建設。

二、 地方政府在統籌城鄉發展中的責任

界定地方政府在統籌城鄉發展中的責任，必須在科學發展觀的指導下，正確理解新時期全面建設小康社會面臨的主要任務。由于我國仍處于社會主義初級階段，發展速度與發展水平仍是我們的第一要務，“經濟建設”仍然是政府職能的重要內容。但政府不能單純追求GDP增長上，更要針對目前經濟、社會發展中日益凸現的社會公共需求不斷增長與政府公共服務供給不足的矛盾，強化政府的社會管理與公共服務職能。同時，也要重視在界定地方政府責任中引進社會治理的理念。現代公共管理已經不只是政府對社會的管理，而是一種治理主體多元化的社會治理模式；治理主體也不再完全通過行政控制的手段來解決社會問題，而是通過服務的手段來營建良好的社會秩序和建立經濟社會發展的環境；在治理行為模式上也不再是一個權力支配過程，而是努力塑造一種治理主體之間、治理主體與治理客體之間普遍合作的行為模式。

基于上述因素，我們認為地方政府在統籌城鄉協調發展中的具體責任為：

1． 形成城鄉一體的行政管理體制。統籌城鄉綜合改革必須首先突破目前城鄉分割、行政資源集中在城區的行政管理體制。針對目前仍然存在市、縣（區）、鄉鎮功能區隔不清晰；部門之間職能交叉，多頭審批、多頭監管導致責權不清、協調成本高、組織績效低、行政資源配制不合理；決策權、規劃權、調控權上移和集中不夠，服務、監管重心下移不夠等現象，地方政府有責任在原有機構改革的基礎上進行組織再造，進一步整合市級部門職能，合理區隔市、縣（區）、鄉鎮政府功能，理清政府橫向部門之間與縱向層級之間的權責邊界。形成“權力明晰化、職責無縫化、管理一體化”的政府職責體系。以突破部門與區域利益格局，實現行政資源的優化配置，為城鄉統籌綜合改革提供組織保障。

2． 為城鄉產業協調發展營造良好的制度環境。統籌城鄉綜合改革的目標是促進城鄉的協調發展，即不僅追求經濟增長，而且要堅持以經濟建設為中心，在經濟發展的基礎上突破城鄉二元結構，實現經濟、政治、文化、社會“四位一體”科學發展戰略。這就需要地方政府不斷完善經濟調控職能，統籌推進城鄉產業發展，加快新型工業化、新型城市化和農業現代化的進程。尤其要努力營造為產業發展配套服務的良好制度環境，充分發揮公共政策的引導、規范、調控作用，為產業協調發展提供制度保障。

3． 建立開放的市場體系，營造公平有序的市場環境。在市場經濟條件下，政府的職能主要是彌補市場的缺陷，糾正和消除市場競爭帶來的消極后果，解決市場主體和市場機制解決不了和解決不好的問題。這就需要政府不再直接參與生產經營，減少對企業、市場不必要的行政干預，并把核心職能轉到為市場主體服務和創造良好發展環境上來，為建立統一開放和競爭有序的現代市場體系提供法律依據，并嚴格執法，實現保護產權、經濟自由、等價交換和公平競爭，為推進市場化改革營造良好的發展環境。

4． 探索城鄉互動的社會管理新格局。十六屆六中全會提出了“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”的目標，明確界定了不同主體在新的社會管理體制和格局中的地位、作用和責任。地方政府作為新型社會管理體制中的責任主體，應適應統籌城鄉發展進程中社會結構和利益格局的變化，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，以促進社會發展的公平正義。要堅持把改善人民生活作為正確處理改革發展穩定關系的結合點，正確把握和處理最廣大人民的根本利益、現階段群眾的共同利益和不同群體的特殊利益的關系。充分運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法，正確處理社會矛盾，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態。要加強社會治安綜合治理，增強人民群眾的安全感，創造良好的社會環境。要大力培育和規范各類社會組織，引導各類社會組織加強自身建設，提高自律性和誠信度，不斷增強服務社會的功能；要健全城鄉新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體；要完善分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主的應急管理體制，形成統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急管理機制，提高政府危機管理和抗風險能力。

5． 建立城鄉均衡的基本公共服務體系。在公共服務供給體制中，中央與地方政府應根據事權劃分承擔不同的責任，發揮各自的功能與作用。中央政府側重于公共服務決策，原則上以城鄉和區域基本公共服務均等化為重點，負責公益性覆蓋全國范圍的公共服務供給，發揮再分配功能；各級地方政府更側重于公共服務供給的執行，主要根據轄區內居民的公共需求，提供相應的公共服務，并保障公共產品的質量與供給效率。在統籌城鄉綜合改革中，建立城鄉均衡的公共服務體系，是破解“城鄉之間、區域之間公共服務供給失衡”，“公共需求增長和公共供給不足”雙重困局的關鍵，也是調控社會群體之間收入差距、促進社會公平正義、保障社會安定有序的有效制度性手段和機制。故地方政府強化公共服務職能的重點必然是調整公共支出的范圍與結構，建立健全公共財政體制，變生產投資型財政為公共服務型財政。加大對農村公共品投入，重點保障公共教育、社會保障、公共衛生、公共安全和公共基礎設施等方面。同時要結合地方經濟社會發展狀況，堅持“覆蓋面廣、水平適度、兼顧公平與效率”的原則，建立行之有效的公共服務模式和公共服務體系。

三、 加快政府職能轉變，建設服務型政府

黨的十七大報告提出了加快行政管理體制改革，建設服務型政府的目標，胡錦濤總書記在今年中共中央政治局第四次集體學習中對服務型政府建設作了重要講話，強調“建設服務型政府，是堅持黨的全心全意為人民服務宗旨的根本要求，是深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，也是加快行政管理體制改革、加強政府自身建設的重要任務”。要突破統籌城鄉發展中的行政障礙，實現“善治”，地方政府的迫切任務就是加快推進政府職能轉變，建設服務型政府。具體思路是：

1． 構建“權力明晰化、職責無縫化、管理一體化”的政府職責體系。為了進一步推進政府職能轉變、明確各政府部門職責、促進政府部門間合理分工與協調配合，應首先加大對各級政府部門的職能整合，實行寬職能、少機構的“大委局制”。按照“地方各級人民政府行政機構職責相同或者相近的，原則上由一個行政機構承擔”的原則，凡是涉及兩個以上部門職責相同或相近的，按照城鄉一體的要求，都可采取部門合并或委托授權的方式，集中到一個部門，確保“一件事由一個部門進行管理”。在此基礎上，制定《部門職責規范》，明確各部門的設定依據、職能、權力、責任，與其他部門的配合事項等，形成職責明確、分工合理、機構精簡、權責一致的橫向組織體系。同時，也要根據統籌城鄉的需要，科學界定省、市、縣（區、縣級市）、鄉鎮（街道辦事處）的功能定位與職能配置。將市級政府的職能重心定位為“決策、規劃、指導、協調，監督”；把決策權、規劃權、調控權等上移和相對集中于市級部門，以打破城鄉分割和各類規劃自成一體的規劃體制，建立城鄉一體、各類規劃定位清晰、功能互補、銜接協調的規劃體系。將區縣政府的職能重心定位為“執行上級決策、加強市場監管、強化社會管理、保障公共服務”。推進管理、服務重心下移，市級政府可將部分執行市場監管、社會管理和公共服務的職能以行政委托的方式下放給縣（區）級政府，逐步實現行政組織的扁平化，以縮短行政鏈條，進一步提升縣（區）政府的執行效力，監管能力和服務能力。將鄉鎮（街道辦事處）的職能重心定位為“執行落實政策、社會綜合治理、提供公共產品、保障公共服務，營造良好生活環境”。建議逐步減少或取消鄉鎮政府（街道辦事處）直接參與經濟建設的職能，轉向以提升社會管理和公共服務能力為核心，逐步實現由基層行政組織向直接為居民服務的“公共服務中心”轉變。最終形成決策、執行合理區隔與協調的縱向組織體系。

并且，針對區縣和市級職責不清、機構過度追求與市級部門上下對接導致機構臃腫與職能交叉，區縣間重復建設嚴重及資源配置效率低下、公共服務職能履行不到位等問題，應加快推進縣、鄉級基層行政管理體制的改革。梯次推進縣改區工作，為進一步擴大城市中心腹地的輻射作用，便于城鄉統一規劃、產業互補，管理一體。也要加快推進鄉鎮綜合改革，在現有鄉鎮機構改革基礎上，進一步壓縮在鄉鎮職能轉變后功能弱化的機構，探索黨政合一的管理體制。推進鄉鎮公共產品和公共服務的社會化供給，設立綜合機構，全面負責公共需求調查，甄選服務機構、監督服務質量，引進競爭機制和合同管理制，將“花錢養人辦事”的模式轉變為“花錢雇人辦事”的模式，以精簡鄉鎮機構、開放社會資源參與農村公共服務供給、降低行政成本、提高公共產品質量。

2． 推進政府流程再造，建立“高效便捷、協調聯動”的行政運行機制。要提升統籌城鄉綜合改革中的政府能力，既需要行政權力運作流程的通暢，確保政府組織內部決策、執行、監督的有機聯系和互動，又需要工作流程的通暢，確保橫向部門間和縱向市、縣（區）、鄉鎮間的工作銜接通暢無阻。針對目前決策、執行、監督流程功能區隔與鏈接不夠，具體工作中部門間相互封閉、分割導致跨部門、跨系統的工作流程阻塞，協同性差等問題，建議進一步優化行政權力運作流程，同時在現有企業注冊登記流程再造的基礎上進一步以建設項目流程聯動為重點突破口，力爭在全國率先實現由計劃性、串聯性、部門分散性、文件式工作方式向動態化、并聯化、部門集成化、電子化工作方式的轉變，建立以問題診斷為前提，以解決問題為宗旨的成都服務流程模式，形成“高效便捷、公正透明、協調聯動”的行政運行機制。

3． 構建社會力量支持體系，創新社會管理機制。統籌城鄉綜合改革需要的是調動各種社會力量的積極性，實行社會治理主體的多元化。根據胡錦濤總書記提出“要發揮社團、行業組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用，形成社會管理和社會服務合力”的要求，針對目前各種公民社會組織行政化色彩重，發育不完全，公信力不夠，承擔公共事務的能力不足，以及公眾參與公共行政渠道少，公眾利益表達機制不健全等問題，應進一步推進黨政機關和行業協會、社會團體的脫鉤，加大對社會組織的培育與規范，提升社會組織參與公共事務，分擔社會責任的能力。拓展公眾參與渠道，提升公民參與能力，促進政府與公民的良性互動，構建公民訴求表達機制與利益協調機制。推進城鄉一體化的社區管理體制改革，建立健全黨委統一領導、政府依法行政、社區依法自治的城鄉基層管理體制。創新社會工作機制，打造廣泛性的志愿服務和社會工作者隊伍，形成以政府為主導、以非政府的社會工作機構為主體、由社會志愿者廣泛參與的社會工作良性運行和發展機制。以釋放出各種社會組織的活力，使之成為政府服務的有益補充、政府管理的有機成分、政府效能的有效監督，形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。

4． 強化政府公共服務職能，推進城鄉基本公共服務的均等化。統籌城鄉發展，目的是要確保城鄉居民享受平等的公民權利、均等化的公共服務和同質化的生活條件。地方政府應將完善基本公共服務體系作為核心職能，大力促進城鄉社會事業的均衡發展。確保城鄉居民享有“學有所教、勞有所得、病有所醫，老有所養、住有所居”優質公共服務。第一，應優先推動城鄉教育均衡發展。要加大財政對農村基礎教育的投入，鼓勵和支持有條件的地區實施學前補貼教育和十二年中小學免費教育。優化配置城鄉教育資源，建立城鄉教育一體化管理體制，著力改善城鄉辦學條件，施行農村中小學標準化建設、農村中小學遠程教育、農村師資隊伍專項培訓基金、城鄉教師交流互動、城鄉學校結對發展等工程，構建優質教育資源城鄉共享的長效機制，全面提升基礎教育質量和辦學水平。也要著力實施“陽光圓夢”等幫困助學工程，對困難家庭的學生進行資助，著力解決進城農民工子女上學難問題，確保不讓一個孩子因家庭經濟困難而失學。第二，要制定積極的創業促進就業政策，完善城鄉統籌的就業援助制度。根據城鄉產業發展對技能型人才的需求大力發展城鄉中等職業教育，加強下崗工人再就業和農民轉移就業培訓服務，提升職業技能，拓展就業機會。要逐步完善市場化的就業機制，建立城鄉互動的開放式人力資源市場，改善就業結構，創造就業機會，擴大就業規模。第三，要完善覆蓋城鄉居民的社會保障體系，針對城鄉之間在社會保險、社會救助、社會福利、社會優撫等社會保障領域的差距，積極推進城鎮居民基本醫療保險、養老保險、最低生活保障和農民養老保險，新型農村合作醫療制度的完善，探索農民工綜合社會保險，逐步形成城鄉一體的社會保障體系。第四，要強化城鄉公共衛生服務體系。合理配置城鄉公共衛生資源，完善城鄉疾病控制、衛生監督網絡和突發公共衛生事件應急管理體系，加快鄉鎮公立衛生院、村衛生站和社區衛生服務中心（站）標準化建設，深化社區衛生服務運行機制改革，提高社區衛生服務質量和水平。建立農民工和低保人員惠民藥店和醫療服務網點，加強鄉鎮衛生院人才培養和村衛生站業務指導，推進鄉村衛生一體化管理。

5． 調整和優化公共支出結構，構建城鄉一體的公共財政體系。針對目前公共財政支出重城市輕農村、重經濟建設輕公共服務的情況；編制預算和分配資金與本地區公共政策戰略目標脫節，缺乏績效預算和績效審計，以及相應的預算責任和管理責任追究等問題，進一步調整和優化公共支出結構，制定出臺《地方各級人民政府事權財權劃分及公共支出責任的規定》，向公共服務支出、農村發展支出、公民直接受益事項支出傾斜。并且根據公共服務的受益層次性原則進一步明確市、區（縣）、鄉鎮的功能定位，進一步明確各個層級政府的事權范圍，完善各級政府事權事項目錄，根據政府事權進一步理清各級政府的財政支出責任。也要改革現有編制預算和資金分配在行政部門內部封閉運行的“小預算”模式，建立基于政府戰略目標、由預算部門和支出部門互動、公眾廣泛參與、人大有效監督的“大預算”模式，建立基于城鄉統籌發展戰略目標的預算目標體系，在區縣試點績效預算制度和績效合同制度。

6． 健全分層分類績效評估系統，落實行政問責機制，形成有效的約束激勵機制。要促進統籌城鄉改革的持續發展，必須解決動力機制問題。針對目標考核指標體系龐雜，針對性和操作性不夠，評估主體單一，客觀性與公信力不夠，以及制度設計的邏輯性不夠，制度落實中“人情分”現象；在行政問責制度設計方面體系化不夠，責任追究難以落實等問題，建議盡快健全分層分類的績效評估系統，健全政府責任體系，創新行政問責機制，通過建立責任無縫機制，責任落實機制，責任追究機制，明確各級地方政府在統籌城鄉綜合改革中的責任，形成“權責一致、監督到位、執行有力、獎懲有效”的約束激勵體系。

7． 推進隊伍建設和作風建設，構建行政文化體系。服務型政府建設對公務員的素質和能力提出了更高的要求，針對目前公務員中仍然存在對服務型政府本質內涵與發展目標認識不清，多被動應對，少主動思考。導致部分公務員使命感與責任感不強，應對新形勢新要求的能力不夠，創新性思維與工作視野開拓不夠，部門協作與團隊合作精神不夠等問題，應重視行政倫理教育，轉變服務理念。形成“親民敬業、守法盡責、高效公正、廉潔奉公、分工協作、團結和諧”的行政文化體系，塑造完善的行政人格。同時也要重視職業素質培訓，提升服務能力。形成以業務素質培養為著力點，以創新能力開發為落腳點的現代公務員培訓模式。推動公務員隊伍職業化。還要采取有效措施激發公務員的內生需求，從公務員主體意識、權利保障、待遇提高、工作環境改善、發展生涯規劃等方面形成激勵機制，提升公務員對服務型政府建設的認知度與認同度，促使公務員把這項工作由上級壓力轉化為內生需求，自覺把自我發展目標融入服務型政府建設的整體發展目標之中，轉變工作作風，形成共同愿景。

參考文獻：

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責任編輯 劉鳳剛