政府誠信的缺失及規范

摘 要：市場經濟是信用經濟，一個誠信缺失的社會或國家無論如何是不能夠建立起完善的市場經濟體制的。一個完善的社會信用體系應包括個人信用、企業信用和政府信用三個方面。其中，政府信用在社會信用體系中處于核心地位，起著基礎性、決定性、導向性的作用。沒有良好的政府信用，就無法建立良好的社會信用。然而目前在我國是實際生活中政府的誠信缺失屢見不鮮，因此規范政府行為，加強政府的誠信建設就成了重中之中。

關鍵詞：政府 誠信 政府誠信

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2008)06-034-02

政府信用關系到社會的信任、信仰乃至社會穩定。它是誠信社會的定心盤，它能夠增強社會公眾的社會信任感、歸屬感和責任感，政府失信又會導致社會公眾信心不足、信仰迷茫、信任喪失，從而成為社會普遍失信的重要誘因。

一、政府誠信缺失的表現

1.政策朝令夕改，政出多門，表現為政策不誠信。由于政府及其部門的政策及行為穩定性、普遍性和規范性較差，從一定程度干擾了人們的預期。目前仍有政府部門的政策制訂仍停留在“拍腦袋”決策的水平，對一些重大決策缺乏詳盡的調查和周密的論證，這些政策往往一出臺就毛病不少，甚至意味著“死亡”；有些行政職能部門職責不清、職能交叉，導致決策沖突，政策多變。所有這些使得行政對于人來說處于相對被動、左右為難的境地，降低了社會公眾的預期，企業不敢投資，銀行不敢放貸，政府的宏觀調控政策和工具也難以發揮應有的作用，政府解決社會問題能力下降，引發社會矛盾。一些地方政府治政能力差，在維護市場秩序方面有失公正，地方保護主義嚴重，默許甚至縱容社會不良信用主體的不良行為，聽任盜版走私、制假販假、騙稅套匯等違法、違規行為屢屢出現；對經濟發展和社會問題缺乏前瞻性預警構想和預防措施，致使社會秩序和經濟秩序處于混亂、無序狀態。

2.政企不分、政事不分，政府機關實踐承諾不到位。目前，有的政府機關還未擺脫計劃經濟的習慣思維，喜歡直接插手企事業單位的具體事務，管了許多不該管、管不好、管不了的事情，對其決策指手畫腳；而本該由政府管的事情反而沒有管好。行政行為失范、亂收費、亂罰款以及變相的亂攤派現象時有發生。這使得政府機關陷入局部瑣碎事務而喪失了大局觀、公正性，分散了政府機關有限的人力、物力和財力，降低了其本來就不高的辦事效率和踐諾能力。再加上有的政府機關工作人員的誠信品質差、工作能力不高、工作方法欠妥，很多承諾沒有及時兌現，甚至“失信于民”，影響政府在群眾心目中的威信和形象。有的政府機關說話不算數，行政無信義，對政府出臺的政策，經常以各種借口和理由違背諾言，從而引發群眾的不滿，出現集體上訪、集體示威事件，導致社會的不穩定。

3.政府官員權利得不到有效規范，以權謀私現象客觀存在。從政府的性質來講，政府是權力的壟斷組織，權力如得不到有效的制約，就會變質異化。政府機構及公務人員對權力的濫用，利用權力尋租、虛報瞞報等失信行為，提高了整個社會成員的誠信成本，加劇了社會成員對政府及社會的信任危機。政府機構及其公務人員應是社會、企業、法人的信用供給者，一旦政府及其公務人員言而無信、欺上瞞下、以權謀私，無疑對社會成員造成誠信的負激勵，導致整個社會誠信水平的下降，政府及其公務人員失信，降低了社會的公信力，給社會成員以錯誤的價值導向，就有可能打破社會的道德底線，扭曲市場經濟自身運作機制，阻礙了市場經濟完善和社會的和諧發展。

4.政府信息不對稱、決策的不透明，造成政策理解難、執行難。社會成員的行為是由預期支配的，損益預期越是清晰穩定，人們建立個人長期信譽的動力就越足，越能做到誠實守信，心態正常健康，從而達到人的自身、人與人之間，人與社會之間的和諧和平衡。政府及其部門作為公共利益的代表，在政策的制定、修改、執行上透明度不足，導致人們的預期不清、不準、穩定性差，朝令夕改造成人們無所適從，以致較為普遍地存在行為短期化，從而造成建立長期信譽的動力不足，執行政策因人而異，普遍約束機制的扭曲，加劇了人們的心理扭曲、投機趨向，以致投機取巧、鉆政策和法律的空子的現象屢見不鮮。一些心懷叵測的政府官員便借機大搞“黑箱操作”，致使很多政策不但未經民主程序，僅是某些公務員個人利益和意志的體現。這樣的變相操作一方堵塞了廣大社會公眾利益表達的正常渠道；另一方面，由于決策的參與性、透明度不夠造成了公眾對政策的不解和誤解，引起群眾的不滿，增加了政策貫徹執行中的難度和成本。長此以往，就會積累起社會公眾對政府的不信任。

5.政府機關內部職能界定不清，相互“扯皮”現象普遍。一方面，由于缺乏剛性規定，一些行政部門分不清“作為”與“不作為”的界限，另一方面，出于自身利益，某些政府機關愛管有“油水”的事情，對于那些“無利可圖”的事“踢皮球”，作為的積極性不高。這些相互“推萎”、“扯皮”都是政府機關“缺位”、“越位”問題存在的重要原因。

6.少數公務員“官僚主義”作風嚴重，影響了干群關系。政府官員的虛榮是誠信的大敵，也是當前“政府誠信”缺失的主要表現。各種“假大空”的形式主義現象嚴重，一些政府官員為了撈取政績，大作表面文章，大建形象工程，大搞GDP數字泡沫，浮夸風、攀比風盛行。一些政府領導熱衷于“形象工程”，不顧決策效益信譽，常常是一屆政府一種政策，一個領導一個工程。為了追求所謂“政績”，往往相互攀比，貪大求洋，盲目拍板，作出不切實際的決策，上馬勞而無功的工程。原因是長期以來，評價標準片面。對干部的評價、晉升往往與地方經濟指標、增長速度聯系在一起，甚至把此作為最重要的衡量標準。在這種動力機制的作用下，追求數字指標成為地方政府官員的頭等大事，自覺不自覺地片面追求經濟的高指標、高速度，甚至把經濟發展的目標和政策實用化；把經濟指標和檢驗標準隨意化，出現了浮夸、不誠實甚至欺騙等行為，與社會公眾所感受到的社會現實有較大的差距。

二、政府誠信的規范

1.政府角色的再定位。有效政府與有限政府是新世紀政府改革的基本觀念與模式，這也是誠信政府的基本前提。因此，首先要科學界定各級政府職權，理性確立其管理幅度和層次，繼續轉變政府管理職能。政府應當避免對社會經濟活動的直接干預，切實精簡行政審批，集中精力提出發展的重大戰略、基本任務和產業政策，促進濟和社會全面發展。政府干預過多以及繁多的行政審批會影響市場調節的平衡，造成社會經濟生活的諸多失信。政府工作立足于完善電子政務以提高管理和服務水平；建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發事件和風險的能力；健全經濟運行監測體系，加強各宏觀經濟調控部門的功能互補，提高宏觀調控水平，都被證明是確立政府誠信的有效途徑。其次，減少政府的交易活動特別是贏利性交易行為。力避政府行為與那些壟斷性的國營企業的商業行為攪合在一起，如司法、工商、稅收似乎都被默認有自家贏利的功能，這有悖行政運行規則，因為當以利潤追求為已任的商業行為與政府行為難分彼此的時候，政府失信也就產生了。當前，必須嚴格杜絕其變相的贏利和集體權力尋租。

2.理順和轉變政府職能。

（1）調整經濟管理的思路，變無限政府為有限政府。無限政府就是無所不包，這樣的政府往往自以為是，在行為上表現出“越位”和“錯位”，在“越位”和“錯位”的同時必然出現“缺位”現象，輕諾寡信，缺乏服務意識。在市場經濟體制下政府應退出微觀競爭性領域，縮小國有經濟規模和經營范圍，推動行政審批制度改革，取消和減少政府審批事項。政府的經濟管理職能主要是制定公共政策、進行公共管理，提供公共服務、創造公共產品，因此政府的角色換位至關重要，并不是事事有所作為，而樹立起服務的觀念，放手讓企業在市場中競爭，政府則著力做好市場軟硬環境的建設，營造誠信氛圍，由過去干預、扶持部分企業和產業發展的做法轉變為服務和引導企業面向市場。

（2）增加工作透明度，變神秘政府為公開政府。隨著我國入世，作為世貿組織的一項基本原則——透明度原則也會在政府行為中體現出來。因而公開辦事制度，及時公布市場主體和公眾利益的政府法規、行政措施及其他行政命令等，應成為政府的自學所為。具體如政府對某一領域的管理依據哪些法規，必須有明確的規定，做到程序簡化，公開透明，這對樹立政府的誠信形象很有益處。在法治社會中，公開已經被強調到這樣的高度，即僅有結果公正是不夠的，只有在明白與無可懷疑地被注視下實現公正，才可稱為公正。也就是說，“公開”不僅僅是實現公正與效率的保障，而且還具有獨立的法學價值。

（3）樹立公正高效形象，為權力政府為責任政府。政府行使用權權力并不是政府唯一存在方式，事實上，政府行使的每一項權力背后都連帶著一份責任。轉變政府職能有一項工作就是要使權力和利益徹底脫鉤，實施權力和責任的緊密掛鉤。如果政府部門錯誤地行使了權力，就必須承擔責任，而且是承擔法律責任，這就要求政府珍惜自己的權力，在合理的范圍內以合理的方式行使權力，避免并杜絕利用權力去“設租”與“尋租”。誠信社會的政府有取信于民，就要言而有信。從經濟學角度講，政府與社會構成了一種契約關系，即社會提供稅收，政府提供公共服務。

3.依法行政加強行為規范。

（1）提高對誠信的認識。各級地方政府及其公務員，要充分認識政府誠信的重要意義，形成信用共識，把加強政府誠信體系的規劃和建設作為自己的重要使命。對政府成員進行廣泛深入的誠信教育。作為政府公務員應自覺規范自身行為，做到在公正履行職能中建立國家工作人員的誠信，又在誠信的基礎上更好地履行自己的職責。

（2）堅持依法行政，堅持公平、公正、公開的原則。人民遵法守法，政府依法行政，應該是社會主義市場經濟的基本要求。改革開放以來，我國在行政領域制定了眾多的法律法規，但政府依法行政還存在很多問題，政府及其職能部門不按照行政法規和部門規章辦事的現象突出，違法審批、亂執法、違法執法、亂處罰、執法不公不嚴、官員違法等有悖于依法行政的現象屢禁不止，嚴懲損害政府在人民群眾的中信用形象。只有依法行政，依法執法，才能樹立政府為人民服務的形象，才能從根本上解決政府的誠信問題。

（3）建立信用考核機制和追究、賠償制度。從中央到地方逐級建立政府信用考評機制。上級政府負責下級政府的信用考評，本級政府負責所屬部門的信用考評，國家工作人員的信用考評由其所在單位負責。考評結果向社會公布，集體考妄自尊大結果作為其參評先進的依據，個人考評結果則作為本人晉升、晉級的依據。同時，國家要盡快制定政府違規失約的追究、賠償制度。對缺德失信的行為要依法追究其行政及經濟責任，并給予受損方一定補償。

（4）推行政務公開制度。政務公開有利于政府與社會各群體之間的理解融洽溝通，可以減少由猜疑誤解而帶來的社會矛盾；有利于提高政府威信，增強官員親和力和民族凝聚力；有助于保證公平競爭，消除歧視，使每個人都享受同等待遇。我國推選政府公開是加強黨的執政能力建設的具體體現；是堅持和發展社會主義民主，建設社會主義政治文明，構建社會主義和諧社會的必然要求；是建立健全懲治和預防腐敗體系，形成行為規范、運轉協調、公正透明、誠信廉潔的行政管理體制的重要內容。

（5）加強監督機制，逐步形成政府內部信用市場。政府應該積極主動地接受社會的監督，切實加強對行政權力的監督制約，防止行政權力的缺失和濫用。新形勢下如何加強人大監督，是地方各級人大及其常委會需要不斷實踐、不斷探索的重要課題。實行審計監督制度是我國的一項基本國策和經濟監督制度，我國要進一步完善審計監督制度，同時政府應追究相關部門的責任。輿論監督的價值對于監督體制的動作產生非常重要的影響。應該鼓勵公民和企事業等法人、新聞媒體依法對政府以及政府官員進行實質有效的監督，敢于對政府及政府官員誠信方面的問題，尤其是腐敗現象進行揭露。建立實質有效的機制和渠道，對社會公眾通過媒體、信訪以及群體行為等反映的問題、需求和建議等信息及時了解、分析和處理，并在合理的范圍里公布和反饋。

（6）一支素質優良的公務員隊伍是政府誠信的保障。要使政府具有誠信的品質，就要建立一支素質優良的公務員隊伍。建立誠信政府必須從二個方面著手加強公務員隊伍建設。一是加強公務員制度方面的法制建設，建立完備的公務員法律制度，將公務員的地位、作用、義務和權利以及公務員的懲戒制度等內容以法律的形式規定下來，特別是要用法律的形式實現公務員之間由身份關系向職能關系的根本轉變，確定公務員任用的根本性和客觀性標準，使公務員的一切活動都在法制的軌道上運行。二是加強公務員的道德建設，建立起公務員的道德責任制度，不斷提高他們為公眾服務的自覺性，培養他們忠誠于民、誠信于民的優良品質。

總之，在信用經濟的鏈條中，政府信用是極其重要的一環，政府信用在社會信用中具有導向和示范作用，政府部門失信會加速社會信用體系的崩潰。因此，呼吁建立誠信政府，重視政府誠信，杜絕政府的不守信行為是我們解決當前問題的首要前提。

參考文獻：

1.李長江.市場經濟條件下政府信用模型的構建.社會科學輯刊，2003（4）

2.張旭霞.現代政府信用及建構的對策選擇.南京社會科學，2002（11）

3.徐國棟.誠實信用研究.中國人民大學出版社，2002

（作者簡介：王宏偉，山西財經大學公共管理學院副教授，主要研究方向：行政管理、公共政策 山西太原 030000）

(責編：小青)