公共預(yù)算改革：澤國的“Ｎ”個第一

前不久，溫嶺市澤國鎮(zhèn)將2008年公共預(yù)算明細(xì)表公布于眾，將人大代表、民眾代表的民主懇談引入到預(yù)算審議中，并將地方人大鮮有采用的票決制納入到預(yù)算報告表決程序中，走出了一條極富特色的預(yù)算監(jiān)督新路徑。

溫嶺這個名不見經(jīng)傳的江南小縣城，因為“民主懇談”而聲名鵲起。在這里，每一次基于“民主懇談”之上的制度創(chuàng)新，都會在全省乃至全國掀起一股輿論的熱潮。“新河試驗”、“協(xié)商工資”都曾引起了中央高層的關(guān)注。前不久，公共預(yù)算改革的“澤國實驗”，又一次聚集了眾人的目光。有學(xué)者稱之為“中國式協(xié)商民主在基層的一次深化”。

第一次票決

“《居委會增加工作經(jīng)費(fèi)5萬元的預(yù)算修正案》表決結(jié)果是：共收回有效票91張，其中贊成44票，反對47票。此修正案未獲通過。”主持人話音甫落，會場內(nèi)立刻響起的不是鼓掌聲，而是眾人的驚嘆聲。

2008年2月29日，這個閏年才會出現(xiàn)的2月29日，對于溫嶺市澤國鎮(zhèn)的人大代表而言，這一天或許會令他們終生難忘。

“實在是太可惜了。”澤國鎮(zhèn)人大代表柳素蓮的一聲嘆息，宣告了她前期的努力被付諸東流。2月29日，在2008年澤國鎮(zhèn)人代會上，領(lǐng)銜提交《居委會增加工作經(jīng)費(fèi)5萬元的預(yù)算修正案》的正是這位質(zhì)樸的社區(qū)大嬸。在接受記者采訪時，柳代表遺憾地表示：“就差那么一點點。鎮(zhèn)里的領(lǐng)導(dǎo)前期給予了我們很大的支持，本想應(yīng)該是鐵板釘釘?shù)氖铝耍鄶?shù)代表也會贊成的，可誰知結(jié)果卻大出我們意料。”

柳代表的“如意算盤”雖然沒有打成，但這次“票決初體驗”，卻留給了她另一番滋味。

“以前從來沒有過，這是第一次。”一談到票決，柳代表顯得有些激動，“我當(dāng)了那么多年的人大代表，以前都是用舉手的方式來表決的，很少看到有人反對。而這次不同了，票決的結(jié)果誰都難以預(yù)料。”

事實上，出乎許多人大代表和鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人意料的并非僅此。澤國鎮(zhèn)2008年財政預(yù)算的票決結(jié)果是：“總共93票，60票贊成，反對28票，棄權(quán)5票”。只比法定過半數(shù)多了6票（應(yīng)到代表107名的半數(shù)是54票）。盡管涉險過關(guān)，但這個結(jié)果無疑會讓在主席臺就座的鎮(zhèn)政府組成人員驚出冷汗。有專家稱，如果再差幾票，可能就會釀成全國首起鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算被否決的先例。

“最初決定票決預(yù)算草案時，也有擔(dān)心。預(yù)算沒有高票通過，也說明工作還有改進(jìn)的空間。”鎮(zhèn)人大主席阮傳正表示，“高達(dá)2.4億元的預(yù)算收入怎么花，老百姓才最有發(fā)言權(quán)。”

“以票決方式替代過去的舉手或鼓掌通過，可以讓每一位人大代表真實地表達(dá)自己的意愿。”一直關(guān)注澤國鎮(zhèn)預(yù)算改革工作的浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治系主任郎友興教授表示，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大采取票決的方式來表決財政預(yù)算報告，在全國實屬罕見。”

第一次“預(yù)算懇談”

在票決之前，代表們則剛剛經(jīng)歷了一場別開生面的預(yù)算懇談會。

“居委會經(jīng)費(fèi)太少，建議增加5萬元”；“民兵培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)太多，消防安全投入太少”；“文昌閣是我們鎮(zhèn)的文化歷史遺產(chǎn)，應(yīng)該加強(qiáng)保護(hù)，有利于提升城市品位，200萬元的修復(fù)經(jīng)費(fèi)還不夠”；“文昌閣是應(yīng)該加強(qiáng)保護(hù)的，但是，可以暫緩，因為現(xiàn)在民生問題更重要，這200萬元的預(yù)算應(yīng)該用于更急需的農(nóng)村最低生活保障和其他項目上”……

2月29日上午，在澤國鎮(zhèn)工人文化館里，記者親歷了鎮(zhèn)人大代表與政府組成人員就2008年鎮(zhèn)財政預(yù)算而展開的這場互動式的民主懇談會。據(jù)介紹，這是本次人代會特地安排的一場會議，目的是讓人大代表在會上暢談高達(dá)2.4億元的預(yù)算收入怎么花。也正是有了這次“非常規(guī)”的會議，往常一天的人代會延長到了兩天。

在預(yù)算懇談會上，代表們頻頻“放炮”，會場氣氛十分熱烈。為了實現(xiàn)政府組成人員與代表的有效互動，主持人規(guī)定，代表提3個問題后，再一一答復(fù)。

“文昌閣建設(shè)，近年來代表們的呼聲很高。目前，工程還處于調(diào)研階段，預(yù)計投入400萬元，分步分期建設(shè)。”負(fù)責(zé)鎮(zhèn)城建工作的副鎮(zhèn)長駱立方給代表們交了底。鎮(zhèn)長王曉宇則補(bǔ)充道，“修復(fù)的方式，還在論證中。希望代表們對時間、經(jīng)費(fèi)、工程進(jìn)度多提意見。”

基于多方的互動，代表們逐漸形成了共識。在下午的票決中，文昌閣投資減少95萬元的修正案獲得了高票通過。懇談會上力挺文昌閣修建的毛建國代表在接受記者采訪時表示：“鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)跟我們做了解釋，該項目要分步進(jìn)行，資金會逐年追加。”據(jù)悉，95萬元中的50萬元，用到了代表呼聲更高、群眾反映強(qiáng)烈的“天網(wǎng)工程”上，以此來加強(qiáng)社會治安。

“懇談，保障了公共財政更好地為人民服務(wù)，同時也增進(jìn)了代表對政府的信任和理解。”王曉宇說。

上午的懇談會持續(xù)了近3個小時，在臨近會議結(jié)束時，依然有代表舉手示意，要求發(fā)言。會后，陳榮根代表對記者說：“在人代會上，這樣的預(yù)算懇談會我是第一次參加。以前的預(yù)算總感覺只是政府幾個人定的，我們代表只是舉舉拳頭，而這次不一樣了，人大代表真正參與到預(yù)算中來了，希望這樣的懇談會以后能多搞幾次。”

雖然人大代表對政府預(yù)算的懇談，澤國還是第一次開展，但“民主懇談”這4個字早已成為溫嶺市的一個響亮品牌。民主懇談會始于1999年，8年來不斷進(jìn)行制度化的探索和推廣。2004年3月，溫嶺民主懇談獲得第二屆中國地方政府創(chuàng)新獎。其后，民主懇談被引入基層人大體制。2005年７月，新河鎮(zhèn)人大首次運(yùn)用民主懇談方式討論、審議政府預(yù)算。“參與式預(yù)算”由此在溫嶺誕生。

“參與式預(yù)算”是指人大代表和普通民眾可以在鎮(zhèn)人代會上“參與”政府預(yù)算的審查，他們對政府的“花錢計劃”發(fā)表意見并促成政府預(yù)算的調(diào)整。這項改革將協(xié)商民主與預(yù)算審查結(jié)合起來，在國內(nèi)首開先河。

“澤國實驗”延續(xù)了參與式預(yù)算改革的軌跡。世界與中國研究所所長李凡評價說：“溫嶺市的民主懇談從10年前開始發(fā)展的時候，是在村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級而且是在體制外進(jìn)行，經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公共預(yù)算改革已經(jīng)將民主懇談的這種協(xié)商機(jī)制從體制外引入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政府的體制內(nèi)。”

第一次“民眾懇談”

在這次公共預(yù)算改革的實驗中，另一群主角的搶先亮相，則進(jìn)一步擴(kuò)大了預(yù)算的民意基礎(chǔ)。

“手心手背都是肉，不能‘挖’了對小學(xué)的教育投入，填補(bǔ)給中學(xué)！要‘割’就讓鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)們再看看，‘割’點哪個項目的‘裙邊’來補(bǔ)，不能虧了教育！”階梯教室里，來自澤國鎮(zhèn)湖亭村的王大伯一句幽默的話引來了大家會心的笑聲。

2月20日上午，在溫嶺市澤國二中的教室里，197名隨機(jī)抽樣產(chǎn)生的民眾代表正在對鎮(zhèn)2008年財政預(yù)算進(jìn)行民主懇談，并提出各自的意見。鎮(zhèn)黨委書記趙敏表示，讓民眾廣泛地參與到財政預(yù)算中來，有利于提高預(yù)算的透明度，提高政府決策的民主化和科學(xué)化。

據(jù)悉，2005年開始，澤國民眾對政府城建項目決策的懇談已進(jìn)行了3次。而對政府整年財政預(yù)算的民主懇談，這還是第一次。

2005年、2006年澤國的民主懇談采用了“乒乓球搖號”的抽樣方式——按照1000人口以上每村4人、1000人口以下每村2人的原則，確定了民意代表分配比例，全鎮(zhèn)每戶人家都分到一個號碼，寫有哪家號碼的乒乓球被抽中，哪家就可派出1名代表參會。

據(jù)介紹，這次的197名民眾代表則是依據(jù)村民選舉名單利用Excel軟件隨機(jī)抽樣產(chǎn)生。代表經(jīng)過抽簽被分成13個小組，對2008年財政預(yù)算進(jìn)行分組討論。上午和下午分兩場召開全體會議，將每個小組討論會上民眾代表意見比較集中的問題提交大會懇談。主持人要求發(fā)言者闡明所提意見的理由，并在會場上進(jìn)行“辯論”，最后再由政府組成人員與之互動。

“這種以現(xiàn)代科學(xué)統(tǒng)計的隨機(jī)抽樣形式選出民意代表，并通過民主懇談的形式讓群眾參與財政預(yù)算的討論，是溫嶺市的首創(chuàng)。”澳大利亞塔斯馬尼亞大學(xué)政府系教授何包鋼說。

應(yīng)邀出席本次民眾懇談會的63位鎮(zhèn)人大代表全程旁聽了整天的會議。在場旁聽的一位人大代表感言：“這是人大代表收集民意的一個很好的平臺。”

“那天，老百姓討論得很激烈。”作為旁聽人員的柳素蓮代表對當(dāng)天會場情景依然記憶猶新。“群眾的眼睛是雪亮的。他們有人從預(yù)算報告中一個角落里挖出數(shù)字，要求官員說出個所以然來。”

“老百姓的這種意識和勇氣，對我們這些人大代表觸動很大。”柳素蓮說。

根據(jù)民眾的意見，鎮(zhèn)政府經(jīng)討論決定，從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“村村新項目”中調(diào)出40萬元，作為困難村基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助；農(nóng)村困難老人生活補(bǔ)助從原來預(yù)算安排的2萬元，提高到10萬元。共作了4項預(yù)算的調(diào)整。

記者觀察發(fā)現(xiàn)，20日民眾代表懇談的許多問題出現(xiàn)在了29日的人大代表懇談會上。而且，20日參加懇談的其中10位民眾代表也被邀請旁聽了人代會的懇談，他們對人大代表在會上的表現(xiàn)十分滿意。

這顯然不是巧合。郎友興教授認(rèn)為，“‘澤國實驗’的民眾代表與人大代表互動表明，人大決策的合法性正朝著拓展民意基礎(chǔ)方向發(fā)展，而民意正不斷地化為合法性的決策。”

第一次“預(yù)算100％透明”

民眾代表和人大代表之所以能在兩次的懇談會上對預(yù)算項目如此明察秋毫，是因為澤國鎮(zhèn)政府編制出了一本用綠色硬紙作封面，A4紙打印出來的長達(dá)48頁的《澤國鎮(zhèn)2008年財政預(yù)算支出測算表》。這本冊子對2008年澤國鎮(zhèn)24852.3萬元的財政預(yù)算提供了極為詳細(xì)的預(yù)算開支清單，100％地呈現(xiàn)給了大家。有民眾代表反映，“這個預(yù)算開支清單比我們家里開支列出的賬目還要細(xì)”。

值得一提的是，預(yù)算報表中，將長期處于“灰色”狀態(tài)、諱莫如深的公務(wù)費(fèi)也一并和盤托出——在職人員8000元/人#8226;年，招聘人員2000元/人#8226;年。這讓長期致力于基層公共預(yù)算改革研究和觀察的李凡教授感嘆不已：“到目前為止參與式預(yù)算搞得最細(xì)的算是澤國這張測算表了。”

“事實上，只有細(xì)化了的預(yù)算才有交付審議的意義。”郎友興教授一語中的。

預(yù)算報告一經(jīng)人代會通過就不能改動，政府官員要做的就是按部就班“照單點菜”。預(yù)算改革帶來的變化，在實際工作中開始顯現(xiàn)。僅以招待費(fèi)開支為例，兩次到澤國采訪，記者切身體會到了政府一切從簡的招待方式。與澤國鎮(zhèn)政府有過多次合作的何包鋼教授對此也深有感觸。他說：“現(xiàn)在明顯感受到公務(wù)用車少了。我們很多時候都是打的去鎮(zhèn)政府的，吃飯一般也都在食堂。”一位鎮(zhèn)政府工作人員告訴記者，現(xiàn)在連打印紙張，各部門都要精打細(xì)算。透明預(yù)算帶來的實際影響由此可見一斑。

“第一次否決”、“第一次懇談”、“第一次預(yù)算100％”……“澤國實驗”帶給了我們諸多的驚喜。然而，任何的一項改革都附帶著不確定的風(fēng)險。澤國的這一次，是曇花一現(xiàn)的第一次，還是一項新制度的誕生；是人走茶涼前的第一次，還是改變政治生態(tài)的開端……諸多的第一次背后，留給了人們諸多的思索。

中央編譯局副局長、地方政府創(chuàng)新獎發(fā)起人俞可平指出，一項地方政府創(chuàng)新的誕生和延續(xù)要具備三個條件：壓力、激勵、制度。而制度是激發(fā)和保持政府創(chuàng)新動力的最可靠保障。

“一種地方政府的創(chuàng)新，無論其效果多好，多么受到群眾的擁護(hù)，如果最終不用制度的形式得到肯定和推廣，那么，這種創(chuàng)新最后都難以為繼。”俞可平說。

溫嶺市人大常委會的同志告訴記者，參與式預(yù)算懇談將作為一項制度在全市范圍內(nèi)推開。按照溫嶺市人大常委會的設(shè)想，2009年會再增加兩三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與試點，實施“參與式預(yù)算”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將占到整個溫嶺鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的70％以上。更值得一提的是，“參與式預(yù)算”不僅橫向拓展，而且還開始了縱向“升級”。據(jù)悉，溫嶺市的政府主要組成部門，如教育、城建、交通、農(nóng)業(yè)等大部門，都要進(jìn)行參與式預(yù)算的改革。今年1月，溫嶺市交通部門的預(yù)算編制，就率先引入了民主懇談的形式。

這些積極信號的不斷釋放，讓人們有理由相信“澤國實驗”之路定能漸行漸寬。

當(dāng)然，要想“澤國實驗”走得更遠(yuǎn)，還有許多工作要做。諸如，民眾代表與人大代表的互動如何才能更加經(jīng)常、更加緊密？通過隨機(jī)抽樣方式所產(chǎn)生的民眾代表是否有議政熱情和議政能力？民眾代表的誤工補(bǔ)貼對于財政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言是否會成為負(fù)擔(dān)？預(yù)算報告在人代會上被否決又該如何應(yīng)對？怎么樣才能把懇談會組織得更為有序、更富成效？諸多問題還有待理論工作者和實踐操作者的進(jìn)一步探索和解答。

■相關(guān)鏈接：第一次“培訓(xùn)初審”

2008年2月25日，浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)人大主席團(tuán)，從上海市人大邀請了兩位專家為人代會預(yù)算審查坐診把脈，給全鎮(zhèn)人大代表進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大預(yù)算知識和代表履職知識培訓(xùn)。

培訓(xùn)之后，代表們便現(xiàn)學(xué)現(xiàn)用，對財政預(yù)算進(jìn)行了初審。據(jù)統(tǒng)計，代表們在初審財政預(yù)算時，共提了30多條意見和建議。財政審查小組對代表建議意見進(jìn)行認(rèn)真梳理匯總，并及時向政府或有關(guān)部門反饋，為鎮(zhèn)政府修改預(yù)算提供參考。