社會組織：公民有序政治參與的重要載體

隨著社會主義民主政治的發(fā)展，公民越來越多地通過各類社會組織來實現(xiàn)利益整合和利益訴求的表達。社會組織將成為公民有序政治參與的重要組織載體。

修補“政府失靈”

□黨的十七大報告指出，“發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”。當今社會，公民越來越多地通過各類社會組織來實現(xiàn)利益整合和利益訴求的表達，社會組織逐漸成為公民有序政治參與的重要組織載體。請您談?wù)劊裁词巧鐣M織？它有哪些特點？

■社會組織從其內(nèi)涵上講，主要是指那些在地方、國家或國際級別上建立起來的、以促進經(jīng)濟發(fā)展與社會進步為目的的非政府公共組織。社會組織提供多樣化的公共服務(wù)，向政府反映公眾需求，提出合理意見或建議，影響政府政策制定。它具有組織性、民間性、公益性、自治性、志愿性、非營利性、合法性、非政黨性等特征以及社會服務(wù)、溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等基本功能。通常又被稱作“第三部門”、“非營利部門”、“非政府組織”、“NGO”、“社會團體”。

作為一種特定的社會組織形態(tài)，社會組織是以克服“市場失靈”和彌補自由競爭機制缺陷為使命而產(chǎn)生的。但在現(xiàn)代社會中，它則以克服“政府失靈”和修補國家的社會服務(wù)職能為契機而獲得了巨大發(fā)展。進入20世紀80年代以后，社會組織在世界范圍發(fā)展很快，不論是在全球社會經(jīng)濟發(fā)展中，還是對全球事務(wù)的影響力，都上升到了一個新的水平。在一些場合，社會組織已被列為與“企業(yè)—市場”體系和“政府—國家”體系并列的第三體系，即非政府組織體系。

□社會組織對于民主政治的發(fā)展具有怎樣的積極意義？

■首先，社會組織的權(quán)力制約功能。社會組織是實現(xiàn)社會對政治權(quán)力制約的最主要載體。政治學(xué)家托克維爾在《論美國的民主》一書中有段經(jīng)典的論述：“在沒有這種社團的國家，如果人們之間不能隨時仿造類似的社團，我看不出有任何可以防止暴政的堤壩。”可見，社會組織為社會制約權(quán)力提供了重要的組織化載體，構(gòu)成了民主社會必不可少的條件。

其次則是社會組織的決策參與功能。政府決策是政府組織憑借其強制性權(quán)力對社會資源進行權(quán)威性分配的過程。社會組織影響政府決策的行為，使政府決策不可能完全按照少數(shù)政府決策者的意圖，減少了暗箱操作的可能性。更為重要的是，由于社會分工的日益發(fā)展、專業(yè)化的加強、信息的日趨分散，政府的有限理性和信息局限使得政府在作出相關(guān)的決策時容易出現(xiàn)制度供給和需求的錯位現(xiàn)象，將導(dǎo)致極高的管制成本和服從成本以及社會資源的巨大浪費。而社會組織一般著重于特定領(lǐng)域問題的解決，它在相關(guān)范圍內(nèi)相對于政府有著不可比擬的信息優(yōu)勢。因此，社會組織積極參與政府決策，在決策過程中與政府進行良性的溝通互動將會大大減少政策的偏差，使公共政策具有更強的現(xiàn)實感、針對性和可操作性。

此外，社會組織還具有民主教育的功能。民主不是與生俱來而是需要學(xué)習(xí)和訓(xùn)練的，通過參加社會組織來學(xué)習(xí)、訓(xùn)練民主是一條最現(xiàn)實和有效的途徑。隨著中國社會多元化發(fā)展格局日益明顯，公民可以通過參與社會組織，在“參與中學(xué)會參與”，“在民主中學(xué)會民主”，通過訓(xùn)練個人民主的技巧并培養(yǎng)公民間的合作精神。這些也將成為民主政治的必要條件。

克服個人表達的無力與無序

□據(jù)清華大學(xué)NGO研究所的統(tǒng)計，目前，全國所有的NGO加在一起在300萬個左右。社會組織在傳遞社會信息、為社會成員提供服務(wù)、維護和發(fā)展社會資本以及協(xié)助、監(jiān)督政府公共政策執(zhí)行等方面起到了重要的作用。您是如何看待社會組織這些年來蓬勃發(fā)展的態(tài)勢的？

■這種以社會組織為核心的政治參與和社會動員模式更為適應(yīng)多元化社會的民主政治訴求，它適應(yīng)了社會變化所帶來的新需要。這就要求分門別類的、專業(yè)化的社會表達和社會參與。因此，以一定的組織形式和專門化的方式實現(xiàn)表達和參與也就成了現(xiàn)代社會的必然要求。而以自由結(jié)社為基礎(chǔ)的社團參與方式，恰好與此相適應(yīng)，滿足了國家和個人的雙重需要。因為這種模式參與雖然是非政府的，卻是一種組織化的參與，而組織化的參與不僅克服了個人表達無力的弊端，更克服了群體參與過程中的無序性，而且由于社團組織相對廣泛的信息渠道，整合各種信息的能力，所擁有的辯論和討論，妥協(xié)和協(xié)調(diào)機制，使現(xiàn)代社會的社團參與更理智，更符合公共利益。

□浙江作為全國民營經(jīng)濟最為發(fā)達的省份之一，社會組織的發(fā)展也十分迅速。按民間組織絕對數(shù)比較，我省居全國第三位；我省每10萬人擁有的民間組織為47個，居全國第二位。在眾多社會組織中，尤以溫州民間商會的發(fā)展最為矚目、組織績效最為突出。那么溫州民間商會在實際中發(fā)揮了怎樣的功能？

■我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，溫州民間商會已有職能的履行能力從強到弱依次是：維權(quán)、咨詢、行業(yè)自律、行業(yè)資料調(diào)查及行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定、承辦政府及有關(guān)部門委托事項、承辦展會等。在295家被調(diào)查的會員企業(yè)中，有190家對商會的職能履行情況很滿意或者較滿意，占調(diào)查總數(shù)的64.4%。

作為企業(yè)自愿組成的社會組織，溫州民間商會努力滿足企業(yè)發(fā)展的需求，維護企業(yè)的合法權(quán)益。據(jù)我們調(diào)查，企業(yè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)遇到困難較多的方面依次是技術(shù)革新、土地廠房、人力資源、融資、合作伙伴、設(shè)備和原料，而商會最能幫助解決的方面依次是：合作伙伴、人力資源、融資、技術(shù)革新、原料、設(shè)備和土地廠房等。企業(yè)在流通環(huán)節(jié)碰到困難最多的方面依次是市場信息、價格、交通運輸和倉儲等方面，而商會最有能力幫助解決的方面依次是市場信息、交通運輸、價格和倉儲。另外，民間商會還通過向本行業(yè)提出建議的方式影響企業(yè)和行業(yè)的發(fā)展。調(diào)查顯示，2004—2006年，89.8%的行業(yè)組織向企業(yè)提出過建議，并且絕大多數(shù)建議被政府有關(guān)部門所采納。

□溫州民間商會在參政議政方面具體發(fā)揮了怎樣的作用？

■我們的調(diào)查顯示，溫州民間商會通過代理政府的某些市場與行業(yè)管理和維護的職能、參加公益事業(yè)以及參與政治過程等途徑與政府保持著密切聯(lián)系。民間商會之于政府的重要性通過商會本身的優(yōu)勢在加強，而政府也通過資源優(yōu)勢與權(quán)威優(yōu)勢保持著對商會的重要影響力，政府通過直接行政干預(yù)而影響商會的情況越來越少。當然，商會本身的發(fā)展、商會對企業(yè)和政府的影響仍然受到行業(yè)境況、政府政策、管理體制等諸多因素的制約，溫州商會的進一步發(fā)展需要更多的機遇和努力。

引導(dǎo)與監(jiān)管

□經(jīng)過多年的快速發(fā)展，社會組織已經(jīng)并正在成為我國社會經(jīng)濟發(fā)展中的一支重要力量，黨的十七大也必將為社會組織的發(fā)展提供新的契機。但是許多人也開始擔心，社會組織如果沒有一套科學(xué)的運作和監(jiān)管機制，是否會對社會帶來負面影響？套用一句電影臺詞，會不會出現(xiàn)“有組織，無紀律”的情況？

■確實存在這樣問題。目前，我國還沒有一部相關(guān)社團組織的法律，以鼓勵和規(guī)范社會組織的發(fā)展。從社會組織的政治參與的整體情況來看，絕大部分參與還是在非制度化層面進行，而且在體制內(nèi)的參與程度也很低。據(jù)統(tǒng)計，經(jīng)民政部門登記的各類民間組織只有28萬個。說明還有大量的民間組織游離在體制外。亨廷頓有過一個著名的政治公式：政治不穩(wěn)定=政治參與/政治制度化。也就是，社會參與的程度越高，參與的意愿越高，而參與的制度化程度越低，則政治越不穩(wěn)定。從現(xiàn)狀來看，社會組織的參與意識及參與行動已越來越強烈，相比之下，參與的制度化程度卻遠遠低于參與的制度化要求。因此，必須提高制度化程度，推動社會組織化的參與機制建設(shè)和完善，將公眾參與有序組織起來。

□要推動社會組織的建設(shè)和完善，應(yīng)該著力做好哪些工作？

■關(guān)鍵是建立完善相關(guān)的法律法規(guī)，為社會組織的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。從制度層面合理規(guī)約政府與社會組織的治理邊界，將社會組織的政治參與納入到制度化渠道之中，在社會公共事物領(lǐng)域開展多種契約性、制度性的合作治理，在一種持續(xù)信任、互動的過程中達成公共秩序，增進公共利益。

其次，要建立起一套有利于社會組織發(fā)展的科學(xué)化、規(guī)范化的管理體系，為社會組織發(fā)展構(gòu)造寬松、良好的環(huán)境。借鑒國外經(jīng)驗，從重視“入口”管理逐步轉(zhuǎn)向重視“過程”管理，從“靜態(tài)”管理逐步轉(zhuǎn)向“動態(tài)”管理，從“單一”管理逐步轉(zhuǎn)向“分類”管理，從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉砰_限制，在簡化和放松對社會組織登記注冊時的必要手續(xù)的同時，加強對其組織運作的動態(tài)過程和在各個領(lǐng)域活動的監(jiān)督管理。

□政府應(yīng)當如何發(fā)揮對社會組織的引導(dǎo)和監(jiān)督職能？

■政府引導(dǎo)社會組織建立自律機制，提高社會組織的自治能力。要建立和規(guī)范包括獨立的評估機構(gòu)、公正客觀的媒體監(jiān)督態(tài)度、暢通的公眾監(jiān)督渠道和實效性的政府監(jiān)督在內(nèi)的一整套外部監(jiān)督體系，以便幫助社會組織盡快樹立廣泛、牢固的社會公信度。

此外，政府要注重社會組織發(fā)展的均衡性。民主的健康發(fā)展有賴于社會各階層的利益均衡，否則組織良好的社會階層就會通過民主程序?qū)で蟀炎约旱钠脕砣〈财茫M而損害其他社會各階層的利益。

（徐越倩：浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院教師，行政管理博士生。主要從事國家理論與社會組織研究）