最“?！惫屡c村治難題

前不久，貴州省錦屏縣平秋鎮的圭葉村因一枚由本村村民發明刻制的“五合公章”而聞名全國，被網友稱為“史上最牛公章”。有專家認為此舉暗合了“分權制衡”的原理，是“草根民主”在實踐中的又一樣本。

村主任去縣農業局開一個扶貧工作會議，“因為工作需要”，他買了一包11元的黃果樹香煙，另外花7塊錢吃了一頓飯，去的車費沒要求報銷，打算報銷一張10元的車票。有村民代表質疑說，“買香煙這個事情說不清楚”，不同意報銷28元。村主任當時很氣憤，順手就把票撕毀了。

這是發生在貴州省錦屏縣平秋鎮圭葉村的一幕。該村把審核財務的一枚印章分成五瓣，分別由5名村民代表各管一瓣，經他們審核同意后把梨木合起來蓋上，村里花出去的錢才能報銷。經過一年多的運行，“五合公章”改變了過去“一支筆”的做法。

被村民逼出來的“五合章”

11月的貴陽，雖然已經是仲秋，但是暖暖的陽光不遜春日。中午12點，記者驅車南下，出凱里，進三穗，生長于崇山峻嶺之中的林木，隨時劃過車窗，9小時的顛簸后，終于抵達錦平縣平秋鎮圭葉村。

圭葉村是一個國家級的一類貧困村，人均收入還不到1000元，基本靠打工獲取，再加少量養豬養牛的“刀耕火種”所得。全村86戶347人基本都姓譚，多為初中文化。2001年，從深圳打工回來的譚洪勇擔任村支書，今年才33歲。

之前，村兩委每年都按照規定在村務公開欄公示收支情況。不少村民有意見，一百姓直截了當地說：“你們一天公布一次都沒用的，我們覺得還是有問題”，譚洪勇覺得很委屈，圭葉村兩委基本是零收入，一年財政支付的所有費用就5000元，加下其他部門的幫扶款等等的相關支出，也不到1萬元?！坝捎阱X不多，我們每一分錢都是精打細算的?！?/p>

2004年，村兩委再次公示收支情況，一個百姓看后當場就把布告撕了，同時在村里貼了大字報，聲稱“村干部做什么事情都不公開，村里的錢被村干部吃了”，此事后來經公安部門處理。村民對財務產生懷疑，引起干群關系緊張，使得居住比較集中，一個300多人的小村，居然無法開群眾大會?！斑@給我們提了一個醒”，譚洪勇陷入沉思之中：到底如何才能消除百姓的疑慮？

在不少人眼里，“民主理財”也許是小事，但是在群眾眼里，卻是事關大家切身利益的大事。群眾呼聲一浪高過一浪：“村務要真公開，理財要真民主！”

從某種意義上說，這辦法是被逼出來的。2006年2月21日，村兩委組織村民代表共10人參加會議，集思廣益。人們再次作自我檢討時，譚洪源說：“既然有群眾對財務有懷疑，能不能為財務審核雕刻一枚專用的‘五合章’，把它分成5瓣，然后選出5個村民代表各保管一瓣，真正把財務的審批權交給村民?！贝搜砸怀?，眾人拍手稱贊。

“一章五分”約束“一把手”

今年53歲的村委會會計譚洪源，是一個集木匠石匠雕刻匠為一體的“復合型人才”，“民主理財章”的雕刻工作自然地落到了他的頭上。譚洪源說，他從自己家里找來一節大約3厘米長的本地梨木，分成了五瓣，把梨木固定在一個平常用來刻私章的楔子上固定好，反復把“平秋鎮圭葉村民主理財小組審核”這14個字的位置和間隙計算好，先雕下“平秋鎮”三字，接著把另外五瓣陸續雕完。

10天后，印章終于出來了。“五瓣梨木”分別刻有“平秋鎮”、“圭村”、“民主理”、“財小組”、“審核”字樣，組合成一枚印章就是“平秋鎮圭葉村民主理財小組審核”。

“印章蓋在紙上線條有裂縫，而且字體的筆畫也不是很均勻，表面上看去不是很美觀，但是我們覺得并沒有必要考慮印章是丑陋還是好看，只要它能起到審核村委支出的票據就可以了”，村主任譚洪康說。

譚洪源告訴記者，“其實之前我們就有這種想法了的，為什么公章上加上‘民主’一詞？”按照他樸素的邏輯，“民主就是為了實現大家的意圖”，如果使用簽字和按手印等方式，可以找人代替，而“這樣做就更透明了”。

自此，圭葉村走上了具有特殊意義的民主理財之路。村里遇到財務方面的大小事情，就由這“五瓣梨木”來決定。因此，只要有其中一瓣不同意，那就是印章不完整，就不能生效。

2006年春季的一天，村民選出五個代表，其中有三個村民小組的組長，另外兩個村民代表，他們一人領管印章的一瓣回家。“我很擔心怕弄丟了，去干活的時候把它放在荷包里，回來又把它小心翼翼包好，裝進塑料袋里”，掌管其中一瓣梨木的理財小組組長楊仁炳對記者說。

按照每季度的最后一天開會審議報銷票的規定，第一二次審議會召開，沒有否決任何票據。2006年9月底，第三次民主理財小組的會議再次召開。之前，譚洪康去縣農業局開一個扶貧工作會議，就有了文章開頭的一幕。由于是第二季度發生，“你買香煙這個事情不好說”，譚洪源第一個不同意報銷28元。后來又有另外一名村民代表不同意。“我當時很氣憤，順手就把票撕毀了”，譚洪康對記者說，“回過頭來想想，人家不同意報銷，總有他們的理由?！?/p>

有一次，村委會文書譚洪均應邀去縣城朋友家吃喜酒，順便給村里買了一個溫水瓶，村民理財小組在審核財務時發現有票據與他去吃喜酒的時間為同一天，而且去處一致。村民理財小組討論后認為，這類票據不應該作為公差報銷，因此不能蓋章。理財小組成員譚洪源說：“我們理財小組都是由村民選出來的，必須約束村組干部亂花錢的行為。”

“現在我們要花什么錢更小心了，時刻考慮，怕理財小組通不過?！弊T洪康如此表達對“五合章”運作起來的感受。

“干部亂開發票的現象越來越少”，楊仁炳興奮地說：“現在，每張票據的開支用途都寫得清清楚楚，明明白白，經過理財小組一查詢，這些支出都是實事求是，屬于正常開支，讓我們理財小組竟然找不到一點拒絕蓋章的理由?！?/p>

一年多來，蓋章生效準予報銷的票據已達258張，沒有蓋章報銷的票據5張，“村民們過去對村干部財務問題的種種懷疑和議論，現在沒有了，百姓更滿意了”。村支書譚洪勇說，2007年初，該村修建一座風雨橋，人人投工投勞，一共達356天，捐獻木料50余根，其中村民譚俊滔自愿投工12天，婦女村民龍蘭芝也積極投工10天，等等?！叭罕姺e極性提高了，徹底扭轉了工作被動的局面”，譚洪勇說，這有效杜絕了“領導一支筆”的弊端。采訪過程中，“滿意”是譚洪勇言辭中出現頻率頗高的一個詞。

能否斬斷體制積弊

“中國改革是從農村開始的”，1978年在農村改革中，“大包干”就發源于安徽鳳陽縣農村?？h政協文史委主任林順先在接受記者采訪時認為，建設社會主義新農村，村民是主體。據不完全統計，中國目前約有70萬個行政村，只有真正執行了民主管理，才能最大限度地調動村民參與新農村建設的積極性和主動性。圭葉村使用“五合章”理財法，對推行村民自治和民主管理，無疑是一次成功的嘗試。

有專家認為，把一枚公章一破為五，看起來很簡單，但確實充滿了智慧，它直接把民主指向了權力的分立與制衡。浙江大學公共管理學院政治學博士張丙宣認為，村委會的財權不再是一人決定，而是由多人決定，權力行使受到民主的制約與約束。這是我國基層民主政治實踐的見證，同時也是民主本土化的形式之一。

但是，撇開“五合公章”奇特外表和構思，我們需要追問：民主政治發展到今天，這類“土”辦法為何“復古”？公章可以被切開，但是頑固的制度積弊能否因此而斬斷？圭葉村的“五合公章”引起人們對當前體制性弊病的深層思考。

山西大學法學院憲政研究學者蕭銳認為，“最牛公章”此類民間智慧的出現，體現了村民對民主的需求和樸素的民主探索，但更反襯出基層民主制度建設的軟弱無力，說明在很多地方，村民自治，依然處于摸著石頭遲遲過不了河的狀態。

客觀而言，“民主選舉、民主管理、民主監督、民主決策”這“四個民主”，在一些地方依然“空有其表”。其結果是，繁雜的技術設計，卻不如最樸素、最“土”的辦法來得管用。但是，我們也清楚地認識到，經過這么多年的努力，應該說在基層民主發展的道路上，我們已經走了相當長的一段路。而如今，卻又似乎回到了“原點”，回到了“原初狀態下”的“土著行為”，這顯然不是我們所希望看到的。

按照圭葉村的做法，如果有10個小組，是不是要把公章分成10份？到了比較富裕的村子，財務開支較頻繁的情況下，是否要讓把章的人隨時待命？不管是10人聚齊，還是隨時待命，成本是否大了些？還有人質疑：村民把希望寄托在兩三個人身上被證明不可靠，又如何保證寄托在五六個人身上就可靠了呢？

公章可以被切成五瓣，但是基層民主運作中的制度積弊顯然不會因此就被輕易斬斷！

因此，有不少專家認為，要實現村務管理的透明、公開，還是要依靠現有的制度，要把諸如村務公開制度落到實處。據了解，當前，許多農村建立的各項制度可謂林林總總，十分繁多，但執行的效果卻難盡如人意。行政管理學上有著名的“洛克忠告”：規則要少，但必須要不折不扣地執行。反之，如果規則不被很好地執行，那么再多的規則也是徒勞。張丙宣在接受記者采訪時表示：“從政治技術層面而言，‘五合公章’所體現出來的精神內核是村務管理過程中權力與責任的技術轉嫁，想要真正實現財政民主甚至是基層權力的有效監督，好的辦法也是最簡單的辦法就是對村級財務情況的徹底公開?！?/p>

“事實上，在小范圍的村域治理中，沒有了可操作性的憂慮，直接接受村民的監督要比任何一種代議機制都要安全得多、可靠得多?！边@或許也正是黨的十七大報告中所指出的“基層群眾自治制度”建設的題中之義。