浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)發(fā)展與行政區(qū)劃管理體制創(chuàng)新研究

摘 要：浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)不斷崛起，走出一條自下而上的城市化道路，形成溫州乃至浙江省南部一個(gè)重要的區(qū)域中心城市。但由于目前龍港地區(qū)行政區(qū)劃分割狀況和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制已經(jīng)不能適應(yīng)其經(jīng)濟(jì)和城市化進(jìn)一步發(fā)展的要求，迫切需要新的體制來(lái)滿足其不斷發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)向建制城市管理體制轉(zhuǎn)變。文章在探討行政區(qū)劃創(chuàng)新的原則的基礎(chǔ)上，按不同的設(shè)市思路提出龍港地區(qū)行政區(qū)劃創(chuàng)新的若干方案，并分析各方案利弊。

關(guān)鍵詞：城市化 管理體制 行政區(qū)劃 縣轄市 創(chuàng)新 龍港

中圖分類號(hào)：K928.2，D035.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2008）06-168-03

蒼南縣位于浙江省東南隅，東與東南瀕臨東海，西南毗連福建省福鼎市，西鄰泰順縣，北界平陽(yáng)縣，西北與文成縣接壤。縣境地形北部寬闊，南部狹小，略呈三角形。全縣陸地面積1261.08km2，2007年底人口123萬(wàn)，共轄36個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。龍港鎮(zhèn)位于蒼南縣北部，縣城靈溪鎮(zhèn)東北方向，地處浙江省八大水系之一的鰲江南岸，東瀕東海，西接104國(guó)道、同三高速公路和溫福鐵路，隔江與平陽(yáng)縣鰲江鎮(zhèn)相望。

一、龍港的城市化發(fā)展道路：自下而上的城市化典范

1.龍港的跨越式發(fā)展歷程。龍港依托地處鰲江流域入海口的有利的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)和港口條件，以及溫州地區(qū)改革開(kāi)放以來(lái)良好的、寬松的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，充分發(fā)揮龍港人求發(fā)展的改革精神和艱苦創(chuàng)業(yè)的精神，大膽進(jìn)行了一系列的改革。早在1984年起就率先在全國(guó)進(jìn)行了戶籍制度、土地有償制度和股份合作企業(yè)制度“三大改革”①，使得大量農(nóng)民自理口糧入城，人口迅速聚集，勞動(dòng)力資源的聚集和資金的富集，促使龍港的工業(yè)化、城市化飛速發(fā)展，寬松的經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)一步促進(jìn)了多種經(jīng)濟(jì)成分的發(fā)展，私營(yíng)和外資等外向型經(jīng)濟(jì)蓬勃興起，成功地走出了一條農(nóng)村城鎮(zhèn)化的路子，成為中國(guó)農(nóng)民自費(fèi)建城的樣板，被譽(yù)為“中國(guó)第一座農(nóng)民城”，成功實(shí)現(xiàn)了龍港第一次跨越。上世紀(jì)90年代中期以來(lái)，龍港提出了產(chǎn)業(yè)化（工業(yè)化）與城市化良性互動(dòng)發(fā)展思路，集中精力抓產(chǎn)業(yè)的提升和城市框架的構(gòu)筑，以招商引資為突破口，以工業(yè)園建設(shè)為載體，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，先后獲得了“中國(guó)印刷城”、“中國(guó)禮品城”、“中國(guó)印刷材料交易中心”和“中國(guó)臺(tái)掛歷集散中心”等四張“國(guó)”字號(hào)金名片，實(shí)現(xiàn)了從“農(nóng)民城”到“產(chǎn)業(yè)城”的再次跨越。

經(jīng)過(guò)20多年的建設(shè)發(fā)展，龍港鎮(zhèn)已由1984年時(shí)的一個(gè)僅6000人口、5個(gè)小魚(yú)村組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)形成具有相當(dāng)規(guī)模的城市了。目前全鎮(zhèn)總面積80.7km2，總?cè)丝?4萬(wàn)人(其中戶籍人口24.5萬(wàn)，外來(lái)人口9.5萬(wàn))，建城區(qū)面積15km2，人口15萬(wàn)人，下轄9個(gè)辦事處，21個(gè)居民區(qū)，107個(gè)行政村。龍港鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)特色鮮明，形成了以靈活市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為支柱，專業(yè)市場(chǎng)為依托，小商品為主導(dǎo)，高新技術(shù)產(chǎn)品為發(fā)展后勁的經(jīng)濟(jì)格局。個(gè)體、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是龍港經(jīng)濟(jì)重要的組成部分，轄區(qū)內(nèi)共有各類企業(yè)2000多家，個(gè)體私營(yíng)企業(yè)8000余家，印刷、禮品、紡織、塑編是龍港的四大支柱產(chǎn)業(yè)，電纜、光纜、磁卡、BOPP、BOPA、BOPET、不銹鋼帶材、陶瓷、服裝、食品等是龍港的新興產(chǎn)業(yè)。2007年全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)GDP81.6億元，工業(yè)總產(chǎn)值190.8億元，財(cái)政收入7.6億元，是蒼南縣的經(jīng)濟(jì)中心。龍港鎮(zhèn)還是聯(lián)合國(guó)計(jì)劃開(kāi)發(fā)署“可持續(xù)發(fā)展中國(guó)小城鎮(zhèn)”試點(diǎn)鎮(zhèn)，也是全國(guó)小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)、全國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)示范鎮(zhèn)、浙江省可持續(xù)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)、浙江省和溫州市經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)。

2.龍港—鰲江已經(jīng)被規(guī)劃為溫州城市體系的副中心。21世紀(jì)是城市的世紀(jì)，邁入新世紀(jì)的龍港正面臨著歷史性的發(fā)展機(jī)遇。龍港經(jīng)濟(jì)和城市的發(fā)展，其地位日益凸顯，已經(jīng)作為溫州市的副中心城市而被列入規(guī)劃，并已列入浙江省南部重要的城市規(guī)劃。在經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《浙江省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》中提出，龍港—鰲江是浙江南部溫臺(tái)沿海“T”字型城鎮(zhèn)連綿區(qū)7個(gè)城鎮(zhèn)組群中昆陽(yáng)—鰲江—龍港—靈溪城鎮(zhèn)組群的組成部分，規(guī)劃到2010年龍港—鰲江組合城市將達(dá)到25萬(wàn)人口以上的中等城市規(guī)模。《溫州市市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（1999—2020）》中對(duì)市域城鎮(zhèn)規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)有如下規(guī)定，溫州城鎮(zhèn)體系規(guī)劃將形成以特大城市為中心，中等城市為副中心，小城市（或重點(diǎn)鎮(zhèn)）為骨干，一般建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系。在城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)上形成“兩大城鎮(zhèn)密集區(qū)”：即以溫州市區(qū)為中心的，包括甌江下游和溫瑞平原內(nèi)的城市組成的“溫州中心都市圈”；溫州市域南部的以龍港—鰲江城市為中心，在鰲江流域下游成組成的“溫州南部城鎮(zhèn)群”。在《2003年至2020年溫州市城市總體規(guī)劃》中，把龍港—鰲江建設(shè)成為鰲江流域區(qū)域性中心城市，成為臨港型產(chǎn)業(yè)基地，發(fā)展以對(duì)外商貿(mào)、工業(yè)為主的現(xiàn)代化港口城市，帶動(dòng)整個(gè)鰲江流域的協(xié)調(diào)發(fā)展，形成溫州市域南部的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。

二、龍港發(fā)展中的問(wèn)題：行政區(qū)劃改革的必要性分析

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要更有效的行政管理體制。龍港經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)新的階段，即由小城鎮(zhèn)型轉(zhuǎn)向城市型，由粗放型轉(zhuǎn)向集約型，由小城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)向現(xiàn)代文明城市市民。隨著人口的迅速增加，經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城市規(guī)模的迅速擴(kuò)展，社會(huì)事務(wù)的迅速擴(kuò)充，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制已經(jīng)越來(lái)越難以應(yīng)對(duì)這樣的局面。所謂的“市一級(jí)的要求，縣一級(jí)的工作量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的管理體制”的現(xiàn)狀嚴(yán)重地制約了龍港經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展②，在社會(huì)治安、市容市貌管理等方面出現(xiàn)了難以解決的矛盾。鑒于此，1995年后，溫州市把龍港鎮(zhèn)實(shí)行計(jì)劃單列，享有縣級(jí)政府的項(xiàng)目審批權(quán)，由蒼南縣委托授權(quán)在龍港設(shè)立了一辦（黨委辦）、二委（紀(jì)委、政法委）、七局（財(cái)政局、計(jì)劃發(fā)展局、社會(huì)發(fā)展局、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、貿(mào)易發(fā)展局、城鎮(zhèn)建設(shè)管理局和計(jì)劃生育局）。與此同時(shí)，中央政府的11個(gè)部委都把龍港列為試點(diǎn)鎮(zhèn)。

這種特殊的行政體制雖然不符合法律法規(guī)，但卻適應(yīng)了龍港經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的要求，使得龍港能在更加寬松的環(huán)境下大力發(fā)展。但由于這樣的體制本身沒(méi)有法律依據(jù)，隨著國(guó)家法制建設(shè)越來(lái)越完善和走向正規(guī)，這些“委托授權(quán)”被逐步收回縣里，機(jī)構(gòu)也逐步撤消或者失去原有職權(quán)，龍港又失去體制優(yōu)勢(shì)。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展的態(tài)勢(shì)，龍港需要新的行政管理體制。

2.龍港城市化發(fā)展與現(xiàn)有行政區(qū)劃體制的沖突。盡管1992年蒼南縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整，通過(guò)合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)使得龍港從周邊劃入四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大大地?cái)U(kuò)展了龍港經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)的腹地，有力地支持了龍港的人口和產(chǎn)業(yè)的聚集，但制約龍港發(fā)展的行政區(qū)劃因素依然存在。

（1）龍港與蒼南縣的矛盾。龍港擁有“中國(guó)農(nóng)民城”、“中國(guó)印刷城”、“中國(guó)禮品城”和“中國(guó)臺(tái)掛歷集散中心”等四張“國(guó)”字號(hào)金字招牌卻始終無(wú)法撤鎮(zhèn)建市。自1993年龍港第一次公開(kāi)表達(dá)撤鎮(zhèn)建市的愿望以來(lái)的10多年，龍港鎮(zhèn)與蒼南縣之間的矛盾就一直很尖銳，主要矛盾有如下幾個(gè)：一是鎮(zhèn)與縣的利益沖突。龍港的建市運(yùn)動(dòng)堅(jiān)持不懈，并邀請(qǐng)了一批又一批的專家論證后，提出撤鎮(zhèn)改為縣級(jí)市的最佳方案。而對(duì)這一方案首先投反對(duì)票的是蒼南縣。蒼南縣每年的財(cái)政收入中近一半來(lái)自龍港，至今仍貼著“欠發(fā)達(dá)”標(biāo)簽的蒼南，自然不肯輕易放走財(cái)神爺。而這筆財(cái)政收入也恰恰是龍港的心病。以2005年為例，該年龍港鎮(zhèn)上交蒼南縣3億多元稅收，最后返還6000萬(wàn)元，而龍港僅全鎮(zhèn)教職工的工資和教育設(shè)施的建設(shè)一年就需8000萬(wàn)元，差額只能靠預(yù)算外其他收入來(lái)彌補(bǔ)；比如土地批租，但批租權(quán)也在縣里，而縣里每年都指標(biāo)卡得死死的，不把土地拿出去拍賣(mài)，龍港鎮(zhèn)政府苦于權(quán)限而毫無(wú)辦法。因?yàn)楦髯圆煌睦妫埜酆蜕n南之間的矛盾和斗爭(zhēng)直接導(dǎo)致了1998年龍港樓市大跌，走得動(dòng)的企業(yè)紛紛外遷，大量資金流入上海、杭州等地，龍港的發(fā)展勢(shì)頭有些趨緩。二是龍港對(duì)社會(huì)事務(wù)管理權(quán)限的缺失。隨著龍港經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，社會(huì)管理事務(wù)也越來(lái)越多，而矛盾也隨之越來(lái)越多，以至于到了“不建市不行”的地步。以人力三輪車(chē)為例說(shuō)明，龍港鎮(zhèn)上的人力三輪車(chē)在道路兩邊的非機(jī)動(dòng)車(chē)道都是雙向行駛，不管是路口還是路中間，即使在繁華街道也是如此，不管紅燈綠燈，任意停靠、上下客和掉頭，無(wú)人能管得住。龍港鎮(zhèn)政府早就想限制三輪車(chē)的數(shù)量，可三輪牌照的發(fā)放權(quán)在縣政府。目前龍港登記在冊(cè)的三輪車(chē)有1000多輛，但實(shí)際上至少有2000輛在營(yíng)運(yùn)，縣政府仍在繼續(xù)發(fā)放新的牌照，卻從未調(diào)派警力去協(xié)查那些無(wú)序無(wú)照的三輪車(chē)。

（2）龍港與縣城靈溪的矛盾。靈溪鎮(zhèn)位于龍港鎮(zhèn)西約23km，是蒼南縣城，全鎮(zhèn)面積達(dá)88.5km2，總?cè)丝?2.6萬(wàn)人，其中建成區(qū)近10km2，人口10萬(wàn)人，下轄9個(gè)辦事處、112個(gè)行政村、24個(gè)居民區(qū)。2007年全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)GDP39.5億元，工業(yè)總產(chǎn)值78.03億元，財(cái)政收入6.27億元。其經(jīng)濟(jì)實(shí)力比龍港較遜，但靈溪是蒼南縣政治、文化和陸路交通中心，也正憑借縣政府駐地這樣的優(yōu)勢(shì)，才發(fā)展成為現(xiàn)在規(guī)模的城鎮(zhèn)。在中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有這么一個(gè)突出特點(diǎn)：區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心與行政中心具有高度的重合性③。為了促進(jìn)蒼南縣與龍港鎮(zhèn)的發(fā)展，溫州市的領(lǐng)導(dǎo)早先也支持龍港建市，并希望“把蒼南縣改市，市政府放在龍港。”但卻迫于來(lái)自靈溪鎮(zhèn)方面的強(qiáng)大阻力而未果。靈溪顯然知道作為縣城對(duì)自己的作用和意義，是無(wú)論如何不愿意讓出行政中心這個(gè)地位的，這就使得蒼南縣經(jīng)濟(jì)中心與行政中心的分離，與龍港產(chǎn)生矛盾。

（3）龍港鎮(zhèn)與平陽(yáng)縣鰲江鎮(zhèn)的人為分割。鰲江鎮(zhèn)為歷史古鎮(zhèn)，位于平陽(yáng)縣東部，縣城昆陽(yáng)鎮(zhèn)南，與龍港鎮(zhèn)隔鰲江相望，全鎮(zhèn)面積達(dá)102km2，總?cè)丝?5萬(wàn)人，其中建成區(qū)近11km2，人口近8萬(wàn)人，2007全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)GDP48.85億元，財(cái)政總收入5.48億元，是平陽(yáng)縣經(jīng)濟(jì)中心。兩鎮(zhèn)同處鰲江下游，盡管有新建的甌南大橋?qū)⒍?zhèn)連接，但由于1982年蒼南與平陽(yáng)分縣，龍港和鰲江被人為分割，形成“一江隔兩鎮(zhèn)，兩縣共一城”的空間格局，使得雙方不能聯(lián)手共建，各自為政，要素資源人為割裂，經(jīng)濟(jì)發(fā)展同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，長(zhǎng)期以來(lái)不能形成“全面、協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)體，鰲江流域的綜合治理規(guī)劃無(wú)法實(shí)施，水土流失、港口淤塞難以解決，兩岸統(tǒng)一的交通規(guī)劃和建設(shè)緩慢。雖然浙江省和溫州市的城市體系規(guī)劃都將龍港和鰲江捆綁在一起，構(gòu)建鰲江流域中心城市的戰(zhàn)略設(shè)想，但囿于兩縣行政區(qū)劃的分割而難以真正實(shí)施。

（4）龍港的建制現(xiàn)狀與溫州乃至浙江省城市體系規(guī)劃嚴(yán)重不協(xié)調(diào)。如前所說(shuō)，龍港已經(jīng)被浙江省和溫州市城市體系規(guī)劃列為浙江南部鰲江流域中心城市和溫州市域的副中心。龍港、鰲江地理區(qū)位十分優(yōu)越，現(xiàn)有城市建成區(qū)共23km2，聚集人口合近25萬(wàn)，隨著沿海大通道的建設(shè)、港口的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步增長(zhǎng)，兩鎮(zhèn)若實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃，做到基礎(chǔ)設(shè)施共享，完全有可能發(fā)展成為50萬(wàn)人以上的大城市④，成為浙南閩北的區(qū)域性中心城市。

盡管龍港的經(jīng)濟(jì)實(shí)力等各方面已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)全國(guó)很多的地級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)，但龍港目前還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，這種“適農(nóng)性”的行政區(qū)劃體制及其管理模式，已經(jīng)越來(lái)越無(wú)法適應(yīng)城市性社會(huì)管理事務(wù)的發(fā)展。龍港這種“鎮(zhèn)不像鎮(zhèn)”、“縣不像縣”、“市不像市”的現(xiàn)象，不利于城市化的進(jìn)一步發(fā)展，不利于實(shí)行高效的行政管理，不利于經(jīng)濟(jì)的升級(jí)，不利于鰲江流域的綜合治理和環(huán)境的保護(hù)與生態(tài)建設(shè)，從而嚴(yán)重影響了龍港城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的提升，最終導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨緩。

三、龍港行政區(qū)劃調(diào)整的原則

1.體現(xiàn)城市化發(fā)展要求的原則。城市化是指人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中城市社會(huì)比重日益增加的過(guò)程，即農(nóng)業(yè)人口及土地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與生活方式等各方面向城市轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象與過(guò)程。鄉(xiāng)作為基層的行政區(qū)，一個(gè)主要的特點(diǎn)是其“農(nóng)性”，即它是直接面對(duì)廣大的農(nóng)村、農(nóng)民，直接為發(fā)展農(nóng)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)服務(wù)的。而鎮(zhèn)的情況與鄉(xiāng)一樣，都以“農(nóng)”為主，幾乎沒(méi)有什么區(qū)別。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，工業(yè)化與城市化的進(jìn)程的加劇，必然有一些區(qū)域條件較優(yōu)越、資源豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)向城市方向發(fā)展，按照城市的經(jīng)濟(jì)和生活方式來(lái)進(jìn)行管理。事實(shí)上現(xiàn)在我們看到的大中城市，也都是在歷史時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一步步發(fā)展而形成的城市，最終在行政區(qū)劃的層面上即以“建制市”的形式出現(xiàn)。

2.方便管理，精簡(jiǎn)高效的原則。行政區(qū)劃的調(diào)整或者改革，應(yīng)該有利于政府職能轉(zhuǎn)變，有利于機(jī)構(gòu)改革，精兵簡(jiǎn)政，有利于減輕老百姓負(fù)擔(dān)，提高人們生活福祉，構(gòu)建和諧社會(huì)，有利于綜合協(xié)調(diào)各種矛盾。從這個(gè)意義上講，多中心格局的縣域應(yīng)該以內(nèi)部方式來(lái)解決各中心之間的矛盾和行政區(qū)劃的設(shè)置問(wèn)題，而不應(yīng)該一味強(qiáng)調(diào)升格并獨(dú)立于母縣。

3.遠(yuǎn)近兼顧與相對(duì)穩(wěn)定相結(jié)合的原則。行政區(qū)劃的調(diào)整應(yīng)該具有前瞻性和戰(zhàn)略性，既要考慮近期利益，更要考慮遠(yuǎn)期規(guī)劃，盡量使行政區(qū)劃做到相對(duì)穩(wěn)定，不輕易動(dòng)，一旦調(diào)整后要保持相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間的穩(wěn)定，堅(jiān)決克服行政區(qū)劃調(diào)整中的隨意性。

4.自下而上和自上而下相結(jié)合的原則。行政區(qū)劃的調(diào)整歸根究底是為了地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)能更好的發(fā)展，這樣就要求調(diào)整規(guī)劃要認(rèn)真聽(tīng)取并切實(shí)考慮基層政府和人民群眾的意見(jiàn)，同時(shí)也要從全局利益出發(fā)，與全局性的總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

5.行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)、流域區(qū)相結(jié)合的原則。行政區(qū)劃的調(diào)整要有利于經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成和發(fā)展，有利于流域區(qū)的綜合開(kāi)發(fā)、整治，有利于區(qū)域整體利益的充分發(fā)揮。

6.科學(xué)合理和可操作性原則。任何行政區(qū)劃調(diào)整方案應(yīng)該強(qiáng)調(diào)其科學(xué)性和可操作性，即在規(guī)劃和設(shè)計(jì)行政區(qū)劃調(diào)整方案時(shí)要因地制宜，切實(shí)針對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，全面考慮并盡大可能地協(xié)調(diào)各方面的利益和矛盾，使得制定的方案能為各方面接受或者容忍，這樣才具有實(shí)際的操作性。

7.創(chuàng)新性原則。行政區(qū)劃調(diào)整既要盡可能地在現(xiàn)有的行政區(qū)劃的法律法規(guī)的體系下進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)也應(yīng)該從龍港的實(shí)際情況出發(fā)，允許有一定程度的創(chuàng)新。即可以把一些新的設(shè)想放在龍港試點(diǎn)，并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后待條件成熟后在全國(guó)推廣。

四、在現(xiàn)有行政區(qū)劃體制內(nèi)的調(diào)整方案及其利弊分析

1.龍港地區(qū)設(shè)市的現(xiàn)實(shí)困難。龍港地區(qū)設(shè)市，牽涉到蒼南、平陽(yáng)二縣和龍港、靈溪與鰲江三鎮(zhèn)多方面因素，一方面是龍港與蒼南縣以及縣城靈溪鎮(zhèn)的利益沖突；另一方面還涉及鰲江流域整體性發(fā)展的問(wèn)題，即與對(duì)岸的鰲江鎮(zhèn)的整合與協(xié)調(diào)，這又涉及到與鰲江鎮(zhèn)所屬的平陽(yáng)縣的矛盾與沖突。由于牽涉面寬，涉及的利益主體多，人為干擾因素大，操作起來(lái)難度大，這些構(gòu)成了目前龍港地區(qū)設(shè)市的現(xiàn)實(shí)困難。

2.龍港地區(qū)設(shè)市各方案。在現(xiàn)行行政區(qū)劃體制下，按龍港—鰲江聯(lián)合設(shè)市和龍港單獨(dú)設(shè)市兩種思路提出如下方案。

（1）升格設(shè)立地級(jí)龍港市。方案一：設(shè)立龍港地級(jí)市，轄龍港區(qū)、鰲江區(qū)、蒼南縣（駐靈溪鎮(zhèn)）、平陽(yáng)縣（駐昆陽(yáng)鎮(zhèn)），如有可能甚至還可以再拉上文成和泰順兩縣。方案二：撤消蒼南縣和平陽(yáng)縣，合并龍港—鰲江，設(shè)立不轄區(qū)縣的類似廣東中山、東莞市的“直統(tǒng)子”地級(jí)市。方案三：撤消蒼南縣，單獨(dú)在龍港設(shè)立不轄區(qū)縣的類似中山市的“直統(tǒng)子”地級(jí)市。

按現(xiàn)行的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立一個(gè)與該地區(qū)經(jīng)濟(jì)與城市化水平相適應(yīng)的地級(jí)市，在我國(guó)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)還將長(zhǎng)期存在并運(yùn)行下⑤，是最有利于龍港今后發(fā)展要求的。特別方案一和方案二，既符合鰲江流域整體城市化發(fā)展要求，又符合浙江和溫州市城市體系總體規(guī)劃，但三個(gè)方案最大的弊端是都要升格機(jī)構(gòu)，這不符合機(jī)構(gòu)改革的要求，與我國(guó)整體機(jī)構(gòu)改革以及行政區(qū)劃改革方向背道而馳，并且還牽涉到與溫州市的分離的問(wèn)題，各方利益關(guān)系十分復(fù)雜，在目前的現(xiàn)實(shí)條件下幾乎沒(méi)有可操作性。

（2）設(shè)立縣級(jí)龍港市。方案四：撤消蒼南縣和平陽(yáng)縣，在龍港—鰲江設(shè)立縣級(jí)市。方案五：撤消蒼南縣，單獨(dú)在龍港設(shè)立縣級(jí)市。方案六：龍港和鰲江及周邊部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并（跨蒼南、平陽(yáng)二縣），切塊設(shè)縣級(jí)市。方案七：龍港鎮(zhèn)單獨(dú)切塊設(shè)縣級(jí)市，可適當(dāng)劃入周邊部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

龍港鎮(zhèn)（或含鰲江鎮(zhèn)）切塊設(shè)為縣級(jí)市，應(yīng)該說(shuō)是在現(xiàn)行行政區(qū)劃體制下各方面都可接受或者容忍的妥協(xié)的做法，優(yōu)點(diǎn)和阻力都存在。具體來(lái)說(shuō)，方案四最大的優(yōu)點(diǎn)也是符合鰲江流域整體城市化發(fā)展要求，也符合浙江和溫州市城市體系總體規(guī)劃，并能很好地顧及到溫州的整體發(fā)展，是在兼顧各方利益又相對(duì)穩(wěn)定的最好的方案，但牽涉到兩個(gè)縣合并的人員分流問(wèn)題和行政中心搬遷問(wèn)題，有一定阻力。方案五是在現(xiàn)行行政區(qū)劃體制下變化最小而又能滿足龍港發(fā)展要求的方案，但問(wèn)題是，該方案沒(méi)有很好地顧及到鰲江流域城市的整體性，并可能因?yàn)榘徇w行政中心而遭到來(lái)自靈溪方面的抵制和反對(duì)。方案六能滿足鰲江流域城市的整體性要求，但主要問(wèn)題也有兩個(gè)，一是鎮(zhèn)升格為市，造成的行政級(jí)別的升級(jí)，增加機(jī)構(gòu)；二是因?yàn)橐谧呓?jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而遭到蒼南和平陽(yáng)兩縣的反對(duì)。方案七也涉及機(jī)構(gòu)升格與增加編制的問(wèn)題，以及沒(méi)有考慮鰲江流域城市整體性問(wèn)題。因此，綜合各方面問(wèn)題，設(shè)縣級(jí)龍港市暫時(shí)機(jī)會(huì)還不成熟。

五、市制創(chuàng)新：設(shè)立縣轄龍港市

1.具體方案與評(píng)價(jià)。

方案八：龍港鎮(zhèn)改設(shè)為縣轄市，仍然屬于蒼南縣管轄。

在類似龍港這樣的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的多中心格局的縣域內(nèi)，實(shí)行縣轄市體制⑥，由縣來(lái)管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的“市”，應(yīng)該說(shuō)是一種比較切實(shí)可行的制度創(chuàng)新。將龍港改設(shè)為縣轄市，這樣一方面既能滿足這些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展的要求，體現(xiàn)城市化的水平，使得龍港等地能按城市的要求、標(biāo)準(zhǔn)和思路來(lái)經(jīng)營(yíng)和管理當(dāng)?shù)氐氖聞?wù)，也能保持蒼南縣作為一個(gè)整體的存在；另一方面，幾乎不需要升格機(jī)構(gòu)，增加的機(jī)構(gòu)和編制也可以控制在最小的范圍之內(nèi)。雖然目前縣轄市沒(méi)有法律依據(jù)，但這并不妨礙我們對(duì)新制度的改革試點(diǎn)，并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后待條件成熟后在全國(guó)推廣。這樣，既反映了城市化的真實(shí)水平，有利于城市的發(fā)展，又保留了傳統(tǒng)縣的體制，有利于農(nóng)村地域的發(fā)展；同時(shí)也不增加縣級(jí)政區(qū)（切塊改成縣級(jí)市），又可協(xié)調(diào)市縣發(fā)展中的各種矛盾和問(wèn)題。

2.預(yù)留縣轄市升格的空間。客觀地說(shuō)，龍港無(wú)論城市規(guī)模還是經(jīng)濟(jì)實(shí)力都不亞于中西部省區(qū)的部分地級(jí)市，按現(xiàn)行的行政區(qū)劃體制設(shè)地級(jí)市都不為過(guò)。而現(xiàn)在提出僅僅只是設(shè)立縣轄市，并不能解決龍港的快速發(fā)展和行政管理體制的問(wèn)題。之所以提出設(shè)縣轄市方案，是暫時(shí)在矛盾最小的情況下，盡快建立“建制市”，以適應(yīng)龍港城市化管理體制。同時(shí)，在設(shè)計(jì)縣轄市體制時(shí)，還應(yīng)該考慮市的等級(jí)晉升標(biāo)準(zhǔn)和程序，預(yù)留縣轄市升格的空間，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)按一定的程序再使龍港市升為縣級(jí)市。

注釋：

①黃宗克，梁世盛.加快城市化進(jìn)程 促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展［J］.中國(guó)方域，2001（6）

②劉君德.中國(guó)農(nóng)民第一城——龍港鎮(zhèn)行政區(qū)劃體制改革的思考［J］.中國(guó)方域，2001（6）

③舒慶，周克瑜.從封閉走向開(kāi)放——中國(guó)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)透視［M］.華東師范大學(xué)出版社，2003

④胡序威.“農(nóng)民城”已不適應(yīng)城市發(fā)展的需要［J］.中國(guó)方域，2001（6）

⑤劉君德.中國(guó)行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐［M］.上海：華東師范大學(xué)出版社，1996

⑥劉君德.新時(shí)期中國(guó)城市行政區(qū)改革的思路［J］.中國(guó)行政管理，2003（7）

（作者簡(jiǎn)介：賀曲夫，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院政治學(xué)博士后流動(dòng)站博士后；孫繼英，天津師范大學(xué)人事處 天津 300387）

（責(zé)編：若佳）