變革年代的立法路線圖

十一屆全國人大產生伊始，我們試圖穿越時間隧道，重返歷史現場，清點十屆人大5年時光所留下的立法財富，并捕捉立法百態背后的精神脈象。我們以這樣的方式，紀念這個不平凡的立法時代，并向創造這一切的立法機關、立法者以及所有公民致敬！

據統計：2003年3月啟航的十屆全國人大及其常委會，至2007年年底臨近收官之際，共制訂了73件法律（按照通行的統計法，立法數量包含憲法修正案、新制訂的法律和修改的法律，同一件法律每修改一次均分別計算）。

這份“成績單”使中國現行有效的法律增加至230件左右，這足以構成“中國特色社會主義法律體系基本形成”的一個重要論據。但是，要深入理解最近5年中國立法的路徑選擇和價值取向，還須置身于更為廣闊的時代語境。

與政治、經濟、社會等各項改革同步推進的立法行動，以及對公民權利、百姓疾苦史無前例的關懷，使得“改革”和“民生”——這兩個最鮮明的時代標簽——奠定了最近5年中國立法的基調。

憲政民主：尋找改革突破口

一位名叫黃振沄的北京老人，手持憲法文本，擋住了試圖強行推倒其祖傳院落的拆遷人員和推土機。

這是發生在2004年4月的一幕，這幕場景其后被公共輿論和民間社會反復傳誦，最終將一位孱弱老人塑造成捍衛私產的英雄形象。這位老人的勇氣和底氣來自于一個月前剛剛完成的一次修憲行動，“保護私產”是此次修憲的最大亮點之一。

2004年3月，十屆全國人大第二次會議對現行憲法作了第4次修正。自七屆以來，每隔5年左右，每屆全國人大都要修憲一次的“歷史規律”再次得到驗證，改革推動修憲、修憲確認改革的互動效應也再次彰顯。

但歷史并非簡單地重演，盡管此次修憲仍奉行“小改”原則，卻已經打破了“私產”、“人權”等長期禁錮的觀念禁區，這足以證明從思想意識到具體制度的全方位改革，已經推進到前所未有的廣度和深度。更重要的是，隨著“保障人權”、“保護私產”、“社會保障”、“征地補償”等關鍵詞語的入憲，現代國家不可或缺的一些重要政治原則和道德價值開始融入中國的憲政內核，并全面刷新了公民權利意識和國家價值觀。

此次修憲所確立的憲政新思維，也為未來立法奠定了基礎。此后物權法、社會保險法等重要法律的出臺，其精神源頭都可以追溯至此次修憲。而“保障人權”等憲政理念，更是融入了大批立法的條款之中，抬高了中國立法的精神海拔。

2006年8月誕生的各級人民代表大會常務委員會監督法，是憲政民主領域的又一起標志性立法事件。前后磨礪達20年之久的監督法，其立法過程也是人大監督的一部變遷史。一方面，沈陽人大否決法院工作報告、廣東人大“預算監督風暴”等諸多反響強烈的公共事件，正在不斷激發社會各界對人大監督的想象力。另一方面，在人大監督“既不失職，又不越權”的基本前提下，如何處理人大與“一府兩院”、中央與地方的關系，仍是極其敏感的政治性議題。

盡管與一些人的期望尚有距離，與歷史上曾經出現過的一些草案相比，最后定型的監督法文本也謹慎了許多。但這種務實的立法選擇，使得人們望眼欲穿的監督法終于不再無限期“擱置”，也使層次最高、權威最大的人大監督全面進入了法制之軌。這對中國民主政治而言，當數一次歷史性的突破。

同樣具有突破意味的是2004年10月對現行選舉法的第4次修改。盡管采取了穩妥的小改方案，但立法過程卻有聲有色，諸如引入預選程序、推動代表候選人走近選民、加大懲治賄選力度等等，招招都直指選舉實踐中的現實弊病。選舉法修改一年多后，各地人大紛紛啟動了換屆選舉，在選舉法中已經“預熱”的各項改革措施，很快在選舉實踐中得到了全面檢驗。

民生立法：與百姓利益同行

在中國立法史上，也許沒有一部法律如物權法這般，撥動了整個民族的心弦?！拔餀唷?，從一個國人倍感陌生的詞語，到最近幾年舉國熱議的流行語，其間跨越了多少世事滄桑?！帮L能進，雨能進，國王不能進”的西方諺語與“有恒產者有恒心”的中國格言激情撞擊之時，一場空前的權利意識啟蒙喚醒了國人捍衛、創造財富的決心和信心。因為物權法的誕生，財富不再羞于啟齒，而是得到了法律的認定，這是足以改變中國文明史的一次深刻變遷。

正因此，當命運多舛的物權法在2007年3月的全國人代會上通過最后的檢驗后，贊譽蜂擁而至，諸如“30年改革成果總盤點”、“走向市場經濟的里程碑”等等，都顯得名至實歸。一部物權法，讓政治家看到了國家的命運，讓法學家憧憬文明的前景，更讓百姓們讀到了生活的權利。

在物權法中，既有獻給廣大農民的土地承包經營權、宅基地使用權等具有“中國特色”的物權制度，也有將細小的觸角深入小區諸多矛盾、為城市業主提供維權利器的制度安排。而物權法對國家征收制度的嚴格規范，更是直面現實生活中危害公民財產權最烈的非法征地、不公拆遷等現象……所有這些關懷民生、民權的立法努力，也是物權法最最令人感動之處。

這5年，除了物權法這樣的鴻篇巨制，還有更多的立法讓我們見識了“民生至上”、“百姓權益”的價值取向。

2006年修訂的義務教育法、2007年出臺的就業促進法，力圖破解的是“上學貴”、“就業難”這兩大困擾百姓已久的民生問題。而在2005年和2007年，個人所得稅法在不到兩年時間里兩次修改，個稅起征點從持續10多年不變的800元躍至2000元，則讓無數中低收入、生活困窘的百姓感受到法律的溫情。

這5年，“非典”、禽流感以及頻發的食物安全事故，讓中國社會付出了沉重的代價，也使百姓的生命健康納入了立法者重點關注的視野。接踵而至的放射性污染防治法、畜牧法、農產品質量安全法等新法律，大幅修訂的傳染病防治法、動物防疫法，再加上已經提交審議的食品安全法草案，一條保障公民生命健康權的法律鏈條已經漸趨成形。

2007年6月，沖破重重阻力闖關成功的勞動合同法，以法律之手對畸強畸弱的勞資格局進行了有力糾偏，它為億萬勞動者奉獻了自由、公正、人格尊嚴、體面勞動等權利的盛宴，在改善勞動者生存境遇的同時，也將歷史性地改寫中國的經濟道德觀。而在此前，中國最大的弱勢群體——9億農民已經收獲了豐碩的立法“果實”。2005年底，隨著全國人大常委會廢止施行整整47年的農業稅條例，取消農業稅、減輕農民負擔的決策得到了法律的追認。卸下歷史包袱的喜悅尚在回味之中，2006年10月出世的農民專業合作社法，又為保護農民利益、解決“三農”問題開辟了一條新的路徑。

這5年，由法律語言描繪的民生圖景和權利宣言紛至沓來，如此貼近百姓的平凡人生和日常生活，它讓中國百姓真切地感受到——法乃善良公正之術。

市場法則：為經濟自由開疆拓土

2004年7月的一天，制作提琴的北京公民高彤彤向北京市商務局遞交了一份備案申請。一周后，高彤彤獲準自行將提琴銷往國際市場，成為北京市第一個外貿個體戶。

高彤彤之所以領風氣之先，靠的是對外貿易法。2004年4月，對外貿易法實施了一次與世貿規則接軌的修法“手術”，“普通公民不得從事外貿活動”的禁區被突破，一個“個人外貿”的新時代開始為中國經濟注入新鮮的活力。

對外貿易法的修改，有著深刻的時代背景。經濟體制改革的深度推進，加入世貿組織后的變法需求，使得中國必須進一步解放經濟自由權，為蓬勃生長的市場經濟打造一個更加開放、自由、公平的制度環境。

2004年7月1日，以終結“審批經濟”為一大主旨的行政許可法正式實施，進而掀起了有史以來最為強勁的行政許可制度改革風暴。是年8月，全國人大常委會連續修改了公路法、公司法、證券法、票據法、拍賣法、野生動物保護法、漁業法、種子法、學位條例等9部法律，創下歷史之最。盡管每部法律只是微小的改動，但拆除的都是那些多頭審批、重復管理的陳腐關卡，堪稱對“公章旅行”、權力尋租等現象的一次大規模清算。

一個好的市場經濟，既需要與有違市場理念的舊規作果斷切割，也需要理性建立新的市場規則。2003年，證券投資基金法和銀行業監督管理法的制訂，中國人民銀行法和商業銀行法的修訂，無不貫穿著“開放與規制并行”的思想主軸，而2005年10月修訂的公司法和證券法，更是忠于這一立法精神的典范之作。

誕生于上世紀90年代的公司法和證券法，正值市場經濟的起步階段，再加上為了規避經濟過熱、金融危機等風險，因而不可避免地帶有過多的國家管制色彩，諸多制度設計極為保守、僵化，嚴重壓抑了公司自治能力和資本市場空間。一方面是“管得過死”，另一方面又是“管得過松”。比如，公司法難以遏制高管人員侵吞公司資產的“內部人控制”現象，而證券法則對內幕交易、操縱市場、欺詐客戶等股市亂象束手無策。正是這些制度積弊，促使幾經修改的公司法和證券法再次啟動了一次除舊布新式的大改，諸多阻礙經濟活力的限制性柵欄開了“口子”、降了“門檻”，諸多維護市場秩序、化解市場風險的基礎性制度得以構建，諸多保護投資者利益、懲罰違規行為的監管措施相繼問世……煥然一新的公司法和證券法，成為改善市場經濟體制環境的兩大推手。

回望這5年的市場法制建設，更加令人難忘的是兩部孕育多年、千呼萬喚始出來的重量級法律。2006年8月出臺的企業破產法，結束了老破產法長達20年的試驗期，填補了市場法則體系中退出法與再生法的缺失。而在更深的層面，新企業破產法也標志著中國能夠更加勇敢、理性地面對企業的生與死，這是對計劃經濟殘留陰影的一次徹底告別。一年后的2007年8月，被譽為“經濟憲法”的反壟斷法也呱呱落地，從司空見慣的“價格聯盟”到“中國特色”的行政壟斷，統統進入了法律“反對”之列。

值得一提的還有2007年3月出臺的企業所得稅法，隨著內外資企業統一實施25%的稅率，外資企業的“超國民待遇”畫上句號，一個“公平稅負”的時代就此開啟。這固然是出于公平競爭所需，但誰又能否認，它實際上也在表達一種經濟自信和制度自信呢？伴隨著這樣的自信，一個法治的、成熟的市場經濟也在漸行漸近。

公權戒律：“控權”與“護權”并重

“公章旅行”曾是中國社會司空見慣的景象。其中最為典型的黑色笑話是曾在鄭州市出現的“饅頭辦”。一個小小饅頭的產銷，都必須經過“饅頭辦”層層審批。而為了爭奪審批權背后的“創收”效益，數家“饅頭辦”審批人員還在鄭州鬧市動了粗。

而今，這種阻礙經濟、擾民不止乃至滋生腐敗的荒誕場景已在現實生活中大為收斂，這一切的變化要歸功于2003年8月誕生的行政許可法。

正是行政許可法，承擔起了防范公權不當干預、踐踏民權的歷史重任，其中最具分量的立法策略是，行政許可法高度集中了行政許可的設定權，除了全國人大及其常委會、有立法權的地方人大及其常委會，以及中央和省級人民政府在法定條件下可以設定行政許可外，包括中央各部委在內的其他國家機關一律喪失了行政許可設定權。這是行政權力刮骨療毒式的一次自我革命，它意味著，以“紅頭文件”為代表的“濫審批”、“亂審批”現象，從此在制度源頭被徹底堵死。

從法治進程觀察，行政許可法也是中國行政程序法制建設的關鍵一環。此前，啟動“民告官”的行政訴訟法于1989年初試啼聲，遏制“亂處罰”的行政處罰法于1996年問世，國家賠償法、行政監察法、行政復議法等等也不斷加入約束行政權的立法陣營。而在行政許可法之后，行政強制法草案已在立法機關接受了兩次審議，行政收費法也在孕育之中……經歷20多年的立法努力后，“控權”行政法的一條龍建設已近尾聲，一個完善的“法治政府”制度平臺不斷修繕。

這種“控權”與“護權”并重的立法精神，貫穿于行政許可法之中，也是最近5年行政法所秉持的基本立場。

2005年8月問世的治安管理處罰法，雖然為適應治安形勢擴大了警察權限，但也設置了保護民權的基本底線。而在審議過程中新增加的“執法監督”一章，更昭示了從“警察國家”向“法治國家”轉型的立法努力，諸多濫用警察權的“劣警”、“惡警”行為，都被納入制裁之列，并且須向受害公民承擔賠償責任。

為公共權力套上法制韁繩的同時，法律的觸角也延伸到了執行公共權力的公職人員。2005年4月27日誕生的公務員法是中國現代文官制度的一次空前變革，公開選拔、引咎辭職、競爭上崗等官場“新政”在法律層面得以確認，在力圖破解任人唯親、腐敗僵化等官場陋習的同時，也在宣示著“治國先治吏”的理念。

自然，對有著悠久專制主義傳統，又長期實行“行政獨大”體制的中國而言，行政法并不能輕而易舉地褪去“治民”、“管束”的國家主義色彩。自由平等、民權至上的價值理念要全面主導中國的行政法建設，還須經歷更多的磨礪。

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2008年浙江省立法項目概況

2008年2月22日，浙江省人大常委會主任會議討論通過了《2008年浙江省人大常委會立法計劃》。共列入一類項目10件，二類項目25件。本刊選取其中與經濟社會發展比較密切的6件項目予以介紹。

《浙江省職工基本養老保險條例（修改）》

2005年12月，國務院發布了《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，就職工基本養老保險工作做出了許多新的規定。我省2002年修訂的《浙江省職工基本養老保險條例》與國務院決定在養老保險計發辦法、繳費比例及個人賬戶等問題的規定不一致，需要對條例修改完善。在省十屆人大五次會議上，徐志芳等11名代表、章鳳仙等13名代表均提出了修改《浙江省職工基本養老保險條例》的議案。條例主要就城鎮個體工商戶和就業人員繳費基數和費率的統一、個人賬戶規模的調整以及基本養老金計發辦法等問題作出規定。

《浙江省企業民主管理條例》

近年來，基層民主建設出現了許多新情況。如多元化產權結構的形成，現代企業制度的逐步完善，職工隊伍結構多樣化，等等。占我省企業絕大多數的非公經濟組織的職工在涉及切身利益問題的知情權、發言權和參與權等方面還不同程度存在一些問題，勞資雙方關系還不夠協調，影響了社會的穩定和經濟的發展。在省十屆人大五次會議上，陳定新等10名代表提出了制定《浙江省職工參與企業民主管理條例》的議案。出臺企業民主管理條例，對于加強和完善基層民主制度建設，保障職工參與民主管理、民主監督，維護職工和企業主雙方的合法權益，具有十分重要的意義。條例主要就職工和企業主的權利和義務、職代會的工作制度及活動方式、法律責任等內容作出規定。

《浙江省城市公共環境衛生管理條例》

隨著我省改革開放的不斷深入和城市化建設進程的加快，城鄉居民對公共環境衛生的要求越來越高，但當前的一些政策、管理手段滯后形勢發展需要，缺陷日漸凸顯。在省十屆人大五次會議上，章鳳仙等13名代表均提出了制定《浙江省市容和環境衛生管理條例》的議案。條例主要就城市環境衛生管理機制、衛生設施建設資金來源、市容環境衛生責任區制度、農村生活垃圾處置等作出規定。

《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例》

根據《中華人民共和國行政處罰法》規定，我省已先后在杭州、寧波、溫州等9個地級市和富陽、東陽、嵊州、桐鄉等14個縣（市）的城市管理領域實行了相對集中行政處罰權制度。但在實踐中存在著一些問題尚待解決，主要是此項工作缺乏省級主管部門，各地體制模式、運行機制不盡統一，城管執法機關與有關行政主管部門之間的協調、配合有待進一步完善等，制約了我省城市管理相對集中行政處罰權工作的健康發展。為此，制定《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例》是十分必要的。條例主要就執法機構、人員和職責，執法程序，監督與責任等作出相應規定。

《浙江省發展高新技術條例》

高新技術的發展水平已經成為衡量一個國家或區域綜合實力的重要標志，成為提高國家或區域核心競爭力的決定性因素。盡管我省高新技術發展取得了一定成效，但與先進省市相比還有一定的差距。通過制定和出臺一部促進與規范我省高新技術及產業健康發展的地方性法規，規范高新技術發展中的相關行政行為，保證高新技術發展政策的一致性和穩定性，為高新技術在國民經濟和社會發展中發揮作用提供法律支撐和保證，是十分必要的。條例主要規定高新技術的研究開發和成果轉化的支持措施和優惠政策、高新技術企業和產品認定的辦法和優惠政策、高新技術產業園區和基地建設、人才保障、資金支持、法律責任等內容。

《浙江省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》

監督權是憲法賦予人大常委會的一項重要職權，加強人大常委會的監督，是發展社會主義民主政治、實施依法治國基本方略的重要內容，也是做好改革發展穩定工作、維護人民群眾利益，構建社會主義和諧社會的必然要求。已于2007年1月1日實施的監督法，適用于各級人大常委會的監督工作，是地方各級人大常委會監督工作的法律依據。監督法規定省人大常委會可以制定實施監督法的辦法。省人大常委會已于2007年11月通過了《浙江省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》。為更好地實施監督法其他有關規定，制定相應的實施辦法具有重要意義。