３０年國有企業(yè)改革的回顧與展望

國有企業(yè)改革，是中國經(jīng)濟體制改革過程中最困難和爭議最多最大的改革。經(jīng)過30年的努力，中國國有企業(yè)改革已取得實質(zhì)性重大進展，盡管還有一些攻堅任務，但國企改革最困難的時期已經(jīng)過去。今后國企改革總的來說是進一步深化和完善新體制，基本完成國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整任務，國有大中型企業(yè)基本實現(xiàn)公司制股份制改革，國有資本管理體制基本完善，使國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導作用更好地發(fā)揮出來，推動社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展。

30年中國國有企業(yè)

改革取得重大進展

從1978年底開始的國有企業(yè)改革，可以分為兩大階段，第一階段是從1978年到1992年，主要是放權(quán)讓利，探索兩權(quán)分離。第二階段是1993年起到現(xiàn)在，明確以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為方向，不斷深化改革、完善新體制。

1978年10月，四川省寧江機床廠等6個企業(yè)進行了擴大企業(yè)自主權(quán)的試點，確定企業(yè)在增收基礎上，可以提取一些利潤留成，職工可以得到一定的獎金。允許國有企業(yè)從事國家指令性計劃之外的生產(chǎn)，允許出口企業(yè)保留部分外匯收入自主支配。1983年開始，向政府上繳利潤由利潤所得稅替代。1984年10月，黨的十二屆三中全會作出了關于經(jīng)濟體制改革的決定，確認社會主義經(jīng)濟是計劃的商品經(jīng)濟。按照發(fā)展社會主義有計劃的商品經(jīng)濟的要求，決定提出今后應全面推進以增強企業(yè)活力，特別是增強國有大中型企業(yè)活力為中心的，以城市為重點的經(jīng)濟體制改革。國有企業(yè)改革的目標是：要使企業(yè)真正成為相對獨立的經(jīng)濟實體，成為自主經(jīng)營、自負盈虧的社會主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，具有自我改造和自我發(fā)展能力，成為具有一定權(quán)利和義務的法人。按照這一目標，國有企業(yè)改革轉(zhuǎn)向?qū)嵭小皟蓹?quán)分離”，即國家的所有權(quán)與企業(yè)的經(jīng)營權(quán)分離。1986年12月，國務院提出，要推行多種形式的經(jīng)營承包責任制，給經(jīng)營者以充分的經(jīng)營自主權(quán)。1987年，大中型企業(yè)普遍推行企業(yè)承包經(jīng)營責任制。到1987年底，全國預算內(nèi)企業(yè)的承包面達78%，大中型企業(yè)達80%。1990年，第一輪承包到期的預算內(nèi)工業(yè)企業(yè)有3.3萬多戶，占承包企業(yè)總數(shù)的90%。接著又開始第二輪承包。

從擴大經(jīng)營自主權(quán)到承包制的放權(quán)讓利改革，使企業(yè)開始有一定的活力。但是，承包制也有重大缺陷，承包制“一對一”談判強化了政企不分，承包制只有激勵沒有約束，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離了，但所有權(quán)不能約束經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營者濫用經(jīng)營自主權(quán)謀取私利或小集體利益，“內(nèi)部人控制 ”，短期行為，以致普遍出現(xiàn)企業(yè)承包一輪，國有資產(chǎn)流失一輪，富了和尚窮了廟，后果嚴重。實踐告訴我們，國有企業(yè)改革不能以承包制為方向，必須以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為方向，實行制度創(chuàng)新。

1992年，黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟體制為中國經(jīng)濟體制改革的目標模式。1993年11月，黨的十四屆三中全會作出了《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，第一次明確提出國有企業(yè)改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，并指出現(xiàn)代企業(yè)制度的特征是：產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責明確，政企分開，管理科學。從此，中國國企改革進入制度創(chuàng)新階段。

由于承包制不能促進國有企業(yè)適應市場經(jīng)濟的發(fā)展，還帶來國有資產(chǎn)的流失，使許多國有企業(yè)包括大中型企業(yè)陷于困境。1997年黨和政府提出幫助國有企業(yè)脫困的任務，其目標是：從1998年起，用3年左右的時間，使大多數(shù)國有大中型虧損企業(yè)擺脫困境，力爭到20世紀末大多數(shù)國有大中型骨干企業(yè)初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度。到2000年底，這一目標已基本實現(xiàn)。1997年底，國有及國有控股大中型工業(yè)企業(yè)為16874戶，其中虧損的為6599戶，占39.1%。到2000年，虧損戶減為1800戶，減少近3/4。3年國有大中型工業(yè)企業(yè)脫困，用去銀行呆壞賬準備金1500億元以上，技改貼息200億元左右，債轉(zhuǎn)股金額4050億元。在幫助國有大中型企業(yè)脫困的同時，進行了現(xiàn)代企業(yè)制度試點，逐步推行公司制股份制改革，努力使國有或國有控股企業(yè)成為適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的市場主體和法人實體。

經(jīng)過多年的努力，我國國有企業(yè)股份制公司制改革已取得巨大進展。首先，到2005年底，國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的國家重點企業(yè)中的2524家國有及國有控股企業(yè)，已有1331家改制為多元股東的股份制企業(yè)，改制面為52.7%。國有中小企業(yè)改制面已達80%以上，其中縣屬企業(yè)改制面最大，一些已達90%以上。其次，作為國有企業(yè)主干的中央企業(yè)，已有寶鋼集團有限責任公司等19家企業(yè)按照《公司法》轉(zhuǎn)制，開展董事會試點，共選派了66名外部董事，有14家試點企業(yè)的外部董事達到或超過了董事會成員的半數(shù)，實現(xiàn)了企業(yè)決策層與執(zhí)行層分開，改善了公司法人治理結(jié)構(gòu)。再次，中央企業(yè)及所屬子企業(yè)的股份制公司制企業(yè)戶數(shù)比重，已由2002年底的30.4%提高到2006年的64.2%。最后，股權(quán)分置改革基本完成，這是這兩年改革取得的重大進展。截至2006年底，全國除國有金融機構(gòu)控股的上市公司外，801家國有控股上市公司已有785家完成或啟動股改程序，占98%。在改革過程中，大量企業(yè)實行資產(chǎn)重組，有不少企業(yè)關閉破產(chǎn)，職工下崗分流，并盡可能剝離企業(yè)辦社會職能等。

多年的國有企業(yè)改革實踐告訴我們，要想把數(shù)以十萬計的國有企業(yè)每個都搞好是不可能的，大量的在一般競爭性行業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營的國有中小企業(yè)沒有優(yōu)勢，競爭力低下。針對這一情況，1997年黨的十五大報告，1999年黨的十五屆四中全會《關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，提出了從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構(gòu)的任務和抓大放中小的方針，要求從整體上搞好國有經(jīng)濟，發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用。國有經(jīng)濟主要控制關系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，包括涉及國家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務的行業(yè)、以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。

自那以后，經(jīng)過十年的努力，調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的任務已取得實質(zhì)性進展。國有經(jīng)濟和國有資本逐步向關系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域集中，向大企業(yè)集中，而從一般競爭性行業(yè)中逐步退出，開始改變國有企業(yè)量多面廣和過于分散的狀況。1998年，全國國有工商企業(yè)共有23.8萬戶，而到2006年，國有企業(yè)戶數(shù)減少至11.9萬戶，正好減少了一半。1997年，全國國有工商企業(yè)實現(xiàn)利潤800億元，而到2006年，全國國有企業(yè)實現(xiàn)利潤達1.2萬億元，增長了14倍。其中中央企業(yè)實現(xiàn)利潤7681.5億元，上繳稅金6822.5億元。2006年，中央企業(yè)銷售收入超過千億元的有21家，利潤超過百億元的有13家。2007年，《財富》全球500強中，中國有30家，其中內(nèi)地企業(yè)22家（比上年增加了3家），這些企業(yè)全部為國有控股企業(yè)。2007年，有16家中央企業(yè)進入世界500強。

以下是1998年以來中國國有工商企業(yè)改革發(fā)展的情況簡表。

中國國有企業(yè)經(jīng)過多年改革和制度創(chuàng)新，不但走出了困境，而且成為具有較高勞動生產(chǎn)率、較強贏利能力和競爭力的市場主體，國有經(jīng)濟也不斷向能發(fā)揮自己優(yōu)勢的重要行業(yè)和領域集中，向大企業(yè)集中，并且站穩(wěn)了腳跟，成為我國社會主義市場經(jīng)濟的一支骨干力量，主導著國民經(jīng)濟的發(fā)展。這說明黨關于推進國有企業(yè)改革的方針是正確的。下面幾組數(shù)字充分證明，國有企業(yè)的效益和競爭力已有明顯提高。2005年，全國國有及國有控股工業(yè)企業(yè)在全國工業(yè)企業(yè)中的比重，戶數(shù)僅占11%，但銷售收入占35%，實現(xiàn)利潤占45%，上繳稅金占57%。2007年1～11月，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)中，國有及國有控股企業(yè)實現(xiàn)利潤9662億元，比上年同期增長29.6%，超過同期集體企業(yè)利潤的增幅（25.2%）、接近股份制企業(yè)利潤的增幅（35.1%）。2006年中國企業(yè)500強排行榜名單中，國有及國有控股企業(yè)共349戶，占69.8%；實現(xiàn)年營業(yè)收入14.9萬億元，占500強企業(yè)收入的85.2%。2006年中國制造業(yè)企業(yè)500強中，國有及國有控股企業(yè)共249家，占49.8%，實現(xiàn)營業(yè)收入5.09萬億元，占66.7%。2006年中國服務業(yè)企業(yè)500強中，國有及國有控股企業(yè)307家，占61.4%，實現(xiàn)營業(yè)收入6.59萬億元，占87.4%。

深化國企改革與

完善國資監(jiān)管體制的新任務

我們要冷靜地看到，國有企業(yè)改革仍然面臨一些改革攻堅任務，有待在2010年或2020年前完成。按照黨的十七大報告的精神，今后深化國企改革，完善新的體制，需著力從以下幾個方面努力。

繼續(xù)推進國有經(jīng)濟和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，繼續(xù)推進國有大中型企業(yè)公司制股份制改革

當前我國國有企業(yè)數(shù)量仍然太多，達10萬個左右，主要是地方中小企業(yè)太多，他們?nèi)匀淮罅炕顒釉谝话愀偁幮灶I域，很難發(fā)揮國有企業(yè)的優(yōu)勢，需要繼續(xù)進行資產(chǎn)重組等推進國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。中央企業(yè)資產(chǎn)重組任務也未完成。2003年國務院國資委成立以來，已有77家中央企業(yè)進行了41次重組，企業(yè)數(shù)已從196家減少到2007年初的157家。2007年底進一步減為151家。一般認為，國有企業(yè)在投資大，建設周期長，規(guī)模效益顯著，社會效益突出的領域有優(yōu)勢。因此，今后調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構(gòu)，就要進一步推動國有資本向關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域集中，向大企業(yè)集中，加快形成一批擁有自主知識產(chǎn)權(quán)和國際知名品牌、國際競爭力較強的優(yōu)勢企業(yè)，而從一般競爭性行業(yè)逐步退出；把大多數(shù)國有中小企業(yè)放開搞活；到2008年，長期積累的一批資不抵債、扭虧無望的國有企業(yè)政策性關閉破產(chǎn)任務基本完成；到2010年，國務院國資委履行出資人職責的企業(yè)調(diào)整和重組至80到100戶。

有人認為，國有中央企業(yè)將來要減少至100家，太少了，甚至認為會影響公有制的主體地位。這是不必要的擔憂。2006年，中央企業(yè)雖然只有157戶，但擁有下屬企業(yè)共達16 373戶，銷售收入達82 939.7億元，利潤總額7 681.5億元，上交稅金6 822.5億元，增加值24 637.7億元，占全國GDP的近12%。特別是，中央企業(yè)控制著關系國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，在國民經(jīng)濟中起舉足輕重的作用。這里說的一是指中央企業(yè)，不包括地方企業(yè)；二是指工商企業(yè)，沒有包括金融企業(yè)。如果加上國有地方企業(yè)和國有金融企業(yè)，國有經(jīng)濟在全國GDP的比重將占30%左右，國有經(jīng)濟繼續(xù)發(fā)揮著主導作用。如果再加上其他公有制經(jīng)濟，加上國有自然資源資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)等，公有資產(chǎn)占優(yōu)勢是沒有問題的，公有制的主體地位并沒有因為深化國企改革而受到影響。

另一方面，要繼續(xù)推進國有大中型企業(yè)的公司制股份制改革。在這方面，中央企業(yè)的任務特別緊迫。中央企業(yè)是中國國有企業(yè)的主干，只有19家進行了公司制改革，成立了國有獨資公司，成立了董事會，總共只有6家企業(yè)進行了股份制改革，實現(xiàn)了股權(quán)多元化，絕大部分企業(yè)還有待進行公司制股份制改革。中外資料表明，股權(quán)多元化公司比國有獨資企業(yè)績效好得多，有人計算過，2004年，中國國有獨資公司銷售利潤率為6.12%，而其他有限責任公司銷售率為6.67%，股份有限公司銷售利潤率為9.38%。所以，今后應重點推進中央企業(yè)公司制股份制改革，積極引入戰(zhàn)略投資者或者整體上市，在此基礎上改善法人治理結(jié)構(gòu)，提高競爭力。

深化壟斷行業(yè)改革

壟斷行業(yè)是中國國有經(jīng)濟最集中和控制力最強的領域。壟斷行業(yè)中的主要大型骨干企業(yè)，幾乎都是國有企業(yè)、都是中央企業(yè)。隨著改革的深化，壟斷行業(yè)改革已成為今后國有企業(yè)改革的重點。

深化壟斷行業(yè)改革，重點是實行政企分開、政資分開，引入競爭機制，包括引入戰(zhàn)略投資者或新的廠商（市場主體），同時加強監(jiān)管，以提高資源配置效率，并有效保護消費者利益。

進入新世紀以后，我國壟斷行業(yè)改革逐步開展，但發(fā)展不平衡，總的說攻堅任務尚未完成。今后，需要根據(jù)各個壟斷行業(yè)改革進程，分類推進或深化改革。一類是已經(jīng)實行政企分開、政資分開和進行初步分拆、引入競爭機制的電力、電信、民航、石油等行業(yè)，要完善改革措施，深化改革。一是放開市場準入，引進新的廠商參與市場競爭。特別是非自然壟斷性業(yè)務，應開放市場，允許國內(nèi)民間資本和外資進入競爭，以提高效率。如電力部門應實行廠網(wǎng)分開、發(fā)電廠競價上網(wǎng)，電信運營商開展競爭，允許民營資本投資經(jīng)營航空公司（目前已有7家民營航空公司領取運營牌照），放開成品油市場等。即使是自然壟斷性業(yè)務，有的也可以通過特許經(jīng)營權(quán)公開拍賣（如自來水生產(chǎn)和供應、污水處理等），使其具有一定的競爭性并增進效率。2006年，醞釀了8年之久的郵政改革開始啟動，已初步實現(xiàn)政企分開和政資分開，這項改革仍需不斷完善。另一類是尚未進行實體性體制改革的鐵道、某些城市的公用事業(yè)等，則要積極推進政企分開、政資分開、政事分開改革。鐵路投融資體制改革已開始進行，鐵路建設、運輸、運輸設備制造和多元經(jīng)營等領域已向國內(nèi)非公有資本開放。但整個鐵路行業(yè)的政企、政資分開尚待進行。黨的十七大報告在談到加快行政管理體制改革時，提出要探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門制。如果鐵道部政企、政資不分開，統(tǒng)一的交通運輸部就很難建立起來。

壟斷行業(yè)引入競爭機制必須和政府加強監(jiān)管與社會監(jiān)督相結(jié)合，既要加強對安全、環(huán)保、普遍服務等監(jiān)管，也要加強對價格的監(jiān)管，包括實行價格聽證制度等，以維護公眾的正當權(quán)益。

目前公眾對不少壟斷行業(yè)職工收入畸高、為維護自身既得利益構(gòu)筑較高的進入壁壘、收費高服務差效率低等問題意見頗大，說明壟斷行業(yè)改革是一場真正的攻堅戰(zhàn)。相信在黨和政府推動下，隨著市場機制的引進和逐步完善監(jiān)管體系，我國壟斷行業(yè)改革將穩(wěn)步推進。

完善國有資產(chǎn)管理體制

我國有龐大的國有資產(chǎn)。隨著國有經(jīng)濟的發(fā)展，國有資產(chǎn)逐步增加。情況如下表：

2002年黨的十六大明確改革國有資產(chǎn)管理體制的方針以來，我國國有資產(chǎn)管理體制改革已取得顯著成效。首先是組建機構(gòu)，繼國務院國資委于2003年成立后，到2004年6月，全國31個省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團國資委全部成立，目前地（市）級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)組建工作基本完成。與此同時，制定了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》和與此相配套的規(guī)章。經(jīng)歷14年艱難起草的《國有資產(chǎn)法》也已開始于2007年12月列入全國人大常委會議程。其次，強化出資人監(jiān)管，抓財務監(jiān)督和風險控制，開展了國有獨資公司建立董事會試點工作，公開招聘中央企業(yè)高級經(jīng)營管理者（頭六批81人），核定中央企業(yè)主業(yè)以提高企業(yè)核心競爭力等。再次，推進國有大中型企業(yè)公司制股份制改革，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，2003年以來，共有33家中央企業(yè)在境內(nèi)外公開發(fā)行股票并上市。與此同時，規(guī)范國有企業(yè)改制和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，國有產(chǎn)權(quán)交易普遍進入產(chǎn)權(quán)交易市場公開操作，避免了國有資產(chǎn)的大量流失。實踐表明，十六大以來國有資產(chǎn)管理體制改革，有效地推進了國有企業(yè)改革的深化和國有經(jīng)濟的迅速發(fā)展與主導作用的發(fā)揮。

今后，要堅持政企分開、政資分開，進一步完善國有資產(chǎn)管理體制。國資委主要履行出資人職責，盡可能減少不屬于出資人該做的工作，維護企業(yè)作為市場主體依法享有的各項權(quán)利，堅持所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，充分尊重企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)和法人財產(chǎn)權(quán)。要促進企業(yè)體制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，鼓勵和支持發(fā)展一批有國際競爭力的大企業(yè)集團。要探索國有資本有效的經(jīng)營形式，提高資本的營運效率。要盡快制定和明確對國有自然資源資產(chǎn)、金融資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)的監(jiān)管制度。

最近，經(jīng)國務院批準，財政部于2007年年底會同國資委發(fā)布了《中央企業(yè)國有資本收益收取管理辦法》，規(guī)定中央企業(yè)應上交利潤的比例，區(qū)別不同行業(yè)，分三類執(zhí)行。第一類為煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等具有資源性特征的企業(yè)，上交比例為10%；第二類為鋼鐵、運輸、電子、貿(mào)易、施工等一般競爭性企業(yè)，上交比例為5%；第三類為軍工企業(yè)，轉(zhuǎn)制科研院所企業(yè)，上交比例3年后再定。這表明，國有資本經(jīng)營預算制度建設已開始啟動。

完善國有資產(chǎn)管理體制還有大量工作要做，還需加把勁，即使這樣，估計也要到2020年才能基本完成。

(責任編輯：郝幸田)