從和諧理念管窺我國行政價值觀的憲政回歸

摘要：“社會主義和諧社會”理念的提出，是我國政府在執政過程中對履行“效率優先、兼顧公平”價值觀的反思與檢視，和諧社會理念更加關注公民的民主權利、社會公平公正原則、政府對公民服務需求的回應性等問題，彰顯了新世紀我國行政價值觀的憲政主義回歸。為了切實地貫徹和諧理念下政府執政的民主憲政理念，政府應健全公民參政議政的渠道與程序，擴大公民參與權；落實行政問責制，實現依法行政；強化社會管理和公共服務職能，增強政府對公民服務需求的回應性；提供相關的制度保障，促進實現社會公平、公正。

關鍵詞：和諧理念； 行政價值觀； 憲政主義

中圖分類號：D035 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004－0544（2008）04－0128－04

在公共行政領域，主要存在兩種類型的價值觀：一類是以民主、公平、公正、回應性等為標志的憲政主義；另一類是以“3E”（效率、效益、效能）為標志的管理主義。“行政價值觀念是行政主體在行使公共權力、管理公共事務過程中的價值理解和價值追求。”[1]面對憲政主義與管理主義的價值觀問題，我國政府經歷了一個長期的探索歷程。我國在建國初期，為了全面恢復國民經濟，存在著對效率價值的盲目追求的現象；到了“文革”時期，制定了“公平優先”的方針，又出現了對公正價值的絕對崇拜；十四屆三中全會明確提出了“效率優先、兼顧公平”的價值方針，然而，這種價值觀在一定程度上導致了我國分配領域的貧富分化。黨的十六大提出了構建“和諧社會”的偉大目標。胡錦濤同志指出：“我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。”[2]和諧社會理念的提出，是我國政府對改革開放以來在執政過程中履行“效率優先、兼顧公平”價值觀的反思與檢視。構建和諧社會是一套系統工程，在整個系統工程中包含著不同層次的多種要素，而政府是諸多要素中起主導作用的因素。筆者認為，未來政府在構建和諧社會進程中應該更多地注重保障公民的權利、促進社會公平公正、增強對公民需求的回應性等民主憲政取向。

一、 行政價值觀與和諧理念的憲政主義共識

（一） 當代我國公共行政視域下的憲政主義蘊涵

我國憲法第二條規定：“中華人民共和國一切權力屬于人民”。人民是國家權力的主體，政府及其公共權力產生于人民的同意和授予。憲政主義是政府合法性的基礎，人民向政府授權，使政府獲得行使權力的合法性，同時期望從政府那里獲得相應回報與服務。政府獲得人民同意和授權后，有責任向人民提供必要的高質量的服務，否則就違背了人民授權的意義，失去了人民的支持，也失去了行使權力的合法基礎。我國的行政機關是由人民授權的代議制機關，政府執政過程理所應當地服務于民眾的公共利益和意愿。公共行政的精髓在于“就公共行政而言，最重要的并且最有價值的就是我們為公民服務以增進共同的利益。”[3]

事實上，許多政府推行改革的目的在于爭取行政內部的代表性、回應性與責任性的最大化，以充分地體現出憲法的民主價值。正如著名行政學者塞葉爾（Sayre）認為：“公共行政最終就是一個政治理論問題，在民主制中，其根本的問題就在于對公共控制擔負責任，行政機構和官僚對民選官員負責和回應，這對于政府具有十分重要的意義，因為政府是建立在行使自由裁量權的基礎之上。”[4]美國著名的行政學家阿普爾比（Appleby）一針見血地指出：“行政與政治常常纏繞不分，公共行政就是政治過程，公共行政官員參與公共政策的制定過程，在民主體制中，這種政治參與成了對官僚權力獨斷專行的有力監督和制約。行政是政治中的一部分特別事務的管理或方案的執行。”[5]登哈特（Denhardt）夫婦在《新公共服務：服務而不是掌舵》一文中提出了新公共服務的內涵：“政府的職能是服務，而不是掌舵；公共利益是目標而非副產品；在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性；為公民服務，而不是為顧客服務；責任并不簡單；重視人，而不只是重視生產率；公民權和公共服務比企業家精神更重要。”[6]新公共服務理論是對新公共管理理論的回應，是憲政主義在新的時代條件下的發展。我國學者張成福教授認為“公共行政在本質上是以民主憲政為基石，強調追求人民主權、公民權利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等多元價值的。”［7］“政治的價值同樣地主宰著公共行政。公共行政之所以區別于其他管理活動，就在于其政治特性。”[8]

因此，當代我國公共行政視域下的憲政主義應該將“社會公平”作為公共行政的目的，賦予它為核心價值的意義。“公眾需要是行政體系運轉的軸心，公眾的權利或利益高于政府自身的利益擴張和利益滿足，強調以倫理、民主、政治互動、公民參與以回應性等觀念為基礎的制度設計，以增進社會公平。”[9]

（二） 和諧理念對我國政府執政的民主憲政訴求

我國有學者認為：“和諧社會是指現代公民社會意義下的和諧社會。個人自由、社會公正和人際友善，既是現代公民社會的前提條件，又是其基本要素或內涵。現代社會的和諧是以個人的自由為經、以社會公正為緯的公民社會的和諧；現代和諧社會的建構不僅是個人自由和社會公正兩重價值目標的統一，而且是普遍理性與特殊情感的統一。”[10]“和諧社會是公正的社會，或者說，和諧社會是公正充分實現了的社會。”[11]十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，我們從《決定》中可以清晰地看到，和諧社會理念對我國政府執政提出了明顯的民主憲政訴求：

1． 對公民權利的高度重視。《決定》明確規定：完善民主權利保障制度，鞏固人民當家作主的政治地位。要求依法實行民主選舉、民主管理、民主監督；健全民主制度，豐富民主形式，實現社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，保障人民享有廣泛的民主權利。從各個層次擴大公民有序的政治參與，保障人民依法管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務。推進決策科學化、民主化，深化政務公開，依法保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權。完善基層民主管理制度，發揮社會自治功能，保證人民依法直接行使民主權利。

2． 社會公平、公正理念凸顯。《決定》規定：第一，完善收入分配制度，規范收入分配秩序。提出了“提低，擴中，調高”的分配制度改革思路，更加注重社會公平。第二，完善社會保障制度，保障群眾基本生活。逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業相銜接的覆蓋城鄉居民的社會保障體系。第三，完善司法體制機制，加強社會和諧的司法保障。堅持司法為民、公正司法，建設公正、高效、權威的社會主義司法制度，發揮司法維護公平正義的職能作用。第四，堅持教育優先發展，促進教育公平。全面實施素質教育，建設現代國民教育體系和終身教育體系，保障人民享有接受良好教育的機會。

3． 政府對公民的回應性增強。《決定》指出：建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。以發展社會事業和解決民生問題為重點，優化公共資源配置，注重向農村、基層、欠發達地區傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。推進政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務。統籌協調各方面利益關系，妥善處理社會矛盾。堅持把改善人民生活作為正確處理改革發展穩定關系的結合點，統籌兼顧各方面群眾的關切。

二、 切實履行憲政主義價值觀的現實路徑

（一） 健全公民參政議政的渠道與程序，保障公民權利

1． 拓寬和健全公民參政議政的渠道。順暢的渠道是公民有效參與的基本條件。目前我國公民參與國家事務的渠道比較單一，對話、溝通和協商的渠道還不夠暢通，致使公民參與成為一個熱點的“理論問題”，瘸腿的“實踐問題”。因此，必須大力拓展和優化公民參與渠道，創造靈活多樣的參與方式，并使新的參與方式制度化。要確保公民參與的有效性，至少應該構建以下兩種渠道：其一，堅持政務公開制度，確保公民的知情權。羅伯特·達爾認為，充分的知情是民主的重要標準之一，“在合理的時間范圍內，所有成員都有同等有效的機會來了解各種備選的政策及其可能的后果。”[12]對于政府來說，要大力推行電子政務，全面公開除國家機密之外的其他政務，做到政府決策和管理的透明性。在信息化高度發展的今天，應建立、疏通和完善公眾互聯網參與渠道。網絡不僅拓寬了公民參與的渠道，改善了公民參與的技術手段，降低了參與成本，而且有利于提高公民參政議政的興趣和熱情，有利于提高公民參與的效果和質量。其二，健全聽證制度，使公眾的意愿能夠真正體現在決策和管理過程中。我國有些城市雖然也舉行了一些聽證會議，但是更多地是流于形式，在聽證過程中基本上是相關部門的負責人滔滔不絕，或者是一些專家大談特談，而與聽證內容有密切關聯的一般公眾卻很少有機會表達自己的觀點和意愿。不管是政務公開制度還是聽證制度，其實質是使政府和公眾達到一種話語的互動，使政府在決策和管理過程中真真切切體現公民的意愿，使他們的話語達到一種博弈的狀態。

2． 規范公民參政議政的程序。沒有制度化的公民參與渠道，就沒有真正的理性的公民參與。規范的參與程序，是公民有序參與的依據和保證。目前，在我國公民參與體系中，參與程序特別缺乏。為此，應進一步完善公民參與的法律法規，通過法律法規規定公民參與國家和社會事務的范圍（包括參與人的范圍和參與事項的范圍）、參與途徑（如決策參與、執法參與、爭議裁決參與、監督參與等）和參與方式（如座談會、論證會、聽證會、電子郵件、走訪提出意見、建議等）。同時，為保障公民參與的有效性與公正性，法律、法規應該明確規定不同類型、不同形式公民參與的程序和方法。我國公民只有在有效的制度化的參與中，才能逐步提高參與認知、熟悉了解參與程序，提高其認知能力和程序能力，才能真正發揮主人翁作用，我國構建和諧社會的目標才能真正實現。

（二） 落實行政問責制，實現依法行政

“民主和責任是公共行政的基本價值。”[13]現代民主憲政政府必然是責任政府，而責任政府必然要求責任行政。2003年以來我國推行的問責制，某種意義上說只是建立責任政府的一個嘗試。我國憲法和法律僅僅規定了領導干部的罷免制度，至今尚未對“引咎辭職”做出正式規定；盡管我國已經頒布了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《國家公務員法》，但我國至今仍缺乏保障責任行政得以貫徹實施的法律體系。由于缺乏系統配套的制度平臺，現在的引咎辭職從某種意義上說只是一種政策，而不能說是規范意義上的制度。國務院于2004年印發了《全面推進依法行政實施綱要》，其中明確規定“行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力與責任的統一。依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權要賠償”。然而，“執行一部憲法變得比制訂一部憲法更要困難的多。”[14]比如，我國行政人員違法行政或行政顯失公正的時候，追究責任的形式，大都僅限于上級黨政領導對下級人員作出行政處分，進行機關內部處理。輕者往往只是受到群眾或者上級的批評、做出檢討、被責成更改政策或糾正行為；重者自請辭職，或被免職、罷免，極少通過司法程序追究違法行政人員的民事、甚至是刑事責任。“事實上，引咎辭職在中國只是一種官員任用制度的新探索而已，并非真正意義上的懲罰機制。”[15]

法治國家對失職官員所進行的問責，更多的是作為“他律”機制中的法律責任，而不僅僅是作為“自律”機制中的行政責任。要落實行政問責制，需要規范以下三方面的問題:（1）明確行政問責制的問責主體。改變當前我國主要由內部機關問責的單一模式，實現行政機關與非行政機關相結合的主體問責機制。如基于權屬關系的內部問責，主要是由上級領導機關對責任人的追究制度；行政體系內的專門機構的問責，如監察、審計機關對責任者的追究；行政體系外部的問責，如司法監督、群眾監督和輿論監督等等；最高權力機關的監督，即人大的監督。（2）問責的程序化。“行政問責的程序化，就是借助于法律法規，明確規定問責制各個環節、各個方面的內容，包括政府向誰負責、政府所承擔的責任內容和范圍、責任主體、責任追究方法步驟等予以具體化、法制化，使問責制避免人為因素影響，得以公正、持久、有效地實施。”[16]（3）加強行政問責的文化建設，提高全社會的行政問責意識。從整體上提高全民的責任意識，為問責制的推行提供廣泛而深厚的文化底蘊。只有將問責理念內化于人們的潛意識中，才能使問責主體在日常的工作行為中自覺地利用其問責的權力和機會，真正發揮問責的監督制約作用。

（三） 強化社會管理和公共服務職能，增強政府的回應性

1． 強化社會管理職能。改革開放以來，傳統政社不分的管理模式在實踐中暴露出許多弊端，致使社會缺乏自我管理和自我發展能力，最終影響了社會的協調、快速、健康發展。當前，我國政府社會管理中的一個嚴重弊端是管理手段和管理方式落后。強化政府的社會管理職能，推進社會管理體制創新，是構建和諧社會的核心內容。因此，迫切需要管理者深入研究社會管理規律，創新社會管理方式，整合社會管理資源，拓寬社會服務領域，形成社會管理和社會服務的合力，努力促進和諧社會的形成與發展。政府應通過制定專門的、系統的、規范的社會政策和法規，管理或引導社會組織；調整社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾；維護社會公正、社會秩序和社會穩定；孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍。

“西方發達國家社會管理尤其是新公共管理改革中的管理方法和技術，為改進我國政府的社會管理方式提供了可以借鑒的‘政府工具箱’”。[17]合理授權，引入競爭機制， 改變過去由政府包辦社會事業的格局，營造由政府機構、市場組織、社會團體共同參與社會事務的局面，促進三者合理分工、協調有效，形成社會管理合力；推廣現代信息技術，通過網絡的支撐，改造和優化工作流程，建立網上信訪、民政救助等工作模塊，加快工作信息的流轉和處理效率，利用網絡將政府職能部門相應的管理職能整合起來。

2． 強化公共服務職能。自20世紀80年代以來，公共服務在社會生活中的地位和作用越來越突出。推進公共服務的主體多元化，打破公共服務的行政壟斷，降低公共服務成本，提高公共服務效率，已成為世界性潮流。正如有學者所言“質量和公眾滿意度是21世紀政府公共服務的主題。”[18]反觀現階段我國的公共服務，存在的一個主要問題是服務方式單一、服務手段落后，傳統由政府壟斷經營的公共服務模式已經成為制約經濟發展的一個“瓶頸”。公共服務市場化改革成為政府回應公民服務需求的主要途徑。（1）構建“無縫隙”的公共服務提供主體體系。強化公共服務職能，應該構建政府、市場、公民社會三者之間“無縫隙”的服務主體體系。首先，市場化必須慎用“看得見的手”：政府。市場化的實質是使服務的生產者、提供者和安排者在一定程度上實現分離，讓政府實現“掌舵”與“劃槳”角色的分離，政府應回歸到“掌舵”的位置上來；其次，市場化應該用足“看不見的手”：市場。市場機制最大的優勢就是打破政府壟斷定式，營造一種競爭共存的局面，將政府與市場有機結合起來，恰恰就是“利用政府權威制度就公共服務的數量與質量進行決策，利用市場交換制度來提高公共服務的供給效率。”[19]最后，鑒于政府與市場都存在著固有的缺陷，二者并不是零和關系，我們可以在“看不見的手”和“看得見的手”這兩只手之外尋找“第三只手”即公民社會，在政府與市場之間建立一種緩沖力量，形成政府、市場和社會共治的體系。（2）導入考量公共服務質量與效率的有效措施。和諧理念下，政府公共服務應以社會的評價為主、以服務對象的評價為主，加大公眾影響比重；對直接提供公共服務的公務員，在考核上應當加上公眾評價的內容，并根據評估結果進行獎懲。政府公共服務管理人員和機構應當定期地、主動地向公民、企業征詢意見，與公眾進行直接的面對面的交流與溝通，回應公眾提出的有利于改進公共服務的各種問題。對公眾提出的問題和要求，應及時做出處理和負責的反應注重“績效”導向，強化成本效益核算，使資源配置、獎勵報酬與服務績效掛鉤，形成激勵機制。此外，還應當借助政府以外的壓力，推動政府服務更加注重績效。國內外經驗表明，“沒有外部主體的參與、配合和制約，績效管理評估有可能演化成一種表面文章。”[20]

（四） 提供制度保障，促進實現社會公平、公正

社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證。政府在促進經濟發展的同時，應把維護社會公平放到更加突出的位置，綜合運用多種手段，依法逐步建立以“權利公平、機會公平、規則公平、分配公平”為主要內容的社會公平保障體系，使全體人民共享改革發展的成果。促進社會的公平公正原則，政府可以從以下兩方面尋找突破口：

1． 以收入分配體制改革為重點，著力打造和諧社會的基石。有數據顯示，目前我國基尼系數已達到0.46，這表明中國的貧富差距已達到國際公認的中等水平和警戒線，這是我國改革開放以來堅持“效率優先、兼顧公平”分配原則的直接后果，造成了人民在分配領域中事實上的貧富不均。2007年5月26日，黨和國家領導人在規范收入分配制度和收入分配秩序方面明確提出“提低，擴中，調高”的改革思路，即：著力提高低收入者收入水平，擴大中等收入者比重，有效調節過高收入，取締非法收入。強調要堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，堅持各種生產要素按貢獻參與分配，在經濟發展的基礎上，更加注重社會公平，合理調整國民收入分配格局，加大收入分配調節力度，努力緩解地區之間和部分社會成員收入分配差距擴大的趨勢。7月17日，人事部、財政部等四部委有關負責人就改革收入分配制度等答記者問，介紹了即將全面推進的收入分配制度改革的原則、目標、主要內容以及相關的具體舉措。新一輪收入分配制度改革已經拉開大幕，政府應該積極、主動地貫徹和落實相關的改革制度和措施，決不能成為分配制度改革的障礙。

2． 健全與完善社會保障體系，保障群眾基本生活。2007年9月23日，國務院副總理黃菊在“中國社會保障論壇”首屆年會開幕式上強調：堅持從中國基本國情和經濟社會發展的實際出發，把握社會保障事業發展規律，加快完善中國特色的社會保障體系，建立社會保障長效機制，實現社會保障與經濟社會各項事業協調發展，構建社會主義和諧社會。加快社會保障事業發展，應該堅持以下三項原則：一要堅持從國情出發，建立和完善中國特色的社會保障體系。堅持城鄉統籌，在有條件的地方探索符合農村經濟和社會特點的社會保障制度，抓緊研究解決農民工的工傷、醫療、養老保險問題，以及被征地農民的社會保障問題。二要建立社會保障的長效機制。既要確保當期支付，解決好經濟體制轉軌時期特殊問題，又要下大力氣研究解決社會保障制度的若干重大問題，實現可持續發展。三要發揮社會保障對收入分配的調節作用。通過社會保障有效實施再分配，使人民群眾尤其是低收入群體都能分享經濟社會發展成果，構建共同的社會利益基礎，為國民經濟的進一步發展創造條件。從而為構建真正的和諧社會鑄造鋼鐵長城。

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責任編輯 楊小民