構建食品召回制度的法律思考

摘要：目前，中國出口食品的質量和食品安全引起了廣泛的關注，在一些國家和媒體的炒作之下，不少國外的消費者對來自中國的食品產生了抱怨、置疑，甚至有一些地區對中國的產品進行了限制。食品召回制度作為政府管理食品質量的一種有效手段，在發達國家已非常完善，而我國還沒有在此方面立法。這種立法差異直接導致了我國政府在缺陷食品監管上的無力，為此，應借鑒發達國家的實踐經驗，結合中國國情，完善我國的食品召回制度。

關鍵詞：食品安全 食品召回 召回制度 法律思考

中圖分類號：DF419.9 文獻標識碼：A 文章編號：1004-4914（2008）04-078-02

一、公共食品安全現狀

2007年以來，“中國制造”特別是中國食品屢遭國際輿論質疑。目前，中國出口食品的質量和食品安全引起了廣泛的關注，在一些國家和媒體的炒作之下，不少國外的消費者對來自中國的食品產生了抱怨、置疑，甚至有一些地區對中國的產品進行了限制。繼美國公布中國出口產品的問題之后，日本也開始報道進口鰻魚不安全之類的話題。進入2007年7月的一周里，日本從中國進口的鰻魚量已經下降到上年的一半。隨后幾天，歐盟發言人宣布，美國禁止的中國海產品在歐洲也會被禁止，同時提醒其成員國對中國海產品提高警惕。

我國的農產品2006年出口達到330億美元，2007年又增加了20%，市場增長是比較快的。“農產品是技術貿易壁壘最嚴重的一個領域，就是用保護人民健康安全的名義，通過技術檢驗、技術標準、合格評定程序等一些技術貿易壁壘手段達到目的。技術性貿易壁壘，成為影響中國農產品出口的一個最重要的原因。”

由于受經濟發展水平的制約，我國食品行業的整體衛生條件和管理水平還較低，生產經營規模普遍較小，大多數食品生產還處于家庭作坊階段，食品生產單位多、小、散、亂、差，小作坊加工設備落后，從業人員素質低，管理制度和生產標準形同虛設，不按標準生產、摻雜摻假、以次充好；有的企業弄虛作假，產品不經檢驗合格就出廠；有的企業明知故犯，出售過期、變質食品。有的企業無視法律規定，濫用食品添加劑，用非食品原料甚至使用有毒有害原料加工食品等，這些情況相當普遍。為此，應借鑒發達國家的實踐經驗，結合中國國情，完善我國的食品召回制度，以形成保護消費者、維護市場安全與穩定、增加生產者與銷售者的產品質量責任和政府的食品監管職責的法律制度。

二、食品召回制度概述

2007年7月27日，國務院總理溫家寶參加了全國質量工作會議，還簽署了第503號國務院令，公布了《國務院關于加強食品等產品安全、監督管理的特別規定》，加大了對違法經營者的處罰力度，其中第9條規定食品召回。

食品召回作為一種保護消費者的機制，成為眾多消費者關注的焦點話題。人們希望食品也向汽車一樣建立和實行產品召回制度。所謂食品召回制度，是指食品的生產商、進口商或者經銷商在獲悉其生產、進口或經銷的食品存在可能的危害消費者健康、安全的缺陷時，依法向政府有關部門報告，及時通知消費者，并從市場和消費者手中收回問題產品，予以更換、賠償的積極有效的補償措施，以消除缺陷食品危害風險的制度。

實施食品召回制度的目的就是及時收回缺陷食品，避免流入市場的缺陷食品對大眾的人身安全損害的發生或擴大，維護消費者的利益。召回是帶有預防性的一項措施，對于食品來說，發現有問題時，可能一些消費者已經食用了，及時召回可以避免事態進一步擴大。食品召回制度的最大優點是防患于未然，減少消費者不必要的危險。世界上大多數國家的有關保護消費者權益的法律都規定召回制度。

美國食品召回是企業的自愿行為，實質是在政府職能部門監管下實施的強制行為。食品召回的范圍、告知大眾的內容，最終都是按照FSIS或FDA要求進行的。美國食品召回是依據《聯邦肉產品檢驗法》（FMIA），《禽產品檢驗法》（PPIA），《食品、藥品及化妝品法》（FDCA），以及《消費者產品安全法》（CPSA）等相關法律為基礎的。食品召回有一套嚴格的分級標準和操作程序。產品召回制度是在政府行政部門的主導下進行的。負責監管食品召回是農業部食品安全檢疫局（FSIS）、食品和藥品管理局（FDA），FSIS主要負責監督肉、禽和蛋類產品質量和缺陷產品的召回，FDA主要負責FSIS管轄以外的產品的召回。

召回制度在美國等國家的實踐表明，召回制度是產品質量和消費者權益的有力保證，實施召回制度有利于提高生產商和銷售商的產品質量意識，有利于企業關注技術改造和環保問題，有利于規范市場競爭秩序。美國是世界上市場經濟最發達的國家，在管理市場經濟的實踐中積累了豐富的經驗，盡管國情不同，社會制度也不同，但食品召回制度畢竟是市場經濟條件下消費者權益不斷得到擴大的產物，因此美國的食品召回制度實施的得與失對于建立我國自己的產品召回制度，并進而完善我國消費者權益保護制度多少具有一定的啟示，值得參考借鑒。

三、食品召回制度的法律思考

1.建立食品召回制度的必要性。召回制度的建立是市場經濟成熟的標志之一，完善我國市場經濟體制需要缺陷食品召回制度。首先，實施缺陷食品召回制度可以凈化我國市場環境。從國內的情況看，市場欺詐行為屢見不鮮，假冒偽劣商品充斥市場，食品質量控制主體缺位、監控無力，企業誠信不足，自律較差。建立缺陷產品召回制度，無疑給生產廠商提出了更高的要求。實施食品召回制度，將把那些質量差、技術落后、存在安全隱患、污染環境等問題的食品生產商逐出市場，同時還可以強化消費者的維權意識，使不法廠商無立足之地，從而把缺陷食品驅逐出市場，有利于更好地保障消費者利益。我國現行的保護消費者的法律側重于對消費者受到損失的彌補和對已經發生的違法行為的行政處罰，而不注重積極預防和制止即將發生的危害。我國的《產品質量法》雖然也有行政主管部門責令經營者對其向消費者提供的不合格產品予以修理、更換或者退貨，但這只針對經營者向特定的消費者提供單個產品的行為，是承擔民事責任的形式，而非針對特定的多數，起不到預防的作用。其次，經濟全球化要求我國實施食品召回制度。從國際的角度看，日益頻繁的對外貿易往來使得中國消費者使用越來越多的國外產品，就進口而言，如果缺陷產品管理制度不建立，外國企業及產品在中國市場上將不受約束，比如雀巢奶粉碘超標的情況，類似曾經出現的召回只在其他國家實施，而遺漏中國市場的情況終將還發生，消費者的合法權益受到損害的情況還將不能避免，這對中國消費者是不公平的。建立召回制度，能在全球消費經濟中有效保護中國消費者的利益，也是提高進口產品質量，維護進口商利益的保證。中國已經加入WTO，中國的企業都要依照國際市場的游戲規則進行運作，與國際游戲規則的接軌，就需要我們自身先鋪墊相關的法規標準軌道。不在國內制訂同樣的規范，進入國際市場就會愈加被動。

市場經濟實際就是法治經濟，我國亟須一部法律來規范食品生產者、經營者、政府管理監督部門在食品召回過程中的責任，完善食品生產經營過程中的追溯制度，規定召回食品的銷毀或處理方法、監督辦法等。

2.建立食品召回制度的構想。我國現行的涉及食品衛生、安全的法律法規有《食品衛生法》、《產品質量法》、《標準化法》、《標準化法實施條例》、《消費者權益保護法》等，里面都沒有對問題食品的召回做出明確規定。只有《國務院關于加強食品等產品安全、監督管理的特別規定》在第9條中規定食品召回。但是只作了一般規定。

由國家質檢總局批準發布并已于2004年12月開始正式實施的食品安全管理系列標準《食品安全管理體系要求》和《食品安全管理體系審核指南》（以下簡稱系列標準），要求食品生產企業對其出廠食品的消費者安全狀況進行監視與評價，針對可能出現的食品安全問題預先建立并在必要時實施相應的預警防范機制和產品召回計劃，并對發生緊急情況時的應急預案以及危害可能追溯性記錄系統、產品安全特性檢驗做出了明確規定。然而，該系列標準目前還只是推薦性行業標準，不具備強制性。

在借鑒外國先進立法條例和實踐并結合中國國情的基礎上，完善我國缺陷食品召回制度應當包括如下方面內容：

（1）食品召回的對象。涉及范圍將包括奶粉、糧食、食用油、肉制品、醬油和醋等幾大類存在嚴重質量安全隱患的食品，對這些食品進行監督檢查，凡是檢測農藥殘留不合格農產品，不合格及超過保質期，腐爛變質食品，濫用食品添加劑，用非食品原料甚至使用有毒有害原料加工食品等確定存在缺陷的問題食品，也包括存在危害可能的食品。

（2）食品召回的形式。食品召回主要有兩種形式，一種是廠商主動召回，另一種是政府強制召回。主動召回，經營者一旦發現自己提供的食品存在缺陷應當主動采取召回措施。有關行政主管部門只是給予必要的協助但有義務對經營者實施的召回行動進行監督。召回的目的是為了有效消除缺陷，防止缺陷產品對社會公眾人身和財產損失的發生。因而只有最大化地實現這個目的的管理方式才是最有效的方式。經營者如果能夠及時主動地對缺陷食品采取召回措施，那么無疑是最有效、最合理的方式。經營者自己主動進行的行為往往可以得到有效執行并取得良好的效果。因而主動召回是應當鼓勵的行為并應當作為原則。主動召回是召回行動中的常態。這在那些已經較為成功地實行了召回制度的國家的實踐經驗中已經得到證明。無論是美國還是歐盟，已經發生的召回中絕大多數是主動召回。《國務院關于加強食品等產品安全、監督管理的特別規定》的第九條：“生產企業發現其生產的產品存在安全隱患，可能對人體健康和生命安全造成損害的，應當向社會公布有關信息，通知銷售者停止銷售，告知消費者停止使用，主動召回產品，并向有關監督管理部門報告……”就是主動召回。但僅靠主動召回手段對于有效消除缺陷顯然是不夠的。雖然經營者有動機進行主動召回，但是不排除經營者在特定情況下不愿意主動召回，或者在主動召回中規避法律規定不積極執行計劃的情形的發生。在這種情形下，主管部門有必要發出強制性指令要求其召回，以保證有效消除產品中的缺陷，防止損害的發生。指令召回是主動召回的補充，卻是對公共利益的基本保證和對缺陷產品經營者的威懾。只有指令召回制度的存在，才能有效保證主動召回的啟動和有效執行。

（3）違反制度的懲罰。缺陷產品召回制度的順利實施，一方面依靠企業對待產品質量的清醒認識和對召回制度的自覺遵守，另一方面依靠嚴厲的懲罰制度對不愿按照制度召回缺陷產品的生產商予以懲處。國外許多國家都有懲罰性賠償這一條。我國建立缺陷產品召回制度，應當明確缺陷產品的懲罰性賠償原則以及賠償標準，對于隱瞞質量缺陷，逃避召回的行為，以及“隱瞞召回”行為處予嚴厲的懲罰性賠償金。召回制度和懲罰性賠償是緊密相連的，可以肯定地說，沒有懲罰性賠償，食品召回制度就不能實現其法律效果。就拿雀巢問題奶粉來說：雀巢金牌3+成長奶粉每900克包裝袋推薦價為132～136元，按照雀巢公司對外的這批奶粉的生產量為135噸，以每900克132元計算，雀巢公司該批問題奶粉的銷售總額應為198萬元。據此計算雀巢公司最多將支付五倍罰款990萬元。如果有關部門嚴格執法，對雀巢公司的處罰到位，雀巢公司一定會為放任問題奶粉的行為付出沉重代價。

食品召回制度是一項旨在保護消費者健康和安全的制度。召回制度的實踐效應除取決于制度本身的合理性和可操作性外，還受到職能部門執法水平、企業自律意識，以及消費者自我保護意識的影響，這是我國在引入召回制度時必須認識到的問題。借鑒發達國家的實踐經驗，結合中國國情，以形成保護消費者、維護市場安全與穩定、增加生產者與銷售者的食品質量責任及強化政府對食品的監管職責為目的，建立和完善我國食品召回法律制度。

參考文獻：

1.謝揚.對我國食品召回制度的探討［J］.中國衛生法制，2004(3)

2.程言清，黃祖輝.美國食品召回制度及對我國食品安全的啟示［J］.經濟縱橫，2003(1)

3.食品安全動態［J］.中國食品藥品監管，2005(6)

4.雀巢碘超標事件.大河報［N］，2005.6.14

（作者單位：河南省政法管理干部學院河南鄭州450002）

（責編：呂尚）