黨內監督制度重在執行

摘要：黨的十七大明確提出，以健全民主集中制為重點加強制度建設，要以擴大黨內民主帶動人民民主，以黨內和諧促進社會和諧，尊重黨員主體地位，加強黨內民主監督制度建設。黨內監督制度是否具有生命力和約束力，關鍵在于其應用和執行。在制定和完善黨內監督制度的基礎上嚴格執行制度，是實現黨內監督的目的、增強黨內監督制度權威性和有效性的必然要求，更是增強黨的創造活力、鞏固黨的團結統一的重要因素。文章對此進行了探討。

關鍵詞：黨內監督制度監督主體客體運作體制

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A 文章編號：1004-4914(2008)04-029-02

一、當前黨內監督制度執行的現狀

從黨內監督制度的執行現狀看，許多科學的制度并沒有得到有效執行。與黨內監督制度設計本身存在的問題相比，制度執行不力的問題更為突出。黨內監督制度在執行環節存在著不自覺、不優化、不規范現象，值得我們關注和重視。

黨內監督制度執行的主、客體主觀上的不自覺。黨內監督制度執行的主體主要是指處于監督地位的人或組織，主要是回答誰來執行監督制度的問題。黨內監督制度執行的客體是指監督對象，主要回答如何保證被監督對象執行黨內監督制度的問題。

黨內監督制度執行的主體主觀上的不自覺主要是黨員監督意識的淡漠，具體表現為“不愿監督”、“不懂監督”、“不敢監督”和“不會監督”四個方面。一是少數黨員、干部對黨員監督權利缺乏深層次認識，對黨內監督采取漠然態度，即“不愿監督”；二是執行主體對黨內監督本質和黨內監督規律缺乏正確認識和準確把握，以致“不懂監督”；三是部分黨員、干部對黨章黨紀特別是黨內監督法規制度的學習不深入、對黨內監督的方針、任務、內容與方式缺乏了解，導致在實踐中不懂得監督什么，如何監督，以及如何保護自己等，即“不敢監督”和“不會監督”等。

黨內監督制度執行客體主觀上的不自覺就是指部分特別是黨的地方和基層黨內監督制度執行客體，面對相關科學監督制度設計安排時，自覺或不自覺地對相關制度進行取舍和變通，集中表現為在執行制度上采取實用態度，即按照各自的“算盤”，對自己有利的就執行，反之就變味。這方面以部分“黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人”為甚。少數領導干部自恃大權在握，把黨內監督制度當擺設，在局部形成了“上級顧不上執行、同級不愿執行、下級不敢執行”的尷尬局面。

黨內監督制度執行的運行環境不優化。黨內監督制度的有效執行需要良好的運行環境。這里主要從監督制度的執行體制和執行意識兩個方面來闡述黨內監督制度執行的運行環境中存在的問題。

黨內監督制度的執行體制方面，主要是通過對黨代會、全委會及常委會三者關系以及紀檢委和黨委會的關系來加以剖析其中問題。黨章規定，第一，“黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都選舉產生。”也就是說，黨的各級領導機關和領導人的權力是由不同層次和范圍的黨員授予的。第二，每一級領導機關中的全委會由代表大會選舉產生，黨委會由全委會產生等等，這也是后者對前者的層層授予。第三，就地方黨委內部書記和委員的關系來講，全委會選舉委員和書記、副書記，也就是說，書記和副書記與其他常委一樣是由全委會授權的，并不是委員的權力由書記授予的，所以，黨的代表大會與全委會、常委會之間是權力授受、領導和被領導、監督與被監督的關系。因此，黨內監督制度的執行機制應該是：黨代會監督黨委會，黨委會監督常委會，其中，黨代會在同級黨委組織中擁有最高監督權。但是，這種執行權的委托和受托關系或者說授受關系在一些地方的實際運行中顛倒而形成一種“倒金字塔”型的權力結構。這就導致越往上層黨內監督制度執行效果越遞減的問題。

黨內監督制度執行意識和制度執行力、公信力密切相關，后者是通過監督主體的制度執行意識這一重要途徑體現出來。制定和執行制度的是人，人的素質如何，直接影響著制度的制定、完善和執行。因此，注重黨內監督制定和執行的同時，還必須注意提高黨員的監督制度執行意識，從而使制度的“硬件”到“軟件”兩個方面都能得到保障。在執行制度中，黨內監督制度執行者往往具有如下心理因素：一是認為“大家低頭不見抬頭見”，怕把人際關系搞僵，影響班子團結；二是害怕受到打擊報復；三是害怕牽扯過多的時間和精力；四是擔心得不到更多人的支持，因為現實生活中，嚴格執行制度的人并不一定能得到好的評價；五是認為個別人違反制度是小事，不會對事業造成大的影響，因而不能從小處著眼，防微杜漸，習慣于下不為例，遷就思想較重等等，從而導致制度難以執行下去。

黨內監督制度執行程序上的不規范。現實中很多黨內監督制度執行程序處于無序狀態。造成這方面的原因主要有兩個方面：一方面是規范的程序性制度規定是保障制度得到有效執行的前提和基礎。在制度制定上存在的注重實體性、忽視程序性，注重原則性、忽視操作性等諸多問題，是導致制度無法執行的重要因素。就目前而言，黨內監督制度總體上還沒有一套獨立的、完整的操作性比較強的專門執行程序。多數監督制度沒有配套的執行程序，即使在過去已經實行的一些制度中有一些程序性規定，也多散見于實體性制度之中，不系統、不具體、可操作性較差是其共有特征。另一方面就是制度執行程序的配套性制度差，沒有執行程序的保障措施，導致執行制度不到位的問題十分突出。再就是部分監督制度的執行不夠到位的問題。有些監督制度執行時側重于靜態監督和事后監督，而事前、事中的動態性預防和警示相對較為薄弱。如對領導干部進行經濟責任審計的制度，大多屬于離任審計，對領導干部主動進行任前、任期內審計做得不夠。離任審計中，由于先離任、后審計的運作程序及審計結果與干部管理使用的各個環節結合不夠緊密，從而造成審計查證難、處理難，離任者與接任者的責任難以區分。

二、黨內監督制度有效執行是黨的先進性和團結統一的象征

黨內監督制度執行環節的重要性，不僅體現在不斷推進黨內監督制度化的進程中，更要體現“從嚴治黨”的一貫要求上，還要表現在執行規章制度的嚴肅性，正如鄧小平同志指出那樣，“誰也不能違反黨章黨紀，不管誰違反，都要受到紀律處分，也不許任何人干擾黨紀的執行，不許任何違反黨紀的人逍遙于紀律制裁之外。”“當前要嚴格執行已有的行之有效的各項規章制度，加強對執行情況的督促檢查，對有章不循的要嚴肅地批評，限期糾正，情節嚴重的要執行紀律。”

1.激活監督主體，構筑黨內監督制度執行保障體系。黨內監督制度執行保障制度體系應包括建立制度執行的監督檢查制度、制度執行的考核制度和制度執行的追究制度等，這些都是保障制度有效執行的重要手段。

建立健全黨內監督制度執行責任追究制度。所謂領導干部黨內監督制度執行責任追究制度，就是根據管人與管事相結合的原則，明確上級對下級執行制度的監督責任，明確黨政一把手對班子成員執行制度的監督責任，并制定責任追究辦法，對發現下級存在的問題不制止、不采取措施、也不舉報的要追究領導責任，對疏于管理致使下級發生嚴重錯誤并導致重大損失的，上級領導也要承擔相應的責任，并受到相應的處分。凡是監督制度，都須制定監督執行責任的相關規定，特別是要建立健全專職監督機關和人員的監督責任追究制度，對監督不力，監督不公，監督失察的責任者予以懲處，從而杜絕有制度無人執行的現象。任何一項制度，如果沒有對不執行者的相應的處罰，這一制度很難得到有效的遵守。因此，一定要建立執行這些制度的保障制度，要具體規定對各種不執行情況的相應的處罰標準，對于嚴重對抗制度執行的領導，要給予撤職處分；對于嚴重對抗制度執行的單位，須追究其領導的責任。從責任追究的具體運作方面，針對各層次主、客體應負的責任規定出具體的、可操作性強的責任追究的實質性內容，以此增強黨內監督的強制性和黨內監督制度的剛性。譬如新頒布的《中國共產黨紀律處分條例》在1997年舊條例的基礎上，從指導思想、執行程序、適用對象等七個方面進行了創新，對執行黨紀處分決定的期限、方式和應當辦理的相關手續等事項，以及對不按規定執行黨紀處分決定的行為如何追究責任均做出了具體規定。制度執行工作的責任制的建立和完善，明確了責任主體、責任內容、責任分工、考核方式、責任追究的具體內容，確保各項監督制度的有效執行。有關各方可據此制定關于違反《中國共產黨黨內監督條例》中所規定的十項監督制度的責任追究和黨紀處理實施細則，明確界定對不執行或不正確執行黨內監督制度的將如何予以追究，對不遵守黨內監督制度、不自覺接受監督的視情節做出嚴肅處理。

此外，黨內監督制度執行責任制的建立還應和對各級黨組織執行制度的監督檢查和考核制度結合起來。嚴格責任考核，加強監督檢查，及時發現制度執行中的偏差，促進制度作用的有效發揮。

2.嚴格規范程序，創設黨內監督制度執行運作機制。針對執行制度中存在的主觀上的不自覺和客觀上的不規范問題，研究制度的執行程序，以嚴格的執行程序和系統、規范的制度為保證，依法實施黨內監督，十分必要。加快程序立法建設步伐。要像《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》和《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》等程序性規定那樣，使十項監督制度在程序上有章可循，變黨內監督為剛性監督。如集體領導和個人分工負責制的執行程序。各級紀委及監察機關分別對同級黨委和政府該項制度貫徹的監督應貫穿于該制度運行的全過程，紀委及監察機關監督不是對具體決策內容正確與否作評判，而是對決策的程度做出評判。包括：一是決策之前議題的確定。主要監督兩個方面的問題：即確定議題是否為重大問題和應列為重大問題是否被確定為重大問題，提交集體討論。二是會議的議題是否提前一定時間通知到與會者，以防止臨時動議，使與會者不能充分醞釀，準備意見。三是會議討論問題的方式是否能夠充分表達每個成員的真實意見。四是對會議決定的實施，分工是否明確，貫徹是否得力。如果紀委和監察機關對同級黨委、政府決策程序有異議，可以提議改正之，如果同級黨委、政府不接受建議和意見，紀委和監察機關有權對同級黨委、政府所作的決策予以否決并報上級紀委批準。同時建立對紀委監察機關監督責任的追懲制，追究其失察行為的責任。還有黨員干部選拔任用制度。筆者建議，可因地制宜制定《調整不勝任現職領導干部暫行辦法》一類名稱的配套制度執行程序，明確和細化如理想信念動搖、能力不強、工作業績差、健康原因等不勝任現職的若干標準，制定組織考察考核、廣泛征求意見、提出調整方案、做出調整決定、個別談話等嚴格的執行程序，對不勝任者采取改任、病休、降職、辭職、免職等措施，拓寬黨員領導干部“能者上、庸者下”的渠道，以保證黨內監督制度執行的剛性。

3.發揚黨內民主，營造黨內監督制度執行的良好環境。發揚黨內民主的一個重要表現就是黨內監督體制的優化。關于完善黨內監督制度執行的監督體制，一個基點就是加大各級紀委權力，提高其地位，使其有權監督黨內任何人以保證黨內監督制度的有效執行。首先，由各級代表大會選舉產生的各級紀委向同級黨代會負責并報告工作，與同級黨委具有平等地位，或是設想由黨代會產生黨委員、執委會、紀委會并各司其職，即黨委會負責決策，執委會負責執行，紀委負責監督，共同向代表大會負責，做到職責明確、職能分立，地位平等，相互制約，提高紀委地位，使其能更好行使執行監督制度的權力。其次，紀委系統實行垂直領導或特派制，不受同級黨委領導。各級紀委的人事權、財務權由上級紀委負責，提高地方紀委的地位，同時實行紀委干部異地任職和定期交流制度，以有利于加強對同級黨委及領導干部執行制度的監督。最后，適當擴大紀委的職權，建立健全各級紀委對黨內監督制度相關執行部門的質詢、評價、否決機制，把紀委的職能延伸到對黨內事務，尤其是黨內監督制度執行的監督上來。黨內監督制度執行中發展黨內民主的一個重要體現是對各類監督主體監督職責的明確規定，同時也是全面推行黨代表大會常任制的重要切入點。黨內監督制度的有效執行必須要求對黨內權力關系進行調整。《黨內監督條例》中對黨內監督主體設定時，突出強調黨的各級委員會的作用，就是這種調整的重要體現。按照黨的傳統組織體系，選出常委的委員會對常委的監督是有限的。現在《黨內監督條例》對政治局委員、常委如何執行監督制度都做出明確規定。如此強調委員會的作用的確是很大的進步。只有調整權力結構，平衡權力關系，各種制度的正常運行才能得到充分保障，監督才能真正有效。《黨內監督條例》還強調了黨代表在黨代會閉會期間，除了具有普通黨員的監督責任和權利外，還可以按照規定，以黨代表的身份行使監督權，對其選舉產生的黨的委員會、紀律檢查委員會及其成員進行監督，反映所在選舉單位黨員的意見和建議。

4.拓寬監督渠道，強化黨內監督制度執行的內外互動功能。在黨內監督與黨外監督相結合的基礎上建立健全促進黨內監督制度執行的黨外制度體系，是保障黨內監督制度有效執行的重要途徑。一般認為，黨外監督制度按其地位作用基本上可以分為兩大類：一類是國家機關監督制度，它包括人大監督、司法監督和行政監督制度等；另一類是社會監督制度，它包括民主黨派監督、社會團體監督、公民個人的監督和社會輿論監督制度等。在制定和執行黨內監督制度過程中，既要就黨內監督制度本身做工作，又要進一步把黨內監督制度與黨外監督制度相結合，形成制度合力。在制定和執行黨內監督制度的同時，加強和改善黨外監督制度，也可以促進黨員監督制度的制定，進而提高黨內監督制度執行的水平。建立健全促進黨內監督制度執行的黨外制度體系，其理想的監督制度體系應是黨內監督、人大監督、政府專門機關監督、司法監督、政協監督和社會監督制度等形成一個完整的監督制度執行體系。這樣強有力的監督制度體系的構建，有利于保證黨內監督制度的有效執行。此外，還有近些年來各級黨組織在黨內監督制度執行實踐中所建立的如執法執紀聯席會議制度、干部審計制度和協同辦案制度等都是符合監督制度執行規律的成功探索。這些制度有利于規范各監督主體之間關系，整合監督資源，發揮整體效能，從而充分發揮紀檢機關的監督執紀功能。基于各級紀檢監察機關在制度執行中的監督作用，建議建立以紀委牽頭、各監督部門參加的聯席會議制度。總之，要加強黨內監督，健全對領導干部自下而上、自上而下以及黨委內部的監督制度，同時要拓寬黨內外監督渠道，發揮群眾監督和輿論監督的作用，形成黨內監督制度執行的堅強合力。

綜上所述，黨內監督制度的執行是黨內監督制度建立的重要內容，如果說黨內監督制度的制定是基礎，那么其執行就是關鍵，二者是辯證統一的關系。“制度監督”理念的確立，比起“人治性”的監督方式和途徑，可以說是政治文明的歷史性進步。但是，離開這些科學制度的有效執行，“制度監督”的口號毫無意義。英國哲學家培根曾經說過，制度不執行，比沒有制度危害還要大，可見制度的執行是制度建設的核心環節。在保障黨內監督制度制定的科學性的同時，必須強調嚴格執行制度這個關鍵性問題。在制度制定階段要注重制度設計的科學性、合理性和可操作性，充分發揮制度本身應有的效用自然是制度執行階段的必然要求。只有這樣，才能充分顯示出“制度監督”的威力和績效。

(作者單位：平湖市文化館浙江平湖314200)(責編：若佳)