公共危機條件下的信息博弈與管理

摘 要：在發生公共危機的條件下，信息成為政府、傳媒和公眾共同關注的焦點。圍繞著信息的控制與管理、信息的辨別與篩選、信息的接受與傳播，政府、媒體和大眾之間形成了一種特殊的博弈關系。對公共危機條件下的信息博弈與管理進行研究，將有助于提高政府應急動員能力，構建高效、有力的公共危機管理體系，進而提升政府公共管理的品質。

關鍵詞：公共危機 信息博弈 危機管理

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2008）06-008-02

在發生公共危機的條件下，政府和公眾是應對危機的最重要主體，但是應對危機的主體并不限于此。考慮到傳媒對新聞事件具有高度的敏銳性，同時傳媒對普通民眾具有輿論優勢，所以，在公共危機的應對過程中，傳媒同樣扮演著重要的角色。由此可見，在公共危機管理過程中，參與的主體主要有三類：政府、傳媒、公眾。上述三者之間的互動會直接影響到公共危機應對和管理的效果，其中一個重要的因素就是三者在公共危機相關信息問題上的博弈。

一、公共危機條件下政府、傳媒、公眾的信息訴求

1.公共危機條件下政府的信息訴求。在公共危機產生之后，政府憑借其行政特權可以在第一時間獲取相關的信息，并據此決定應對策略。但是這種信息優勢并不能夠直接轉化為決策優勢，這主要是因為：首先，政府所掌握的危機信息并不充分。相對其他主體，政府可以更快、更全面地掌握有關公共危機的信息。但是在重大的危機面前，這種信息優勢并不足以支撐政府做出必然正確的選擇。由于造成公共危機的因素十分復雜，而且處在不斷的變化過程中，所以政府很難獲得充分的信息。在某些情況下，錯誤的信息還可能引導政府做出錯誤的政策選擇。其次，政府傾向于對信息進行篩選甚至是屏蔽。除一些不可抗拒力造成的危機以外，有一部分公共危機的產生和發展都是有人為因素的。在某些情況下，公共危機與政府部門及其工作人員的行政不作為有著一定的聯系。所以，在面對公共危機時，政府部門及其工作人員會傾向于對相關信息進行篩選，盡量防止傳媒和公眾了解到對自身不利的信息。最后，在特殊情況下，政府還可能對信息“視而不見”。在突發性公共危機，尤其是自然災害型公共危機發生前，往往會出現種種先兆。出于社會穩定和多方面的考慮，政府很可能會對其中的某些信息暫不做出反應。而在危機爆發之后，出于控制風險和減少損失的考慮，政府也可能會繼續選擇對此類信息控制或有選擇地傳播。

所以，在公共危機條件下，政府相對于其他主體具有信息優勢，但是由于所獲取的信息與其職責往往難以匹配，政府仍然具有很強的信息訴求。同時，出于規避風險和控制局勢的目的，政府會傾向于適度控制信息的傳播。這種行為雖然會妨礙到傳媒和公眾的部分知情權，但是對于避

免在更大范圍內引起恐慌是具有積極意義的。

2.公共危機條件下傳媒的信息訴求。由于公共危機會對社會造成重大的沖擊，所以往往會被傳媒格外關注。但是，傳媒對公共危機的報道卻并不是處在“真空”之中。事實上，在對公共危機進行報道的過程中，傳媒往往是處在政府與公眾之間，受到各方利益與需求的制衡。所以，公共危機條件下傳媒的信息訴求也就具有高度復雜性。首先，公眾的知情權和傳媒的職業道德是傳媒信息訴求的基點。在公共危機條件下，公眾既是危險的承擔者，又是潛在的危機應對者。由于危機與自身利益密切相關，所以公眾應享有充分的知情權，這是構建危機應對機制的前提。同時，傳媒負有將事實真相呈現在公眾面前的義務。所以，在公共危機條件下，傳媒的信息訴求必須以維護公眾知情權為基點，以恪守職業道德為底線。其次，有利于公共危機的控制與化解是傳媒信息訴求的價值標準。傳媒對公共危機的報道不應被視作個體行為，而必須考慮到其社會影響。對于傳媒來說，負責任的做法是將自身的信息訴求融入到公共危機的應對中，把維護公共福利作為行為的出發點，把有利于公共危機的控制與化解作為重要的價值標準。最后，不僅要有及時的報道，還要通過深層的分析來引導公眾。在公共危機發生之后，傳媒的價值不僅僅限于在危機發生的第一時間將資訊傳遞給公眾，更重要的是傳媒可以通過基于事實的深度分析來引導公眾。在國內外多次公共危機過程中，傳媒都扮演了公眾利益和公共理性捍衛者的角色。例如，2005年我國部分地區出現禽流感疫情。在此情況下，許多媒體不僅及時報道了禽流感的動態情況，還通過與專家合作進行宣傳等形式來消除公眾對于禽類食品的恐懼，有效地起到了安定人心、穩定社會的作用。

綜上，在公共危機條件下，大眾傳媒負有傳遞信息的義務，也有及時、準確報道危機進展的訴求。但是，鑒于應對公共危機的特殊需要，傳媒對于公共危機的報道還要受到多種因素的制約，需要有所取舍。所以，任何媒體對公共危機的報道都要在全面性和公益性之間進行平衡。

3.公共危機條件下公眾的信息訴求。任何公共危機發生之后，公眾都會在第一時間將注意力放在危機發生的地區，通過各種各樣的渠道來獲取相關的信息，并進而對此次危機可能引發的后果進行判斷。當公眾認為危機可能威脅到自身利益的時候，就會普遍地表現出不安、緊張甚至是恐慌的心態。而這種恐慌及其引發的社會動蕩往往比公共危機本身更加可怕。究其緣由，還是由于公眾對信息的訴求得不到滿足，對未知的恐懼壓倒了理性的思維。所以，從政府公共危機管理的角度講，及時有效的向公眾傳遞公共危機的信息是緩解公眾恐慌心理，控制危機破壞力的最為有效的手段。但是，這并不意味著政府應該沒有保留的將公共危機的所有信息都傳遞給公眾。在危機爆發之后，政府應該向公眾如實通報危機出現的原因、危機造成的損失等信息，著重公布政府采取的政策措施，在公眾面前樹立堅強的政府形象，幫助民眾重建信心。同時，應該對惡意散布虛假信息的媒體或個人進行嚴厲的打擊。

二、公共危機條件下政府、傳媒、公眾的博弈模式分析

在公共危機條件下，政府、傳媒和公眾之間形成了復雜的互動關系。依據上述三類主體在公共危機中關系的性質，我們可以大體將公共危機管理分為兩類：

1.公共危機條件下政府、傳媒與公眾的良性博弈模式。這主要是指在公共危機發生之后，政府通過媒體與公眾之間建立了直接、迅速、有效的聯系。這其中包含著三層意思：首先，公眾可以通過媒體了解到危機的嚴重程度和后續發展狀況；其次，政府可以通過媒體將危機管理措施傳達給民眾；最后，民眾關于此次危機的疑問和訴求可以在傳媒整合之后傳達給政府，政府對此做出及時回應。要達到這種模式，政府必須從以下幾個角度做好安排：首先，注重時效。在傳媒高度發達的社會里，危機的蔓延是極為迅速的，而危機管理的時效性往往對危機的處理效果有決定性的意義，按照國際社會公認的標準，“公共危機發生之后的24小時是公共危機管理的‘黃金生命線’，也是媒體報道的黃金時間。”①在危機發生之后，如果能迅速引導媒體、掌控輿論，就可以安定民心，將危機帶來的損失控制到最小。同時，在短時間內給媒體足夠的信息可以有效的抑制虛假消息的產生和傳播，這樣就可以極大地限制危機的社會負面影響。其次，要注意管理行為的指向性。危機發生之后，政府的管理行為應立足于減少危害，控制事態，防止危機加劇這些目標上。所以，政府的具體作為應該明確傳遞給民眾這樣一個信息：政府是以所轄人民的生命財產為重的，所采取的行動都是為了保證民眾基本利益，決不允許犧牲民眾利益來保全政府形象的情況發生。再次，政府在與傳媒溝通時要有所選擇。危機發生后，三類主體都對于了解事實真相有強烈的訴求。在這種情況下，政府由于自身特殊地位而享有信息優勢。從總體上說，政府負有將事實真相告知媒體和民眾的義務。但是，出于更好的處理危機的目的，政府可以對信息共享的范圍和對象做出篩選，這在危機管理過程中是必須注意的。在這里，需要強調指出的是，對信息進行篩選并不包括制造虛假信息。因為，任何低估傳媒和民眾智力的行為都必將隨著時間的流逝而被揭穿，到時政府喪失的就不僅僅是危機干預的時機，更是民意民心。

2.公共危機條件下政府、傳媒、民眾的惡性博弈模式。這主要是指由于各種原因，政府、傳媒、民眾之間沒有建立起順暢的溝通渠道。政府的作為不被民眾了解，因而得不到民眾的支持；媒體無法從政府得到及時、準確的信息，只能通過各種渠道捕風捉影，結果出現大量虛假信息；民眾對政府作為失望，進而影響到基本的社會價值觀念，造成社會秩序的混亂。在這種模式里，三類主體之間存在著深刻的矛盾，究其根本原因，還是源于政府面對危機的態度和策略。而其中最大的失策包括以下兩點：首先，試圖控制信息傳播的想法低估了傳媒的能力。傳媒的觸角已經深入到當今社會的每一個角落，隨著互聯網的興起和發展，民眾個體獲取信息的能力也大大增強。在這種條件下，只要公共危機在小范圍內造成影響，其影響的進一步傳播就是不可逆轉的。其次，不了解限制謠言產生和傳播的最好方式就是及時向媒體提供真實信息。只有及時給媒體和公眾提供真實消息，才能有效的遏止謠言的傳播，防止社會動蕩。再次，政府沒有對公眾的訴求予以適當的回應，直接導致了公眾對政府的信任危機。“在危機狀態中，社會公眾會提出相應的政策訴求，要求政府制定相應的危機解決政策……公眾的態度和要求影響著公共危機的發展趨向。”②而如果政府不能夠滿足公眾的合理訴求，公眾就會對政府喪失信心，進而采取各種非理性的手段表達自己的不滿，這將會大大加深公共危機的嚴重程度。

三、基于信息博弈模式的危機管理制度安排

1.從政府對待媒體的態度和策略來講，在當代社會，媒體發揮著日益重要的作用。而這個作用在非常態下更是扮演著不可替代的作用。表現在，正常情況下，大眾對于媒體的報道還有一定的鑒別能力，但是在身處危機的情況下，這種辨別能力會大幅度下降。所以，媒體的報道和引導也是一把雙刃劍：如果媒體統一作正面引導，可以有效的抑制大眾的恐慌心理，防止事件進一步惡化；如果媒體作負面引導，或與政府口徑不一致，那么就會助長對政府的懷疑，會引發更深程度的恐慌，甚至引發騷亂。

在探討媒體在公共危機中的作用的時候，首先要對媒體進行分類。在公共危機爆發時，媒體可以分為三類：

一是主流大型媒體。這類媒體的特點是和政府關系密切，擁有強大的新聞采編、報道實力和渠道。由于上述特點，所以這類媒體應該成為政府在與公眾溝通過程中的主力軍。政府應該與這類媒體建立穩固的合作渠道，一旦有危機發生，保證這類媒體首先對危機進行采訪，并在第一時間通過這類媒體向公眾介紹情況，而且這類媒體的報道應該達到一定的數量級，以顯示政府對于此事件的關注和處理的決心。這樣可以有效地穩定大眾的心理，但是由于這類媒體與官方的密切關系，所以公眾在接納這類信息時會心存疑慮。所以，在這類媒體的報道中切忌出現“假、大、空”信息。

二是非主流大型媒體。這類媒體的特點是與政府關系不甚密切，但是同樣擁有較強的新聞報道實力，而且在大眾中間擁有一定的影響力。對于這類媒體，政府應該使用有效的策略，控制信息供給，加強信息監管，有效利用其影響。因為這類媒體如果采取不負責的態度來進行報道，甚至是捏造負面報道，那對于政府的殺傷力是巨大的，對于事件的處理是相當不利的。所以，政府應該將這類媒體當作第一種媒體的補充。即允許此類媒體對事件進行跟蹤報道，但是不允許此類媒體在事件處理過程中擅自進行判斷。同時，政府可以授意此類媒體針對主流媒體發布的某些重點消息進行深度挖掘。這樣一來，此類媒體的報道就可以作為主流媒體報道的佐證，有利于危機的控制。

三是非主流小型媒體甚至是個人。在公共危機的處理過程中，這類媒體可能會起到負面作用。由于這類媒體規模有限，同時又不受到政府約束，所以這類媒體普遍是本著吸引公眾眼球的目的撰寫報道，在報道公共危機時可能出現偏差，這樣對這類媒體政府應加強監管和引導，使其保證新聞報道的真實性，有助于公共危機的順利解決。

2.從政府對待公眾的策略講。在公共危機面前，公眾之間所面臨的其實是一種非合作狀態下的集體行動。在這種情況下，出于自保的動機，公眾之間不可能產生理性的同盟，取而代之的是公共秩序的混沌失序。尤其是在沒有關于事件的權威報道時，公眾會普遍陷入“囚徒的困境”。其結果不僅是政府權威的喪失，更是社會運行的危機。在這種情況下，要尤其小心出現公共政策執行失范，即由于公眾對公共政策失去信心，而導致政策運行成本激增的情況，這對于政府解決公共危機是具有決定意義的。在出現公共危機時，政府對待公眾的策略應該是：首先，迅速啟動應急預案，保障公眾基本生活條件。在公共危機的初期，伴隨著民眾的擔心，可能會出現哄搶風潮。而如果各類生活必需品供應出現了問題，公眾的恐懼心理就會被強化，其結果可能是毀滅性的。所以，在公共危機下，政府一定要保障公眾的基本生活條件，注意安定民心。其次，在保證正常生活秩序的前提下對相關危險區域和行業進行調整，保證公眾利益少受損失。政府應該視事態嚴重程度，及時對發生危險的區域進行隔離。應急預案中應該包括在何種情況下采取何種方式疏散哪些人群的內容。這樣才能使公眾放心，有助于社會秩序的安定。再次，政府應加強與公眾溝通協調，促使相應民眾自救組織的出現并對其加以有效利用。政府要相信在危機面前，公眾是具有理性的，同時，要意識到公眾的配合對于危機解決的重要性。所以，促使公眾自發成立應對危機的民間組織，并引導這些組織監督政府的行為，這種做法可以有效地恢復民眾的信心。在與公眾溝通的過程中，政府也應該注意內容的選擇。與其讓公眾接受各種渠道傳來的關于損失的消極信息，還不如主動披露危機應對的結果。因為“大多數人并不關心你是如何做到這一點的，而是關心結果。一旦開始產生結果，政府就必須測量、提供文件并公布數據。”③通過對危機結果的實時跟蹤報道，公眾可以充分地獲得資訊，也就消除了流言傳播可能帶來的后果。再次，政府不僅要充當信息的發布者，更要扮演信息的接收者。在公共危機條件下，公眾并不甘于被動的接受信息，他們會試圖通過各種渠道表達自己的感受。如果政府能夠更加人性化地對待公眾，通過有效的制度安排來聆聽公眾的呼聲，就可以在政府和公眾之間建立起信任關系。“政府與被管理者之間信任裂痕出現的原因在于傳統上的政府溝通是單向的。”④在發生公共危機的特殊情況下，通過雙向溝通獲得民眾的信任和支持無疑是政府明智的選擇。最后，政府在通過各種傳媒手段與公眾進行有效溝通時，要區分建設性公眾和發泄性公眾，對不同公眾采取不同政策。在面臨危機時，公眾會有不同的表現，部分會提出有建設性的意見，而部分則純粹是借機發泄，而在恐慌心理的影響下，后者的意見往往容易為公眾接受，并會造成極壞的影響。所以，政府部門要有足夠的抗壓能力，誠實、虛心應對公眾的建設性意見，同時注意鑒別信息，做到不受破壞性意見的影響。

注釋：

①趙士林.突發事件與媒體報道［M］，上海：復旦大學出版社，2006

②張國慶.公共政策分析［M］．上海：復旦大學出版社，2007

③［美］戴維·奧斯本．政府改革手冊：戰略與工具［M］．北京：中國人民大學出版社，2004

④理查德·J·斯蒂爾曼二世．公共行政學：概念與案例［M］．北京：中國人民大學出版社，2004

（作者單位：北京大學政府管理學院 北京 100000）

（責編：鄭釗）