用博弈論分析取消經濟適用房政策的必要性

摘要：通過經濟適用房政策實施過程中地方政府和中央政府的“智豬博弈”、地方政府和開發商的”合作博弈”分析，得出地方政府不會主動的、積極的開發經濟適用房，而是等待著中央政府在經濟適用房建設中的統一行動，地方政府放任開發企業建設和銷售經濟適用房，因此，用廉租房取代經濟適用房，取消經濟適用房政策是十分必要的。

關鍵詞：經濟適用房；廉租房；地方政府；中央政府；開發商；博弈

中圖分類號：F293.30 文獻標識碼：B

經濟適用房誕生于由住房福利分配到貨幣分配的過渡期，面向中低收入家庭，具有商品和社會保障雙重屬性。但是，經濟適用房政策在現實操作中走了樣、變了味，令中央政府和地方政府為難。一方面，泛福利因分配不公而引發矛盾，政府大包大攬又無疑會增加行政成本和尋租的可能；而另一方面，絕對的市場化卻又可能因開發商的競相逐利而無法切實滿足中低收入人群的住房需要，經濟適用房因此成為非商品房、非保障性住房的怪胎。

一、經濟適用房政策實施中的博弈分析

在經濟適用房政策實施中購房者、開發企業、地方政府和中央政府四方作為理性人都將以對方的行為預期作為自己行為的出發點，按照“兩利相權取其重，兩弊相衡取其輕”的原則進行博弈，博弈的結果就是各方利益分配的結果，其間有兩個博弈過程值得我們關注與分析。

(一)地方政府和中央政府之間的“智豬博弈”

在住房保障制度執行過程中，中央政府和地方政府的目標和行為標準可能發生偏離。假設地方政府考慮了住房保障制度實施的社會成本，但中央政府對地方政府的行為缺乏有力的約束機制和激勵機制，中央政府的策略空間是嚴格實行住房保障制度或者放任地方政府。中央政府嚴格實行住房保障制度時，政府的住房保障優惠政策使GDP增長可能減緩，但社會更加穩定、和諧和可持續發展；中央政府放任地方政府時，地方政府將大量土地進行商品房開發，GDP可能得到快速增長，但中低收入者買不起房，社會無法維持可持續發展。地方政府的策略空間是執行住房保障政策或者放任開發企業違規操作經濟適用房的開發與銷售，地方政府執行住房保障制度時，可能得到中央政府褒獎，但財政收入減少；放任開發企業時，地方GDP增長加快，地方政府財政收入增加，但當地住房矛盾激化。

中央政府和地方政府之間的博弈實際上是一個“智豬博弈”，地方政府將采取等待中央政府執行住房保障制度的策略。最終的博弈結果是：中央政府執行住房保障制度而地方政府放任開發企業。

(二)地方政府與開發企業之間的“合作博弈”

假設地方政府對開發企業的經濟適用房建設監督能夠富有效率，并且地方政府對經濟利益的偏好強于對政治風險的規避。地方政府嚴格執行國家的住房保障制度，撥出專項資金建設廉租房和劃撥土地、減免配套費建設經濟適用房，將使地方政府財政收入減少；但是地方政府由于住房保障建設取得的成績可能受到中央政府、當地居民和輿論的好評；地方政府不執行國家的住房保障政策，開發企業可獲得更多的土地用于商品房開發，拉動當地GDP增長，增加地方政府財政收入，但也可能因造成中低收入家庭買不起房而遭到中央政府懲罰、當地居民和輿論的譴責。開發企業的策略空間是嚴格執行經濟適用房政策或者違規操作經濟適用房的開發與銷售，開發企業執行經濟適用房政策，企業利潤下降；不執行經濟適用房政策，企業利潤增加，但是企業也存在被政府懲罰的風險。地方政府和開發企業的博弈利益矩陣如圖2所示。 地方政府和企業博弈達成的最優策略是：地方政府放任開發企業建設和銷售經濟適用房，而開發企業也不執行經濟適用房規定的策略。

二、取消經濟適用房形式——經濟適用房與廉租房合并

(一)體現政策的連續性

在“居者有其屋”問題上轉變觀念，政府的立足點應當是保障戶戶有房住，而不是保障戶戶有房產；政府應盡量發揮市場的資源配置作用，在最低收入群體的住房問題上，政府要向社會困難人群提供特殊的社會福利——廉租房，而對于中等及中下收入群體的住房問題，通過采取一定的措施在市場框架下予以解決，比如通過補貼、稅收優惠等。

為了體現政策的連續性，經濟適用房可以采取以租代售的方法過渡，實際上以前的解困房、安居房是不能轉讓的，國家為了發展房地產市場允許經濟適用房轉讓，便給蓄謀炒作的人留下了一個巨大的空間，必須要中止其轉讓，買了經濟適用房之后不住了，可以提出申請退給政府，政府重新給需要經濟適用房的人，經濟適合房要解決住的問題，而不是要解決炒的問題。

現有的經濟適用房通過“以租代售”建立起經濟適用房的逐步退出機制，實現其循環利用，從而滿足更多的低收入家庭的住房需求，也體現了政策的連續性。

(二)體現政策的效率原則

經濟適用房與廉租房合并可降低運行成本和監督成本。經濟適用房其實是從福利分房到住房商品化的一種過渡，但它沿用的是計劃經濟的思路，通過控制成本，進而控制價格，并采用計劃調節的方式向社會供應，這就繞開了市場，使市場機制無法發揮作用。眾所周知，計劃調節的一大劣勢就是高昂的運行成本和監督成本，經濟適用房政策的實施和運行，從立項、開發建設、銷售乃至消費的各個環節，無一不需要謹慎研究、大力監督。根據許多國家住房政策實施的效果來看，住房問題政府要牽牛鼻子，解決市場解決不了的最低收入者的住房問題，而凡是通過市場機制能解決的就應該交給市場來解決，中低收入階層通過政府的補貼等優惠到市場上購買商品房，政府只給最低收入者提供廉租房，減少了政府對房地產市場的直接干預，在公平的規則下競爭，降低了住房經濟的運行成本和監督成本。

(三)有利于房地產業的市場化進程

政府為經濟適用房建設拿出的土地，是屬于全民所有的公共財產，應徹底改變現實中經濟適用房“購買對象失控、建設標準失控、監督環節失控”等制度環境，經濟適用房的供應必須改變原有的政府運作模式，實行市場化運作。廉租房取代經濟適用房后，還經濟適用房之“經濟”、“適用”的本來面目，將為中等及中低收入階層供應的經濟適用房改為限面積、限戶型、限價格的中等商品房，這也符合國家宏觀調控政策的要求。在實際操作上，限面積、限戶型、限價格的中等商品房實行市場化的運作方式，采用鎖定商品房售價、拍賣地價的市場化運作方案，既考慮中低收入者的支付能力，使中低收入者能夠消費得起，又保證了建設主體和供地方式的市場化運作，提高運作效率，體現公平、公正、公開的市場化原則。

三、取消經濟適用房政策的必要性

(一)符合政策的要求

1998年國務院頒布了深化住房制度改革的“23條”，提出對中低收入者供應經濟適用房，對最低收入者供應廉租房；2006年國務院發布的37號文件“調整住房供應結構穩定住房價格的通知”，把經濟適用房的供應對象改為低收入者；37號文件規定要保證套型90平方米以下低價位住房的土地供應，實際上含有一定的社會保障性質。為此，住房分層供應的政策應調整為：對中等收入者供應套型在90平方米以下低價位住房，對低收入者供應廉租房。所以，廉租房取代經濟適用房符合政策的要求。

(二)符合國情

經濟適用房銷售對象的限制需要掌握居民的實際收入，許多西方國家都建立了專用于個人收入的帳戶，居民收入不論是明是暗，都必須進入個人專用帳戶而照章納稅，如果發現有瞞報偷稅的，則處以重罰。而我國到目前為止才只是做到了存款實名制，銀行沒有聯網將個人收入納入專門帳戶管理，這就不可能掌握居民的實際收入，更談不上按照收入線確定經濟適用房的購買對象了，從根本上失去了推行經濟適用住房的重要意義。百姓要住房，總不能等建立了個人收入專用帳戶后再建房吧。因此，只有經濟適用房退出了，才能體現公平原則。

同時，政府的福利資源是稀缺的，與廉租房相比，經濟適用房一旦過渡到購房者名下，就成了購房者的完全資產，即便其今后收入提高，進入高收入者行列，依舊可享用政府的福利資源；而經濟適用房上市，補繳象征意義的土地出讓金，并不能補償政府的福利資源。廉租房則不然，一旦租戶不符合幫困條件，廉租房就可被騰出來，供新的貧困家庭租用，從而可使政府的福利資源得到效益的最大化。所以，在國家財力有限的情況下，廉租房更適合國情。

(三)防止權力尋租，提高政策的效率

制度斗不過文化，而文化能突破制度。政府手中有權力，個別官員代表政府行使這些權力的時候，就想拿這些權力到市場上去尋找一個價格，換得自己的好處，即尋租。這種問題在中國解決難度很大，必須考慮換一個角度或思路來對它進行完善：即把經濟適用房取消掉，然后搞貨幣補助。

貨幣補貼對解決低收入家庭的住房問題更有效、直接，更尊重低收入者的意愿。把錢直接交給需要幫助的家庭到市場上去買房子，與把錢補貼給開發商去建房子，然后再去找低收入家庭把房子賣給他相比，環節減少了，尋租的機會也大大減少了，對防止腐敗是有利的。現在是政府既干預開發商又干預賣給誰，這樣很多問題都沒有辦法解決。如果政府找到應該幫助的人，直接把錢交給他們，政府就沒有必要干預開發商，開發商也沒有必要選擇消費者，房地產交易更加市場化和透明化。

瑞典馬智賢(Mattias burell)博士對中國公積金制度作了深入的研究，結果令人困惑。研究結果表明，在中國享受了公積金提供的利率優惠而購房的，大部分屬于中高收入者，而低收入家庭根本無力買房，這意味著他們交納的公積金反而給中高收入者提供了利率補貼；無獨有偶，歐洲房地產研究會主席本特’特納(Bengt Turner)指出，在住房保障方面，不要給與過多利率補貼和稅收優惠，因為政府很難保證這些優惠到達需要的人手中，往往是中高收入者得到這部分優惠，將房價過度推高，代價很大，而對低收入者，貨幣補貼是一種可行的辦法。而我國日照市對低收入家庭實行貨幣補貼，這種從“補磚頭”轉向“補人頭”的實踐取得了社會的認可。

(四)有利于社會的安定與和諧

取消經濟適用房形式，用貨幣補貼方式幫助中低收入者購買商品房，可以實現窮人和富人混合居住的社區，有利于社會的安定與和諧。其原因為：首先，中國人喜歡顯富，大多數怕人說他們窮，很愛面子。在幫助低收入家庭的同時，尊重他們的隱私。如果經濟適用房小區住的全是窮人，就等于把他們專門劃為一個群體，長此以往，經濟適用房小區就會形成貧民窟，使他們產生自卑感，對社會治安也不利；其次，大多數中高收入階層的人是有修養的，如果住在一起的話，富人可以影響窮人、幫助窮人，窮人也能看到富人是如何奮斗的。當然，貨幣補助也會有一定的缺陷，比如在收入分配的監管方面難以落實到位，執行起來也有一定的難度。但是相對于經濟適用房而言，它仍然是比較完善的。

(五)有利于房地產業的市場化運作

經濟適用房的退出不會傷害到房地產市場的健康發展，一方面政府干預市場，讓市場供應小戶型住房，而消費者則可以完全根據自己的意愿和喜好來買房子；另外開發商也不需要再面對雙軌制市場，可以更公平的競爭，因為雙軌制的市場上就會出現兩個價格體系，從而導致市場信號的紊亂。經濟適用房的退出還可以緩解政府的壓力，在市場經濟體制下，政府的職能就是宏觀調控和協調，政府干預市場過多，只會出現效率的降低。

責任編輯 習 文