把緊食品安檢的關卡

“民以食為天，食以安為先”。前不久，在十屆全國人大常委會第三十一次會議上，備受矚目的食品安全法草案提請會議審議。近些年來，各地食品安全事故頻發，讓人們對這部事關生命健康的法律寄予了更多的期望。

食品事故矛頭直指政府監管不力

從冠生園陳餡月餅，到敵敵畏火腿；從黑心肉松，到雙氧水浸泡的魚翅；從含有蘇丹紅的紅心鴨蛋，到抗生素超標的多寶魚，一樁樁有關食品安全危機的事件觸目驚心。

據國家衛生部透露：2007年中國內地疾病預防控制中心網絡直報系統共收到食物中毒報告506起，中毒13288人，死亡25人。

“民以食為天，食以安為先”。近些年來，各地食品安全事故的頻發，讓許多人對于“自己究竟吃什么才安全”開始發愁。“10個消費者中就有6至7人給食品安全投了‘否決票’！”2006年底，國家食品藥品監管局發布的《31個城市食品放心工程滿意度調查報告》顯示：大多數消費者對食品市場的安全狀況感到不放心。

據悉，中國目前有關食品安全的立法，主要是1995年制定的食品衛生法。但近年來，食品安全問題的層出不窮，促使人們不斷檢討現行法律的不足。

“大規模惡性食品安全事件的背后一定有某個環節出了問題，政府監管缺失和執法不到位在某種程度上可以說是問題的癥結所在。”十屆全國人大代表、南昌大學生命科學與食品工程學院院長朱友林曾在人代會上直言。

國務院法制辦主任曹康泰在十屆全國人大常委會第三十一次會議上就食品安全法草案作說明時指出，產生這些問題的一個主要原因是，現行食品衛生安全制度和監管體制不夠完善，表現在食品標準不完善、不統一，標準中一些指標不夠科學；在規范、引導食品生產經營者重質量、重安全方面，還缺乏較為有效的制度和機制；食品生產經營者作為食品安全第一責任人的責任不明確、不嚴格，對生產經營不安全食品的違法行為處罰力度不夠。

“為從制度上解決這些問題，更好地保證食品安全，有必要對現行食品衛生制度加以補充、完善，制定食品安全法。”曹康泰說。

食品安全法草案針對政府監督不力的現狀，在明確責任人、加大違法處罰力度等方面作出了規定。草案指出，地方各級人民政府在食品安全監督管理中未依照本法的規定履行領導、協調等職責，本行政區域內一年多次出現食品安全事故、造成嚴重社會影響的，由監察機關或者任免機關對政府的主要負責人和直接負責的主管人員給予記大過、降級或者撤職的處分。

根據草案有關條款的規定，食品生產、流通、餐飲服務監督管理部門或者其他有關行政部門不履行本法規定職責或者濫用職權、造成后果的，依據情節輕重，由監察機關或者任免機關對其主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分。

劍指多頭執法弊病

在食品安全管理領域，“政出多門、管理交叉、責任不明”的現象長期存在。據了解，目前我國涉及食品安全監管的部門有農業、質監、衛生、工商、藥監、檢驗檢疫、教育等多個部門，由于各部門間的職責分工較為粗放，界定不明確，各自的監管職能沒有理順，使這些部門在執法中存在責權不對稱和職能交叉等情形。

“看似都在管，但一旦出現問題，國家又難以劃分和追究相關部門的責任。”十屆全國人大代表郭雙威感嘆。

不可否認，多頭管理現象的存在，使每個執法部門都從本部門的利益出發，遇到有利益的事搶著執法，遇到安全事故則互相觀望，這也是消費者指責執法部門常放“馬后炮”的原因。可資佐證的是，國際上2005年2月18日發現蘇丹紅是有害物質，但我國有關部門大規模清查蘇丹紅行動則晚了近20天，充分暴露了執法的效率低下。

為了明確職責，避免部門間相互扯皮，草案強調執法的統一和協調。草案規定，縣級以上地方人民政府對本行政區域內的食品安全監督管理負總責，統一領導、協調本行政區域內的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全監督管理協調機制；統一領導、指揮食品安全突發事件應對工作，依法組織查處食品安全事故；建立食品安全監督管理責任制，對食品安全監督管理部門進行評議、考核。

但是，草案的這些規定能否真正解決多頭執法的弊病，不少代表和委員對此提出了質疑。“目前的草案，只是維持現行的監管體制，基本上不去觸動現在的機構，聽上去劃分得很清楚，但實際上里面有很多交叉，所以我感覺，對這一條最好能下決心改進一下。”十屆全國人大常委會委員金烈在審議中說。

“現在這種監管力量分散的體制，還導致了投資分散、協調量大，加重了國務院的負擔。這個問題如果解決不了，食品安全法的制度設計就是再周到，在落實中也要打很大折扣。”十屆全國人大常委會委員劉振偉指出，食品安全監管工作做得好的國家，如歐美的一些國家，監管部門都相對集中。法國、英國、德國、加拿大等國家，食品風險評估由一個部門做，主要是起協調作用，發揮專家的作用。執法由一個主要部門管，但中央與地方的職責分得比較清楚，都有管理邊界。美國雖是多部門監管，但“縱向到底”，農業部管動物產品，食監局管植物產品，環保署管防腐劑、添加劑、保鮮劑等投入品和飲用水安全，從頭管到尾，不交叉。劉振偉建議立法部門認真研究監管體制，徹底解決監管過于分散的問題。

曹康泰指出，為加強食品安全監管，現行食品安全監管體制需要適時加以調整。在現行食品安全監管體制作出調整之前，草案關于監管體制的規定，既要適用于現行監管體制，不至于對食品安全監管工作產生大的影響，同時也要為下一步改革留有余地。因此，草案對食品生產、流通和餐飲服務監管部門只作泛指性表述。

“給改革留有余地”，曹康泰對草案的說明不由得讓人聯想到近期受到廣泛關注的“大部制”改革。3月15日，十一屆全國人大一次會議表決通過了《關于國務院機構改革方案的決定》。根據新的國務院機構設置，國家食品藥品監督管理局將由衛生部管理。這次行政體制改革將在多大程度上改善食品管理的現狀，讓我們拭目以待。

標準繁多，門檻過低

鑒定蘋果有幾套標準？答案是，既有國家標準，又有農業部頒布的無公害標準、綠色標準、外觀等級標準等，讓人無可適從。

食品標準為大眾所關注，然而目前我國食品標準多頭重復、相互矛盾，造成了食品生產流通領域秩序混亂。據統計，我國制訂完成的食品衛生標準達400余項，基本覆蓋了食品從原料、添加劑到產品中涉及健康危害的各種衛生安全指標，也覆蓋了食品生產經營各個環節的衛生要求。

“而現實運作中，對很多標準存在不同的理解，企業和監管部門之間經常發生爭議。由于標準權威解釋機構的缺失，當爭議發生時，企業的正當權益常常無法得到保障。”十一屆全國人大代表宗慶后代表坦言。

為解決這一問題，草案規定，由國務院授權的部門負責制定統一的食品安全國家標準；沒有國家標準的，可以制定地方標準；除食品安全標準外，不得制定其他有關食品的強制性標準。

食品安全需要“從農田到餐桌”的每個環節都要做好保障工作。眾所周知，食品生產和銷售企業應該是食品安全的第一責任人。但是目前的情況是，我國雖然也有一些標準，但門檻過底。“不論是什么樣的人，只要拿著資金都可以搞加工、搞銷售，門檻太低。”十屆全國人大代表吳明樓在草案審議時說。

來自有關部門的統計表明，我國目前約有100多萬家食品生產加工單位，其中約70％是10人以下的家庭小作坊。一些小企業、小作坊加工設備落后，摻雜使假、濫用添加劑、用非食品原料甚至使用有毒有害原料加工食品等情況相當普遍。“不幸的是，執法部門的目光大都只盯著城市，而農村恰恰是最容易出問題的地方。”十屆全國人大代表金連武對此感觸良多。

草案規定，國家對食品生產經營實行許可制度，未經許可，任何單位和個人不得從事食品生產經營活動。

門檻提高了，安全系數加大了，但是以此謀生的“散戶”又該何去何從。十屆全國人大代表吳康民擔憂，如果一刀切，一下子提高了食品供給的門檻，那么農村里那些小本經營的農民該怎么辦。有關數據顯示，目前，我國從事食品加工的大約有2600萬戶。“廣大農民從事食品加工數量的比例如此之大，如果一下子采取禁止的辦法，恐怕會有2000多萬從業者，加上他的家里人，也就是超過1億人的生計會出現問題。”吳康民說。

“在嚴格執行食品安全法的同時，怎么給那些從事食品加工的小企業和小作坊以及個體戶一條生路？”吳康民表示，在農村，小商店、小作坊到處都有，很難監管，他們賣的東西不可能一一監管。如果把這些都禁止了，村里的人就沒有地方去吃飯。這就需要全面地研究食品安全的問題，包括農村的就業問題、客商就餐問題等等。因此，吳康民建議，解決這個問題應該有宏觀的視點，要提高到國務院的層次，全面研究解決，光這一部法律還是不夠的。

根據農村的實際情況，草案規定，農民經營其自產的食用農產品，也可以不取得許可。同時，草案還規定，食品生產經營者生產經營的食品，有食品安全標準的，應當符合食品安全標準；沒有食品安全標準的，應當無毒、無害，符合應有的營養要求。