“法治ＧＤＰ”：新的政績觀

十七大后不久，一本集聚多名頂尖學者智慧而成的政改報告《攻堅——十七大后中國政治體制改革研究報告》悄然擺上決策者的案頭。幾乎在報告出版的同時，這部報告的作者之一、著名行政法專家馬懷德教授提出：要將“法治GDP”納入“新政績觀的指標體系”。

像重視GDP那樣重視法治

□您在一次法治高層論壇上提出，應該將“法治GDP”納入“新政績觀的指標體系”，您提出這樣一個概念是出于怎樣的考慮？

■其實GDP是GDP，法治是法治，但僅僅說法治是政績考核的重要組成部分，很難被人重視。當時是出于這樣一個想法，提出了一個形象的說法即“法治GDP”。

GDP是衡量一個國家經濟發展水平的非常重要的指標，但經濟指標不能取代其他指標，特別是社會發展、政治發展以及文化發展等方面，而目前并沒有一個科學準確的衡量標準，這就給我們出了一個難題。所以這幾年，實務界、學術界都提出了各種各樣的指標體系，包括國家環保總局提出的綠色GDP，還有人提出了民生指標、人文指標等。在這樣一個背景下，我個人認為，僅僅以GDP衡量一個國家的發展水平是不夠的，應綜合考慮各種因素，而法治是影響一個國家發展的最重要因素之一，法治化水平的高低更能夠顯示一個國家的政治、經濟、文化、社會等各個方面的發展水平。

□目前的政績考核體系中，GDP的含量很重，您對此怎么看？

■這也是我要談的第二個背景。由于GDP不僅是衡量國家發展水平的指標，也成為官員政績考核的最重要標準。長期以來，我們習慣于將GDP作為一個地方、一個行業經濟發展水平的重要觀測手段和標準，同時各級政府也習慣用GDP來考核公務人員特別是行政首長的政績。這就給人一個誤解，只要GDP上去了，官員就有了政績，他的升遷、他的發展就有了最基本的保障；而如果GDP上不去，即使文化發展、社會發展或者其他方面做得很好，也不能顯示他的政績。隨著科學發展觀的落實，這種“唯GDP”政績觀受到越來越多的詬病。由于我們對官員的政績考核標準過于單一，最后導致的結果就是“唯GDP”而不考慮其他因素。

如果各級的官員特別是基層官員依然堅持“唯GDP”的發展觀和政績觀，那么可能整個國家的科學發展就會受到很大的影響，科學發展觀也很難落實。

□您認為“法治GDP”在政績考核體系中應該處于怎樣的一個位置？

■官員工作實績，僅僅用GDP衡量是不夠的，但除了GDP還應該增加哪些指標？現在增加了環境保護、節能減排等指標。但就算這些落實了，社會發展了、環境保護了，如果沒有法治，這個地方從領導到公眾，人人都不講法，以破壞法治的方式來換取經濟的發展，換取GDP，那也是不可取的。10年前我們提出了“依法治國、建設社會主義法治國家”；十七大又提出“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”。怎樣保證十七大的這些新要求反映到我們的這個政績考核的標準之中，確實需要有新的思路。

要形成量化的指標體系

□您認為“法治GDP”應該包括哪些基本要素？

■法治指標體系至少要包括幾個方面的內容：一是具體的行為規范是不是建立在法律基礎上，政府的整個運作、行政機構的運行，是不是嚴格地按照法律的要求、法律的原則、法律的精神、法律的規范進行，就是我們常說的職權法定。如果我們的縣長、市長不講法，任何決策、任何行政措施都很少顧及法律的話，那么即使經濟發展得很快，即使社會狀況改善，那么很難說它的法治就發展了。

再一個就是講不講程序。政府是不是按照法定的程序、正當的程序在運行，包括決策的程序、執行的程序等各個方面。

第三看是不是按照法律規定的要求確定責任，追究責任。所謂法，就是違反了要受到制裁，遵守執行的話就加以保護。如果違法行為得不到追究，那么就很難說是法治的。

當然還有很多其他的標準，比如是不是講誠信，是不是權責一致，是不是行為合理、規范，自由裁量權是不是合理等，可以有不同的方式設置這些指標體系。但核心的要素是依法行政，規范執法。判斷一個政府是不是法治政府，一個行政機關是不是法治的機關，關鍵是要看是否符合依法行政的基本要求，是不是按照依法行政的原則行使權力。

□“法治GDP”的關鍵在于它是一個“指標體系”。目前是否對具體的指標進行了研究？

■中國政法大學法治政府研究院已經拿出了一個初步的《北京市依法行政指標體系》，這個指標體系還是比較新的，從立法制定規范性文件、制度建設、具體的執法活動，到參與訴訟復議活動，甚至敗訴率，以及上級政府的評價、同級部門的評價、社會公眾的評價，都占一定的權重。所謂的指標體系就是可以量化的標準。

□那會和GDP指標一樣放到政府工作報告中去嗎？

■這個情況不清楚。但是，它會成為評判政府機構以及行政首長政績的一個標準，比如法治先進單位的評比，90分以上的都是優秀單位，70分至90分是合格單位，70分以下的就是不合格單位，都是可量化的。主要看它的立法、執法，訴訟活動，國家賠償活動，看上級、同級、下級、社會公眾的評價。當然這個評價不僅僅是服務態度，關鍵是它的法治水平怎么樣，是不是依法辦事。大家印象中哪個局最依法辦事，哪個局不能依法辦事，可以通過這個指標體系反映出來。這個評價對行政機關有很大的推動和促進作用，如果排名靠后，那就要查原因，是哪方面的排名太低，加以改進。

推行新政績觀遠沒有形成共識

□您認為法治成為考核官員的一個指標體系在我們的官員之中是否已經形成一種共識？目前阻礙“法治GDP”政績觀推行表現在哪些方面？

■遠沒有成為共識。客觀而言，目前我們許多官員還沒有形成“法治GDP”的意識。人們過去習慣用GDP來考核了，想不到別的，這是一個思維習慣的問題。制度有慣性，近二三十年來，一直用GDP來考核，科學發展觀才提出來兩三年嘛，在落實科學發展觀的過程中，才考慮到除了經濟發展指標外，還有社會發展、文化發展、政治發展等各個方面。在這幾個方面發展的同時，才會意識到法治起到很關鍵的作用，是一種保障機制，同時法治本身也應該成為衡量一個官員、一個政府機構工作成績與水準的指標。法治搞得好不好，不僅僅要看制定了多少規章，還要看法律實施得好不好，司法公不公正，公務人員的法律意識是不是很強，整個社會的法治氛圍如何等。過去并沒有這些制度，也沒有這樣的觀念，推行起來就比較難。

□如此看來，要想馬上推行這種政績觀難度不小。您對此怎么看？

■現在別說是讓法治成為科學政績觀的一個組成部分，連民生、社會發展成為政績評價指標也未必完全成為共識。更多地方仍然以GDP作為政績考核的最重要指標，其他部分很容易被忽略。但是，將法治納入政績考核標準，我是有信心的。因為一個社會只顧經濟發展，忽略其他方面發展的惡果就是我們今天很多地方已經出現的，環境嚴重污染，資源枯竭，社會不公等。法治不僅僅能促進經濟的發展，還能保障人的自由和人格尊嚴，保障社會公平公正，它的作用遠不是一個GDP所能涵蓋的。

“大部制改革”助推“法治GDP”

□目前各方普遍關注的一個重要問題就是對官員權力的限制。大部制改革的推進，有專家認為這將有助于決策、執行、監督三權適度分離，加強權力之間的相互制約。您認為此舉是否有利于“法治GDP”的推行？

■大部制是行政管理體制改革的一個重要內容，也是十七大報告中提出最先要采取的改革舉措。大部制主要解決部門之間職權交叉、重疊，效率低下，相互沖突的問題，我國行政機關總的數量比較多，部與部之間職權分得不是很清晰，一件事五六個部委管，協調很困難，這次是希望把職能相近的、關系密切、職權又相交叉重疊的政府部門盡量地合到一起，合到一起之后再重新考慮內部職能的劃分。

大部制改革，對法治政府的建設，推進依法行政確實有效果。法治政府不僅僅是要解決法治化水平的高低問題，最重要的還是要解決政府的效率問題，解決政府提供公共服務是否便捷的問題，如果提供公共服務不便捷，即使法治化了又有什么意義呢？比如醫藥費很貴，社會保障政府不能很好地提供，那政府即使法治化了也沒有太大意義。

所以說，“大部門制”是一種提高行政效率和政府法治化水平的改革。

□大部制改革通過機構重組，打破一些既得利益，是否能夠促成法治化政績觀的形成？

■行政體制改革，包括探索大部門制，省直管縣，減少行政層級，降低行政成本，轉變政府職能，優化政府結構，走向服務型政府，這些要求從根本上來講，是希望打造一個高效、法治、服務型的政府。它跟政績觀當然也有關系，政府職能的重新分配，政府機構結構優化之后，官員的職責更加明確，效率更高，成本更低，考核的依據更加準確，更容易判斷政績的優劣。

總體而言，沒有法治指標的政績考核標準是殘缺不全的，也難以真正發揮政府績效評價的作用。我們希望“法治GDP”能成為推動中國法治事業發展的強大動力。

（馬懷德，中國政法大學副校長，法學院院長、教授、博士生導師。主要研究方向：行政法。）