中國經濟高速增長趨勢與節能減排目標分析

編者按：我國經濟在客觀上存在強勁增長的動力，同樣也面臨著日益嚴峻的能源與環境壓力。“十一五”規劃提出的單位GDP能源消耗降低20%和污染排放總量下降10%的約束性目標，表明了政府重視資源節約和環境保護，改變經濟粗放型增長方式，走新型工業化道路的決心。這是貫徹落實科學發展觀，實現經濟社會可持續發展的重大舉措。在“第九屆中國經濟學家論壇暨2008中國社會經濟形勢分析與預測國際研討會”期間，本刊記者有幸聽取了中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所副所長齊建國研究員對我國經濟高速增長趨勢和節能減排目標進行的分析和政策建議。現摘要整理以訪談形式刊發。

記者：“十一五”規劃提出了我國節能減排的目標，請您談談目標落實的情況。

齊建國：根據國家發展和改革委員會、國家環?？偩趾蛧医y計局的統計結果，2006年，全國萬元GDP能耗在連續三年上升后下降了1.23%。2007年上半年，主要耗能行業單位增加值綜合能耗都開始大幅度下降，其中煤炭下降7.76%，鋼鐵下降6.49%，建材下降7.84%，化工下降5.17%，規模以上工業單位增加值能耗同比降低3.87%，接近4%的目標。但由于生活消費能耗上升，服務業和其他產業能耗強度下降緩慢(例如，紡織下降0.73%，電力下降2.57%)，全國單位GDP能耗同比只降低2.78%，但已經比2006年下降幅度提高了一倍以上。從發展趨勢看，節能正朝著完成規劃指標的方向邁進。

環境污染物排放方面，2006年二氧化硫的排放量比2005年增加46.3萬噸，同比增長了1.8%，COD的排放量增加17.3萬噸，同比增長了1.2%。雖然這兩個指標的增幅都比前幾年大幅度下降，但總量仍然在增長。2007年上半年二氧化硫排放量在2003年以后首次出現了下降，減少了0.88%。雖然距離規劃目標尚有距離，但2007年上半年的環境指標已經朝著實現目標的方向取得了較大進展。

記者：2006年和2007年上半年節能減排目標都還沒有實現年度平均指標，其原因是什么呢?

齊建國：我認為節能減排目標沒有實現年度平均指標，其原因大致有以下7個方面：

第一，經濟實際增長速度遠遠高于“十一五”規劃7.5%的指標。2006年GDP增長速度達到11.1%，比規劃高出48%。2007年上半年經濟增長速度進一步加快到11.7%，比規劃高出56%。這使得污染物排放的絕對數量下降面臨更大的困難。

第二，占全國工業能耗和二氧化硫排放近70%的耗能高、污染排放強度大的電力、鋼鐵、有色、建材、石油加工、化工等六大行業在2006年增長速度高達20.6%的情況下，2007年上半年增長速度仍然超過20%。例如，化工原料及化學制品業增長21.3%，非金屬礦制品業增長24.4%，黑色金屬冶煉及壓延加工業增長25.0%，電氣機械及器材制造業增長21.1%。盡管2007年上半部分重化工產業的單位增加值能耗下降幅度已經超過4%，但隨著技術節能潛力的不斷下降，重化工產業的高速增長仍然使得能源消耗強度和污染排放強度下降面臨很大壓力。

第三，2006年開始采取的一系列的節能減排政策措施和重大技術改造項目還沒有充分落實到位，循環經濟發展模式還在發展的初級階段，效果還沒有充分發揮出來。

第四，一些地方政府片面追求發展速度的意識還沒有完全扭轉過來，政府的環保責任還沒有落實到位，節能法、環保法等還遠沒有執行到位。

第五，在經濟高漲，企業利潤率較高的背景下，相對較低的資源和能源價格，較低的污染排放成本還沒有對企事業單位形成足夠的成本壓力，一些企業對節能減排還沒有引起足夠的重視。

第六，隨著收入水平和家庭電氣化水平的提高，居民家庭人均能源消費和廢棄物排放在上升。

第七，建筑節能沒有取得相應進展。例如，在國務院號召下，中央國家機關各部門、各單位人均用電量2006年為2471度，比2005年降低12.06%，但單位建筑面積用電量卻在上升，2003年為74千瓦時/平方米，2004年為78千瓦時/平方米，2005年為81千瓦時/平方米，2006年與2005年持平。雖然建設部頒布了建筑節能標準，但在建項目的80%仍然沒有執行。

記者：我們注意到進入2007年以來，中國經濟發展出現了一些新的動向。隨著國家節能減排政策力度和宏觀經濟調控力度的加大，以往擔心的保護環境和節能會降低經濟增長速度的現象沒有出現，相反，經濟增長速度卻在加快。也就是說，節能減排加速了經濟增長。出現這一不符合常規經濟規律現象的重要原因是什么呢?

齊建國：從我的分析來看，這種現象的出現，主要是國家宏觀上的節能減排政策措施，在微觀上出現了新的反饋動向。例如，中央政府推行了在煤炭、鋼鐵、水泥、化工、電力等高能耗、高污染產業“扶大壓小”，淘汰落后產能的政策，以期通過規模經濟效應，提升行業技術水平，實現節能減排。中央政府的這一政策在“扶大”方面與地方政府試圖通過發展大項目推動地方經濟發展速度的目標高度一致，“扶大”的產業組織結構調整政策無異于給地方政府送去了加快經濟增長的“久旱甘露”?！胺龃蟆笔沟胤秸袡C會通過“壓小”而增大經濟規模、擴大就業和增加財政收入。于是，各地方已經掀起了新一輪建大項目的高潮。由于“扶大”在前，“壓小”在后，有些小項目在大項目上馬建設之后，經過技術改造和創新，環保達標后繼續生產；有些小項目在經濟相對發達的地區被壓下來了，但設備被轉移到了落后地區，通過技術改造和創新得以繼續使用，降低了落后地區的投資成本?！胺龃髩盒　痹谥袊鴦撛炝藘灮a業組織結構、加速產業升級、擴大產能和環境保護的綜合效應，起到了拉動經濟增長速度的作用。這是在國家環境保護力度加大的背景下經濟增長速度不降反升的重要原因之一。

在企業微觀層次上，根據政策需要壓縮關閉的很多小企業和落后產能沒有及時關閉和拆遷，并且出現了正反兩種現象。

一是好的現象。一些小企業采取了以循環經濟模式為基礎的技術改造和技術引進措施，提高了能源利用效率，降低了污染物排放。例如在日益嚴格的環境保護政策和資源價格上漲的成本壓力下，一些使用小高爐和小轉爐生產的鋼鐵企業，針對350～550立方米高爐焦炭消耗高污染排放高的問題，引進了高爐爐頂余壓發電新技術，實施了高爐煤氣和轉爐煤氣全部回收發電、廢水回收循環利用(實現了零排放、甚至負排放)、高爐渣制水泥、鋼渣分級回收入轉爐和微粉制水泥、各種固體廢棄物綜合回收再利用等循環經濟模式，加強了二次除塵，大大降低了噸鋼綜合能耗和污染排放，實現了清潔生產。其結果是，循環經濟模式降低了單套裝置的最小經濟規模，降低了噸鋼綜合能耗，實現了增產減排，降低了生產成本，提高了經濟效益。這正是多年來我們一直期盼的結果。

二是不好的現象。一些小企業在當地政府的默認下，以各種名義規避中央政府淘汰落后產能的政策，千方百計繼續生產。這需要中央政府引起高度重視，加強對地方政府環境業績的考核，以便切實把落后產能壓下去，實現污染的減排。

上述現象產生的直接結果是，重化工產業沒有因為“扶大壓小”而放慢增長速度，反而通過“扶大”而擴大了產能，拉動了整體經濟加速增長。

記者：從您以上的分析來看，我國節能減排的形勢依然嚴峻，實現節能減排目標也很艱巨，根據您的研究，我國在“十一五”末能夠實現節能減排嗎?

齊建國：根據我們運用3E模型(經濟、能源與環境模型)對我國“十一五”期間經濟增長和能源消耗的預測結果，通過廣泛采取節能措施和提高管理水平，“十一五”期間中國能源消費總量年均增長速度，有可能從2001～2005年的10.5%降低到5.4%，能源消費彈性系數降低到0.56，比“十五”期間的1.1下降近50%。即使如此，到2010年單位GDP能耗也將只能比2005年降低17.35%。因此，要實現單位GDP能耗降低20%的目標，還必須進一步降低能源消費的彈性系統。這要求采取進一步措施，加速重化工產業組織結構優化，加大技術節能力度，真正挖掘第三產業發展潛力，進一步放松對一些服務業的控制，加速發展第三產業(而不是人為壓縮第二產業)。

與能耗指標不同的是，環境污染排放指標能否實現，不是取決于經濟增長速度，而是取決于循環經濟發展程度和治理污染投資能否到位。因為在技術上，使污染排放總量降低10%并不缺乏手段，關鍵問題是執法要到位，迫使企業真正把降低污染排放落到實處。根據3E模型預測數據，到2010年：廢水中主要污染物COD去除量必須達到2464萬噸；二氧化硫去除量必須達到2291萬噸。要實現這樣的目標，需要占各年GDP約1%的投資治理廢水和二氧化硫(含污染治理和運行費用)。如果加上其他環保投入(如，處理固體廢棄物、生活拉圾、核安全與輻射、危險廢棄物等)和生態保護與恢復所需費用，完成2010年的環境目標需要的環?？偼度胝纪贕DP的比例將高于1.60%的預定目標。如果全國環境保護總投資強度和循環經濟投資強度能夠滿足需要，則污染減排的目標就能夠實現。

記者：降低能源消耗強度和污染治理都是經濟問題，經濟問題必須用經濟手段去解決。違背經濟規律，過分強調行政的力量，不是節能降耗和保護環境的長效機制。因此，實現“十一五”節能環保約束性目標，不應僅僅關注近期效果，更應考慮從根本上實現經濟增長方式的轉變。以此為出發點和落腳點您有哪些政策建議呢?

齊建國：首先要建立符合市場經濟原則的政策體系。應該明確區分節能降耗和污染減排的不同經濟性質，認真對待政府、企業和居民之間在節能降耗和污染減排方面的不同利益追求，才能使政策的目標與各自利益相一致。

企業追求的是利益最大化，如果節能不能實現利潤的增加，企業就沒有節能的內在動力。因此，如果政府把節能作為宏觀調控的目標，就應該利用企業追求利益最大化的特征，通過政策調整，使企業節能獲得利潤的增加或不節能就會增加成本。例如設立能源消費稅，或通過價格管制提高能源供給價格。我國尚未完成工業化和城市化，就業壓力很大，地區差距和城鄉差距還在日漸擴大，發展仍然是第一要務，政府不應把發展政策過度地聚焦于能耗控制而忽略了其他戰略目標。

污染減排則不同。減少污染排放是企業外部性問題。改善環境會增加社會福利，但會增加企業的成本，這就需要政府制定相關政策，引導企業通過污染減排降低成本。在邏輯上只有排放污染物具有較高的成本，減少排放才能降低成本。因此，制定有償的污染排放政策，并認真執行，才是污染減排的根本途徑。問題的關鍵在于，從污染免費排放到污染高價排放，改變了企業生產的邊界條件，在社會經濟系統內加入了新的成本要素，這必然會使得經濟“總成本”提高，使得價格總水平上升，必須動員會社會理解和承受這一后果，并通過社會保障政策來減輕低收入群體因環境成本的加入而帶來的生活壓力。盡管技術進步有時可以在不增加成本的情況下減少污染排放，但是，技術進步本身也需要投資，大多數情況下，減少污染物排放都會增加企業生產成本，從而導致產品價格上升。因此，必須在完善市場機制的基礎上，通過強化市場競爭，并制定相互配套的節能減排政策體系，才能真正建立長效的節能減排市場運行機制，而不是過分強調節能減排的短期目標和業績。國務院已經于2007年6月發布了《節能減排綜合性工作方案》(以下簡稱《方案》)?！斗桨浮诽岢隽?3項具體政策措施，涵蓋了結構調整，加大行政管理力度，實施節能環保重點工程，加強節能減排投入，加強節能減排技術研究開發與推廣應用，加快建立節能技術服務體系，推進資源節約與綜合利用，深化循環經濟試點，加強節能減排技術標準建設和監督管理體系，加大稅收、投融資、價格收費等的經濟調控手段的改革力度，加強立法管理和宣傳等等諸多方面。這些政策在實際執行中還存在很多制度和體制方面的障礙，為了使這些政策措施能夠落到實處，有必要進一步研究與之相配套的體制改革。

第二，要重新構建國民經濟的成本價格體系。在市場經濟條件下，價格是生產和消費行為的指揮棒。各種政策，如果不是通過成本價格機制發生作用，就不會產生長期效果。成本價格機制是在一定制度和政策框架內形成并運行的。因此，通過制度創新和政策調整，可以重新構建有利于能源節約和環境保護的新成本——價格體系，例如，通過增加能源稅、資源稅和消費稅的制度創新，可以提高能源成本在企業產品成本中的比重，促使企業主動節能。提高污染物排放收費標準，可以增加環境成本在生產成本中的比例，從而使得減少污染排放成為降低成本的途徑。根據我們的研究，如果適度提高資源稅、能源稅和環境稅，就能收到比較好的節能降耗和污染減排放效果。因此，建議在經過科學的定量測算基礎上，加快我國資源和能源體系的改革，加速礦產資源和環境有償使用制度的建立和完善。要通過資源稅的提高來促進初始資源價格上升，激勵企業節約使用資源。國家通過提高資源稅獲得的額外收入可以用于補貼低收入群體，資助節能技術和替代能源的研究與開發。

要提高廢棄物排放成本，使排放污染的外部成本內部化，使排放廢棄物成為企業成本的一個組成部分，成為價格形成的一個要素，從而提高循環利用廢棄物的比較經濟效益，使發展循環經濟成為企業降低環境使用成本的有效途徑，實現廣義節能。

建議“十一五”加快環境稅法的建立和實施，進一步強化廢棄物有償排放制度，對每種廢棄物排放成本標準依據再生利用和安全處理的成本進行動態核定，強制征收。逐步將我國的廢棄物排放成本提高到處理廢棄物的成本以上，使廢棄物再生利用和無害化處理企業成為盈利企業。這是最有效的減排機制。

第三，要加大推進產業組織結構和技術結構調整的力度。產業組織結構代表著產業的規模經濟性，而技術結構決定了一個企業的能耗水平和環境保護水平。從某種意義上說，產業的組織結構直接決定了行業的整體技術結構。如前所述，我國能源消耗和污染排放重點領域——重化工產業的產業組織結構還很分散，大量技術落后的小企業充當著行業的主體。不改變這種現狀，節能環保任務難以完成。由于淘汰落后產能涉及復雜的利益關系和就業問題，建議中央政府調整宏觀經濟調控政策的重點，把限制所謂“過剩產能”為主導的政策，加快轉向產業組織結構和技術結構調整為主導的結構調整上來。從限制新項目上馬轉向鼓勵規模經濟項目建設，通過市場的充分競爭，淘汰落后產能。避免以控制“產能過?！睘橹鲗У恼邔е赂偁幉怀浞郑泳徛浜螽a能的淘汰速度和利用行政性關停并轉帶來的社會不穩定。國家可以通過完善社會保障的辦法，解決因產業組織結構調整帶來的失業壓力。

事實上，近幾年重化工產業新上馬的大量小規模的落后企業，多數是為躲避限制產能過剩行業的國家審批而形成的。出于良好設想的項目審批制度對節約能源和污染減排起到了反作用，因為新建大型規模經濟企業需國家審批，而投資規模小的企業僅由地方政府投資主管部門核準。政策實施的實際效果是“抓大放小”，激勵各地上馬了大量技術水平較低的小項目，導致先進產能無法建立，保護了落后產能。因此，“扶大壓小”的政策要繼續加大實施力度，尤其要加大“壓小”的力度。

第四，要制定詳盡的環保技術標準，強化環境執法，以環境準入制代替審批制，通過提高能耗和排污技術標準確保實現節能減排目標。市場經濟同時也是規制經濟。規制實際上有兩層含義，一是有足夠的法律、規章、標準；二是有必要的執行機制。沒有嚴格的規制，市場經濟就會變成一種沒有秩序的混亂狀態，市場將會出現過度競爭和過度壟斷并存的局面，最終導致“劣幣驅除良幣”。行政主導的管制過度會因為信息不對稱、決策失誤等導致低效率與腐敗。因此，對過去制定的能源與環境保護相關法律進行重新完善修訂，加速《循環經濟法》等新法律的制定和實施，是完善市場機制，實現節能與環保目標的關鍵性措施。通過法律的形式，用環境標準和技術標準控制企業的市場準入，比審批制更能促進節能減排。

記者：謝謝您接受我們的采訪。愿我國早日建成青山綠野、碧水藍天，人和自然和諧、國家富強、人民富裕的現代化國家。

（責編：查瑾）