基于制度變遷的浙江省民營資本旅游投資行為研究

[摘要]制度變遷實質上是一種制度創新的過程。浙江省通過制度創新，引導、鼓勵民營資本進入旅游業。投資住宿、餐飲等中小型旅游企業、大中型休閑觀光農業園區、開發自然或文化旅游資源是浙江省民營資本進入旅游業的主要渠道。目前在浙江省，住宿餐飲業、景區景點、旅行社等旅游環節民營資本均占有重要地位。民營資本的進入促進了浙江省旅游業的發展，對中西部旅游業的發展、旅游業投融資等制度創新有重要的借鑒作用。

[關鍵詞]制度變遷；民營資本；旅游投資；浙江省

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006(2008)05-0033-05

1、引言

制度變遷(Institutional Change)是指對構成制度框架的規則、準則和實施的策略組合所作的邊際調整，包括制度內容的替代、轉換與交易過程。制度變遷可以理解為一種效率更高的制度對另一種制度的替代過程，新制度的采納必然伴隨著舊制度的改變，對現有制度的修正也是一種創新活動，制度變遷過程實質上是一種制度創新(Institutional Innovation)過程。人們的交易行為，是在一定的制度安排、組織約束下進行的，不同的制度安排和制度結構對經濟主體的經濟行為影響不同，從而對經濟績效的影響不同。只要變遷主體從變遷中獲得的收益超過付出的代價，制度變遷就可能帶來較高的效率。制度變遷有兩個來源：其一是內部來源，即制度本身衰退所造成的不適應性，使現存制度激勵水平下降，交易成本上升，由克服這種不適應性的努力而引起的制度變遷。其二是外部來源，由于外在因素(如技術、市場等)的變化等引起相對價格變化打破系統平衡，形成潛在利潤，潛在利潤誘導制度變遷。內部來源的本質是制度存在內在缺陷，制度是上層建筑，這種上層建筑與其基礎之間存在相互作用，這種相互作用的結果：如果制度適應經濟基礎就會促進經濟增長，不適應就會阻礙經濟增長。制度與制度賴以存在的基礎的不適應性，以及一種制度框架下的交易主體對制度內在缺陷的適應性都會導致制度激勵作用下降，交易成本上升。不適應性是制度創新的動力來源，而制度創新的目的就是為了降低交易費用，提高激勵水平，促進經濟增長。外部來源是外在性變化，這種外在性變化可歸納為3種類型：市場容量的變化、技術變遷、政府政策變化(政府干預)。

旅游業是國民經濟發展的重要產業，旺盛的旅游需求，以及民營資本對旅游開發與投資的濃厚興趣，直接導致旅游市場容量急劇擴大。政府以改變旅游政策的方式來推動旅游經濟的增長，這在當今社會是一種普遍的現象，其理由是當市場失靈時，即當某一經濟活動的社會成本與私人成本不一致，或社會收益與私人收益不一致時，政府就會干預。在傳統計劃經濟體制下，我國旅游采用單一的全民所有制，旅游投入主要依賴政府。隨著改革的推進，1986年國家正式將旅游業作為國民經濟發展重要產業。然而，受市場準入、旅游投融資體制等制度的影響，限制了民間資本進入旅游業。面對不斷高漲的旅游市場需求，單一的政府投入難以滿足旅游發展需要。作為沿海開放省份，浙江省民營企業發達，社會資金雄厚，市場化程度高，接受新思想、新觀念能力強。浙江省通過制度創新，在投資體制改革方面進行了積極的探索，較早地打破了傳統計劃經濟體制下高度集中的投資管理模式，走出了一條依靠“民資、民力、民智”發展旅游業的路子。

2、浙江省投資體制演變與民營資本投資旅游業

1985年以前，傳統計劃體制尚未從根本上改變，以政府控制的所屬國有企業為主導，吃、住、行、游、購、娛等旅游投資主體仍以政府及政府控制的所屬國有企業為主體，民營資本主要投資個體餐館、旅館、個體運輸車輛等。民營資本旅游投資規模較小、較分散，影響小。

1985-1995年間，雖然國際、國內旅游需求增長較快，浙江省旅游投資增長迅速。當時浙江省重點發展外向型經濟，民營資本投入旅游業沒有得到應有的重視，民營資本旅游投資增長緩慢。據浙江有關部門統計分析，1985到1990年間，旅游發展基本依靠政府投入，民間資本占總投資的比重不到2％；1990到1995年間，民間資本僅占旅游總投資的6.9％。這期間民營資本主要投資在餐飲、住宿、旅行社、娛樂、旅游商品生產和運輸等領域，但投資規模仍然較小。

1995年以后，浙江省政府加快了投資體制改革，按照“誰投資、誰受益”的原則，出臺了一系列促進和引導民間投資的政策(表1)，民營資本旅游投資迅速增長，逐漸成為浙江旅游投資的主要推動力。浙江各地為吸引民營企業投資旅游紛紛出臺政策，促進了新的旅游投資體制的形成，打破了過去旅游業主要依靠政府投入的格局。如臺州市、臨安縣等提出“資源讓利”，即政府資源股只占開發總股份的20％或25％，在利潤分配上讓民營投資者占大頭，并給予30年的經營權；溫嶺市對景點建設用地、非經營性基礎設施投資等采取了“政策讓利”；寧波市委、市政府將旅游業作為重要的支柱產業，吸引各類社會資金投入旅游業，先后出臺了《寧波市旅游項目建設補助獎勵暫行辦法》和《寧波市旅游企業服務創匯創收獎勵暫行辦法》。

同時，浙江省還加大了國有旅游企業的改革力度，根據“國有經濟有進有退、有所為有所不為”的原則，重點實施國有資產從一般性競爭企業中逐步有序的退出，積極鼓勵、引導民間資本進入，形成多元投資主體。為了給民營資本旅游投資創造寬松的政策環境，浙江省政府進一步優化相關的服務。各級旅游主管部門簡化審批手續，轉變服務作風，從規劃、招商、開發、營銷和管理等方面實行全程服務。建立了浙江省重大旅游項目庫，編印浙江旅游投資手冊，并通過“浙江之旅”網站向外發布投資招商信息，在浙江省旅游交易會和貿易洽談會上進行招商，每年上、下半年兩次邀請民營企業和上市公司出席旅游項目投資新聞發布會，為民營企業和旅游企業架建橋梁。

民間資本高投入對浙江原有的旅游發展格局產生重大的影響，2000年“五一”黃金周，宋城集團下屬在杭各公園收入2200萬元，首次超過了西湖景區，占到杭州各景點門票總收入的40％。據浙江省旅游局的不完全統計，“九五”期間，在浙江已投入的旅游項目資產總額為86.2億元，其中民營企業投資為46億元，占53％；截至2004年年底，浙江投入旅游業的民營資本已經超過200億元；2005-2006年，已有超過359億元的社會資金投入浙江旅游業，其中投入在億元以上的項目近80個。在浙江省最近確定的300多個總投資近億元的重點旅游項目中，民營資本已占到了60％以上。通過吸引社會資金投入旅游業，浙江涌現出了宋城集團、開元旅業集團、寧波南苑集團、浙江綠客水務旅游投資有限公司、浙江國旅集團和浙江白云偉業控股集團有限公司等一批以旅游為主導行業的大型和特大型民營投資企業，旅游投資規模逐步增大，品牌經營理念逐步深入，旅游產品質量和售后服務迅速提升。

3、民營經濟進入旅游業的方式和途徑

3.1以住宿餐飲等中小型旅游企業為切入點

由于投資相對較少，市場準入早，民營經濟介入旅游業最為普遍的做法，一般以個體經營戶經營形式為主。具體包括開辦旅館、餐館、飯店、旅行社和商場，生產、加工、出售土特產品等。在完成最初的資本積累后，有的繼續加大對旅游業的投資，擴大規模；有的轉向資本投入高、利潤率比較高的行業。

目前，浙江省內一些大型民營旅游企業集團就是以投資住宿餐飲等中小型旅游服務業發展起來的。開元旅業集團1988年從一家縣政府招待所(現在的開元蕭山賓館)起步，逐步發展成為全國性大型企業集團。寧波南苑集團1992年從1家招待所性質的小飯店起步，逐步發展成為新興民營企業集團。浙江國際旅游集團起步于1993年創辦的三類旅行社——奉化華僑旅行社。

還有一些民營企業通過投資住宿業來推進企業的產業結構調整或為企業其他業務提供方便。如五洋建設集團按四星級標準獨家投資建造了五洋假日酒店，開始涉足旅游業。2000年，浙江華元建設置業有限公司先后收購了杭州延安飯店和杭州“夢梁樓”兩家老字號旅游服務企業，正式進入杭州旅游服務市場。

3.2以大中型休閑觀光農業園區為切入點

休閑觀光農業包括廣泛利用農業資源和景觀、鄉村民俗風情及鄉村文化等條件、以“農家樂”為代表的、具有鄉村特色的鄉村旅游業。這里一般是指規模較大的休閑觀光農業園區、度假村等，平均投資額都在數百萬元以上，浙江省不少民營企業開始以大中型休閑觀光農業為切入點進入旅游業。如民營企業傳化集團控股投資的浙江省農業高科技示范園區，華寶齋投資5000萬元興建的中國古代造紙印刷文化村等。

據浙江省農業廳課題組的調查，至2005年5月，浙江省共有422個休閑觀光農業區，已投資金36.49億元(表2)。其中由各級財政投入的只有5.72億元(省級為1.33億元、市級為1.56億元、縣級為2.38億元)，僅占已投資金的14.44％。而這些資金是各級財政對休閑觀光農業區前身(如農業園區、農產品基地等)的投入，而不是針對休閑觀光農業區項目的。建設的絕大部分資金投入來自社會各界和工商業主，達29.67億元，占全部投資的81.31％。

3.3以投資開發自然或文化旅游資源為切入點

目前，以取得自然旅游資源開發經營權為切入點進入旅游業是大型民營企業普遍的做法。此種方式的選擇類型最多，資金來源最復雜，投資規模的差異也最大。早期的浙江民營企業投資此類旅游景區(點)時，采取的方式大多是部分參與、入股和合資等，而且僅僅依靠旅游景點的門票收入回收投資。如今民營企業對旅游業的投資力度日益增大，旅游景區(點)通常都由單個民營企業控股或獨立開發。如紅樓集團有限公司于2000年1月開始涉足旅游產業，在全國首家國有控股的旅游企業民營化改制中，公司通過公開拍賣方式以9000萬元價格競拍收購了浙江富春江旅游股份有限公司49.6％的國有股權，在全國首開國有控股旅游企業民營化的先河。浙江天松集團于2001年8月成立杭州大明山風景旅游有限公司，開始進入旅游業，開發經營臨安大明山省級風景名勝區。2004年，浙江寶業集團在紹興會稽山旅游休閑度假中心項目向社會公開招標過程中以26億多元中標，開始涉足旅游業。

民營經濟對文化資源開發的目的是實現文化資源商品化，也就是使潛在的文化資源成為可供大眾消費的文化產品。通常的做法是建立大型人文主題公園或社區，一般要求投資者必須具有雄厚的資本實力。如宋城集團的旅游開發始于1996年5月18日開園的杭州宋城景區，浙江橫店集團是以文化旅游業為切入點進入旅游產業的典型代表。

目前，浙江省陸續有民營企業集團以文化旅游業為切入點進入旅游業。如浙江大普集團有限公司和浙江亞廈集團有限公司聯手開發建設的以梁祝故事為主題、以山水風光為依托的“英臺故里——祝家莊風情旅游區”；浙江南都房產集團開發建造的中國良渚文化村，依傍良渚文化遺址和綠地水網的生態環境，將建成一個集生態、觀光、休閑、娛樂、文化交流等多元的泛旅游衛星城鎮。

4、浙江省民營經濟旅游投資主要領域分析

浙江省民營經濟投入旅游業已從單純涉足賓館、飯店經營、景點景區開發，發展到覆蓋全省旅游的“吃、住、行、游、購、娛”各個環節。

4.1住宿餐飲業

近年來，浙江省民營資本大量涌入飯店業、餐飲業。隨著民營經濟大量投資飯店業，民營企業在飯店住宿業已占據了半壁江山。據浙江省旅游局行業管理處2004年底的不完全統計，飯店所有制中，國有企業占39.5％，集體企業占6.27％，民營企業占32.38％，股份制企業占21.35％，外商獨資企業占O.4％。隨著企業轉制的推進及投資主體的變化，民營和股份制比例都有進一步的上升。近年來，隨著經濟體制改革步伐的加快，私有民營飯店日益增多，飯店產權交易活躍(表3)，改變了以往上規模飯店大多由國有部門所有或控股的比例。從餐飲業來看，全省80％的餐館屬私營企業。

隨著浙江省民營資本大量涌入飯店業，浙江的飯店住宿業發展迅速(表4)，至2006年底，達到1096家，比上年凈增94家。在其中的19個五星級飯店中，杭州索非特西湖大酒店、杭州開元名都大酒店、杭州千島湖開元度假村、南苑飯店和上虞國際大酒店等都是民營企業投資或參股建設經營的。

4.2景區景點

近幾年來，通過吸引社會資金投入旅游業，浙江的旅游景區(點)快速發展(表5)，已建成了一大批上檔次、上規模的旅游項目，并迅速成長為旅游的熱點和亮點(表6)。目前，全省80％以上的休閑娛樂項目都由民營資本參與操作。在國家旅游局公布的103家首批“全國工業旅游示范點”中，浙江有11家企業人選，其中8家是民營企業，數量是全國之最。在全省17個工農業旅游示范點中，民營企業占了70％強。

4.3旅行社

目前，浙江三類旅行社基本上都是民營資本，民營經濟投資旅行社，是浙江近年來旅行社迅速發展的原因之一。據浙江省2005年旅行社年檢通報顯示，2005年浙江省旅行社體制發生了較大的變化。填報企業性質的1027家旅行社(含國際社和國內社)中，國有企業69家，占總量的6.72％；集體所有制企業29家，占總量的2.82％；股份合作制企業50家，占總量的4.87％；聯營企業2家，占總量的0.19％；有限責任企業730家，占總量的71.08％；股份有限企業48家，占總量的4.67％；私營企業95家，占總量的9.25％；其他性質的企業2家，占總量的0.19％；港澳臺商合資經營企業]家，港澳臺獨資企業1家，分別占總量的0.01％。其中，有限責任企業、私營企業分別比2004年增加了4個百分點和0.5個百分點，在有限責任企業中，80％以上的企業為自然人控股，浙江省旅行社的性質已呈多元化發展趨勢。

5、結論與建議

浙江省旅游經濟發展的歷程，在一定程度上反映了政府行為強制性與市場利益誘致性相結合、內部來源和外部來源兩種動力相結合的制度變遷軌跡。民營資本在響應獲利機會時自發組織和實施的誘致性變遷，是通過政府主體的積極倡導和參與實現的。民營資本在制度變遷中扮演著第一行動集團的角色，政府的主要功能是通過產包權的界定和保護，助民營資本一臂之力。這種帶有明顯市場主導特征的旅游經濟制度，比較典型的表現形態是利益驅動、民營投資、自主決策。因此，一批民營資本在不確定的環境中，為獲取潛在收益率先進行旅游景點的開發，并取得了巨大的利潤。追求效用最大化的其他行為主體響應獲利機會，紛紛加入旅游開發的行列，以獲取潛在的旅游凈收益。政府主管部門因勢利導，適時出臺了一系列鼓勵政策，典型的是資源讓利的政策。政府還對包括旅游管理制度、旅游收益分配制度、旅游促銷機制、景點整合機制、景區門票制度等在內的一系列體制和機制進行了改革，這種行政性的改革屬于強制性制度變遷。此外，政府在投資基礎設施配套等公共旅游產品和準公共旅游產品上，為民營資本發展壯大做好了鋪墊。

民營企業加盟旅游業是中國旅游體制投資形式多元化的標志之一。長期以來，中國旅游業受制于資金短缺問題的困擾，產業發展的巨大潛在優勢還遠沒有充分釋放出來，特別是中西部地區，基礎設施建設嚴重滯后于產業發展的需求，成為旅游經濟規模增長的最大制約因素。因此，要充分發揮政府在促進旅游業發展方面的引導作用，積極推進旅游投融資體制改革。政府要通過制度創新，構建與市場經濟相適應的產權制度、治理結構、運作方式和管理機制，大力吸引民營經濟投資旅游業，形成投資主體多元化，以推進我國建設世界旅游強國戰略的實施。