制度性障礙與區域旅游經濟合作

摘 要：中國當前區域旅游經濟合作多數都可操作性差，合作的深度有限，原因就在于對制度性障礙的認識不夠。文章從中國地方政府間關系的角度出發，分階段考察了區域旅游經濟合作中制度性障礙形成的原因及其演變，并借用制度經濟學的相關理論，提出解決制度性障礙的途徑。

關鍵詞：區域旅游經濟合作 制度性障礙交易成本

中圖分類號：F592.99 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2008）06-241-03

自20世紀80年代初期區域旅游合作概念的提出直至現在，中國區域旅游經濟合作發展已經走過了20多年。在這20多年中，中國的區域旅游經濟合作發展經歷了多個發展階段，也取得了一定的階段性成果。然而，放眼已有的這些區域旅游經濟合作，不論是長三角15+l宣言也罷，泛珠三角區域旅游合作宣言也罷，還是中部六省旅游合作宣言也罷，我們不難發現，所有這些已經形成的或正在進行中的區域旅游合作始終都是處于一般層面上的對話和合作，所有的合作組織都只是松散型的組織形式，權威性弱，擔當不了統籌規劃、制定政策、協調利益、部署行動的管理職能。造成區域旅游經濟合作這種局面的原因就在于沒有認識到區域旅游經濟合作中的制度性障礙。而這種制度性障礙一日不排除，中國的區域旅游經濟合作就始終難以深入發展。因而我們有必要對這種區域旅游經濟合作的制度性障礙的形成和演變進行深入的分析和探討，為解決這種制度性障礙提供思路，進而為推進中國的區域旅游經濟合作走向深度發展。

一、問題的提出

對于中國區域旅游經濟合作中存在的制度性障礙問題，早已有學者發現進行研究，并總結出了一些富有見地的結論。然而，其中不乏有人認為中國區域旅游經濟合作中存在的制度性障礙是由于“行政區劃的剛性約束、地方利益的競爭以及現行行政管理體制等制度性因素的制約，使得各地方政府之間合作的目標機制、運行機制和制度保障機制等不能適應區域旅游業發展的需求”而造成的。這似乎是說行政區劃是引起區域旅游合作制度性障礙的原因。

筆者以為事實并非如此，這種認識是對行政區劃的一種誤解。行政區劃它只是一種管理體制，它是“國家根據政權建設、經濟建設和行政管理的需要，遵循有關的法律規定，充分考慮政治、經濟、歷史、地理、人口、民族、文化、風俗等客觀因素，按照一定的原則將國家劃分成若干層次，大小不同的行政區域，并在各級行政區域設置相關的地方國家機關，實施行政管理”。行政區劃是隨著國家機器的出現而出現的，隨著國家機器的消失而消失的。也就是說行政區劃將是長期存在的。如果按上文的觀點，即行政區劃是引起制度性障礙的原因，那么行政區劃的長期存在必然也會造成制度性障礙的長期存在。而事實上，制度性障礙是可以通過一些經濟學的手段消除的。要消除這種制度性障礙，我們就必須了解其因何而起，又如何演變。

二、區域旅游經濟合作的制度性障礙的形成與演變

作為區域旅游經濟合作的主體，各地方政府之間的橫向關系無疑是影響區域旅游經濟合作成敗的關鍵。很顯然，如果兩個或兩個以上的合作主體之間關系良好，毫無疑問將會促進區域旅游合作的發展，反之，則區域旅游經濟合作必將會受到顯著影響。因此對中央政府與地方政府之間的縱向關系以及地方政府之間的橫向關系的研究就很有必要。

1.“條條專政”與制度性障礙。在1978年之前的傳統計劃經濟體制下，中央政府與地方政府的關系可以用“條條專政”來概括。在“條條專政”的情況下，地方政府之間的橫向關系基本上是阻隔的。具體體現在三個方面：(1)“條條專政”本身所必然帶來的橫向地方政府部門之間關系的阻隔。因為地方政府中的絕大多數職能部門是按照與中央部門對口的原則設立的，中央各部門也正是通過其下屬的對口部門實現自上而下的“條條專政”式的管理。所以在“條條專政”情況下，各地方政府部門之間基本上沒有橫向的聯系。(2)地方政府間關系的阻隔。正是由于“條條專政”的存在，對地方政府管理地位的排擠，地方政府的管理職能與管理權限受到了削弱，地方政府之間的合作基礎也就變的十分薄弱。(3)“條條專政”中的地方政府各部門對各自的中央對口部門負責，而相互之間的聯系受到阻隔，因而地方政府缺乏橫向聯系的能力和動力。

由于受“條條專政”的約束，地方政府之間的旅游經濟合作是難以形成的。這是因為：(1)地方政府完全服從中央的計劃安排，地方政府的管理地位受到排擠，地方政府所表達的地方利益受到壓制，這使得地方政府間進行橫向區域旅游合作的基礎相當薄弱，同時也缺乏合作的動機和利益要求，因而區域旅游經濟合作的機制難以形成。(2)各種類型的旅游資源分別歸屬于不同的中央部門，同時開發和進行投資的物質資源、財力資源等主要資源也都控制在中央各部門手中，地方政府所掌握的資源十分有限，這就使得地方政府間缺乏開展旅游合作的物質基礎。(3)地方政府功能萎縮。功能不健全的地方政府不論是在主觀上還是在客觀上，都不可能提出發展橫向的區域旅游經濟合作。

2.“行政區經濟”與制度障礙。1978年以后，隨著改革開放的深入發展以及中央權力的不斷下放，以省、區政府為代表的地方政府開始成為經濟發展的利益主體、資源配置主體和貿易主體。在這種背景下，被“條條專政”所阻隔的地方政府之間的橫向聯系逐步發展起來。然而由于相關制度供給不足，地方政府之間橫向關系的發展中出現了諸多的問題，如地區市場分割、地區間沖突等等。“行政區經濟”現象開始抬頭并得到了強化。其具體表現為：(1)地方主義泛濫。各地方政府為了增加地方的收入，采取各種手段限制外地商品的流入，對本地區的資源、產品進行保護，人為地設置貿易壁壘和經濟屏障，人為地分割市場。(2)地方政府膨脹。一方面通過各種行政性手段加強對轄區內企業的控制，另一方面爭項目、爭投資，重復建設嚴重。

因此，在“行政區經濟”條件下，中國旅游業雖然已經形成了“區域旅游合作思想，以及突破以往僅從地緣關系來考慮區域旅游聯系的限制，要從資源優勢互補、整體效益、規模效益等方面來認識區域旅游聯系”的思想，但由于地方保護主義和市場分割等非市場經濟行為的盛行，旅游區域經濟合作的現實卻遠遠滯后。全國各地區不同層次的旅游區域協作絕大多數一直處在分散化、低水平狀態。旅游區域協作大部分是在“諸侯經濟”的格局下，人為捏合或行政“拉郎配”而組成的，缺乏聯合的基礎與動力——經濟利益與市場機制，使發展旅游業的各項要素不能實現優化配置，許多旅游區域協作有名無實，有始無終。這是因為：(1)“市場封鎖”。各地方政府出于保護本地區經濟的目的，依靠行政權力控制和阻礙旅游要素的流通。(2)“短視性投資”嚴重。出于優先考慮局部利益和眼前利益的情況，地方政府大量進行投資少、周期短、見效快的低端旅游產品，出現了大量重復性、低檔次的旅游產品。(3)地方政府間利益難以協調。這是“行政區經濟”時期，區域旅游經濟合作的制度性障礙形成并演變的根源。

3.轉型期與制度性障礙。黨的十四大以后，隨著社會主義市場經濟體制的確立，以及中央政府一系列宏觀政策，如《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》等政策的出臺，“行政區經濟”現象在我國逐漸弱化。各級地方政府在職能轉變上邁出了較大步伐，地方政府逐步向服務型政府轉變，初步規范了政府與市場、政府與企業、政府與資本等多方面的關系。旅游要素的跨區域流動顯著增多，旅游企業之間的跨區域投資與聯合也明顯增強。中國區域旅游經濟合作及對此問題的研究在這一時期也迎來一個高潮。

但是，這一時期的區域旅游經濟合作發展，仍然存在不少問題，主要表現為：(1)各級地方政府間所進行的區域旅游經濟合作仍然停留在重形式、重研討、重宣言的淺層次。(2)各級地方政府的觀念還多停留在地區旅游行政管理層面上。(3)區域旅游經濟合作缺乏具體的、可操作性、實實在在的政策、措施和手段。(4)旅游合作區域的統一規劃與各個合作區的各自規劃的關系及其協調、區域經濟利益驅動、區域利益摩擦和利益協調等問題始終是威脅區域旅游經濟合作深度發展的難題。

這些問題依然是現階段制度性障礙造成的。這些制度性障礙存在的原因在于：(1)改革開放20多年中形成的“經濟效益單邊突進”的社會發展戰略和壓力型體制，以及由此形成的對政府官員的政績評估方式依然保持著較大的慣性。出于片面的對經濟效益的追求以及對政績形象的保護，部分地方政府官員不愿放棄對微觀經濟事務的管理權和控制權。(2)各級地方政府職能轉變還沒有完成。各級地方政府對職能轉變與經濟發展的關系認識模糊，許多地方政府官員還是沒有轉變重經濟建設，輕社會服務的觀念。

通過上述時段性動態分析，我們可以肯定地說，區域旅游經濟合作中的制度性障礙是由中國社會不同的社會發展階段中，由于其特殊的宏觀經濟社會政策而對中央政府與地方政府以及地方政府之間關系的影響與制約所帶來的對經濟發展方面的政策方面的消極影響。

制度性障礙在本質上是以地方利益為基礎的，其原因在于地方利益與區域整體利益的矛盾。制度性障礙在當前區域旅游合作中的外在表現：一是市場失靈，主要是旅游業區域性市場的難以統一；在區域旅游經濟活動的資源配置中市場調配作用難以為繼；在區域旅游經濟利益主體(在這里多是指地方政府)的區域機會主義行為難以有效預防和抑制。二是政府失靈，主要表現為各合作方(地方政府)難以找到縮小區域旅游經濟收入差距的有效手段；難以找到區域旅游經濟利益再分配的公平與效率的兼顧點；難以找到區域政策的合理傾斜度。

三、解決制度性障礙的途徑。區域旅游經濟合作在實質上是對旅游要素的更有效的配置，需要加強區域間旅游要素的流動。而旅游要素的流動是一種交易行為，必然涉及到交易成本問題。制度性障礙越大，則交易成本越高。解決制度性障礙，從新制度經濟學的角度來說就是減小合作方的交易成本，最終達到互利、多贏。

新制度經濟學認為，交易成本一般包括信息找尋成本、談判成本、締約成本、監督成本和懲罰違約成本。交易成本的高低取決于交易因素和人的因素。交易活動越復雜，交易市場的不確定性越大，交易成本越高；人的“有限理性”有限性越強，交易成本越大；人的“機會主義”傾向越強，交易成本越大。由于交易成本越小，所帶來的社會福利就越大，因而人們就不斷尋求降低交易成本的有效手段，而制度則是降低交易成本的有效手段之一。制度由于其顯著的社會和經濟功能，具體為：約束功能、信息功能、激勵功能、形塑活動方式功能、整合社會力量功能以及作為一種制度現象的技術創新功能等，能夠影響和作用于區域內旅游經濟活動和利益分配，能夠為區域旅游合作的縱深發展提供具有可操作性的框架。在中國區域旅游合作深度發展中，制度性障礙之所以長期難以消除是因為區域旅游經濟利益獲取機制與規則的不完善。

要消除區域旅游經濟合作深度發展的制度性障礙，首先，就要建立完善的區域旅游經濟合作制度，以打擊封鎖與限制的政策法規，鼓勵地區間的開放，完善區域內市場的統一。其次，根據新制度經濟學制度變遷的原理，要克服區域交易成本的上升，就需要建立區域旅游經濟合作組織，以幫助完善區域旅游市場、降低區域旅游經濟合作的交易費用、維護區域旅游經濟合作分工的內洽性。再次，完善政府職能的轉變，使當前的地方政府由全能型政府轉變為服務型政府，同時鼓勵非政府性的區域旅游經濟合作組織在區域旅游經濟合作中發揮更大的作用。

四、總結

總的來說，當前區域旅游經濟合作中的制度性障礙是由于我國現階段社會經濟體制的轉型與轉軌尚未完成，地方政府職能轉變不完全而形成的，是我國社會經濟發展的特定階段出現的產物。要消除區域旅游合作中的制度性障礙，各地方政府就必須在區域旅游經濟合作中放棄地區本位思想，切實提高地方政府組織區域旅游經濟的行政作為質量，進一步規范區域旅游市場競爭秩序、推進誠信建設，提高旅游企業素質和服務質量，完善區域間旅游交通的便捷性與信息交流的技術平臺，增強旅游資信的市場透明度與信息的對稱性，創造出更讓游客滿意的和諧旅游環境和旅游體驗，促進中國區域旅游和諧發展。

［注：本文系國家自然科學基金資助項目（40571054）］

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（作者單位：華東師范大學 上海 200062）（責編：呂尚）