“銀發(fā)社會”的養(yǎng)老新政

建立延繳制度，將“退休時繳費不滿法定年限”的職工納入養(yǎng)老體系中；為養(yǎng)老保險關系的轉移松綁，解除流動人員養(yǎng)老金流動的障礙……5月30日，浙江省十一屆人大常委會第四次會議審議通過了《關于修改〈浙江省職工基本養(yǎng)老保險條例〉的決定》。“翻修”后的法規(guī)對進一步完善我省職工基本養(yǎng)老保險制度提供了法律保障。

善待老人是中華民族的傳統(tǒng)美德，老有所養(yǎng)是社會文明進步的重要標志。我省1999年制定并于2002年修改的《浙江省職工基本養(yǎng)老保險條例》對建立和完善切合浙江實際的職工基本養(yǎng)老保險制度，保障職工退休后基本生活，維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

據(jù)統(tǒng)計，至2007年底，全省參保人數(shù)1076萬，其中離退休人數(shù)160萬，退休人員月人均養(yǎng)老金水平1180元（2008年調整后為1310元），居全國省市第三位。基金累計結余604億元，支付能力達到28個月。

隨著社會經濟的發(fā)展，人口老齡化、就業(yè)方式多樣化、城鄉(xiāng)一體化對職工基本養(yǎng)老保險工作提出了新的要求。如何應對“銀發(fā)社會”，是擺著各級政府面前的一個重要課題。2005年12月，國務院《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》對城鎮(zhèn)個體勞動者參保、做實個人賬戶、完善退休金計發(fā)辦法等問題作了新的規(guī)定。為進一步完善我省職工基本養(yǎng)老保險制度，更好貫徹國務院決定精神，修改現(xiàn)行條例顯得十分必要。省人大常委會適應新形勢，對《浙江省職工基本養(yǎng)老保險條例》適時進行了修改。

為養(yǎng)老保險關系轉移松綁

“養(yǎng)老保險金，我們這里都沒有的。我們是按照工作量來定報酬的。”我省的立法工作者在訪問在杭外來務工人員時，得到的最多回復是：“養(yǎng)老金交了也沒有用，還不如直接加到工資里。”

據(jù)統(tǒng)計，目前，浙江省外來務工人員總數(shù)達1780多萬，其中本省1260萬、外省來浙520萬，而參加養(yǎng)老保險的外來務工者只有200多萬。在一般外來務工者眼中，并不把養(yǎng)老保險作為今后養(yǎng)老的依靠，養(yǎng)兒防老仍是他們心目中養(yǎng)老模式的首選。

除了觀念上的問題外，更多還是制度的制約。現(xiàn)行條例規(guī)定，參保人員跨統(tǒng)籌范圍流動的，只轉移個人賬戶儲存額，不轉移統(tǒng)籌賬戶資金。這意味著轉入地將更多地承擔職工退休后的基礎養(yǎng)老金，并且還要承擔今后養(yǎng)老金的調整部分。

舉例而言，當一名農民工從A城市流動到B城市，作為接收的B城市，接收了轉入人員后，在基金上，除了較少量的個人賬戶資金的轉入外，卻要支付其相當年限的養(yǎng)老費用；另一方面，退休人員在B城市生活，還要參與分享這個城市的公共資源，客觀上加重了B城市的負擔。

“目前，我省養(yǎng)老保險仍然以縣（市、區(qū)）為單位進行統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次太低、條塊分割已凸現(xiàn)諸多社會問題。”浙江省一位政協(xié)委員指出，“全國農民工達1.5億，制度建設的滯后，已帶來嚴峻的社會問題，加快建立符合中國特色的農民工養(yǎng)老保險制度已迫在眉睫。”

“流動人員養(yǎng)老金流動障礙，如果解決不好，將影響到幾十年后這類人群的養(yǎng)老問題。”浙江省勞動和社會保障廳養(yǎng)老保險處的同志表示，“完善流動人員的養(yǎng)老保險關系續(xù)接，將會更好地維護參保人員特別是農民工的合法權益，也將極大地推進農村轉移人口的養(yǎng)老方式從傳統(tǒng)的依靠家庭養(yǎng)老模式向社會養(yǎng)老的模式轉變，從而大大緩解今后政府的養(yǎng)老壓力。”

我省外來務工人員多，但由于無法跨省轉移基本養(yǎng)老保險關系，致使外來務工人員不愿參加基本養(yǎng)老保險。修改條例過程中，有的地方建議對來浙務工人員參保后回原籍地的，明確其養(yǎng)老保險關系如何處理，或者對外來務工人員實行相對獨立的基本養(yǎng)老保險辦法。

由于跨省轉移養(yǎng)老保險關系屬于涉及省際關系的全國性問題，地方性法規(guī)無法解決。鑒于目前國家為解決這些問題正在考慮制定相應規(guī)定，為此，修改決定作了銜接性規(guī)定，明確參保人員跨省流動的，其基本養(yǎng)老保險關系、個人賬戶檔案和儲存額的轉移，按照國家有關規(guī)定執(zhí)行。

目前，由于個人賬戶資金儲存額較少，職工退休后所需的養(yǎng)老金主要是從統(tǒng)籌賬戶支取。為減輕本地養(yǎng)老保險基金的壓力，實踐中，一些地方對養(yǎng)老保險關系的轉入設置限制條件，阻礙勞動力的合理流動。如一些地方對基本養(yǎng)老保險關系轉入本地的參保人員，要求其在本地的實際繳費年限應滿5年或7年等。

有的地方提出，省級統(tǒng)籌前，統(tǒng)籌地區(qū)對基金平衡承擔保底責任，立法應當兼顧省內不同統(tǒng)籌地區(qū)的合理利益訴求，參保人員在本省跨統(tǒng)籌范圍流動的，轉移個人賬戶儲存額的同時，按個人賬戶儲存額的一定比例轉移統(tǒng)籌賬戶儲存額。有的地方建議增加各地不得設置此類限制性規(guī)定的內容。

為保障職工合法權益，促進勞動力的合理流動，修改決定規(guī)定，各地對省內養(yǎng)老保險關系轉移不得設置限制條件；同時，考慮到轉移統(tǒng)籌賬戶儲存額涉及的問題比較復雜，且難以明確一個固定的比例，因此，修改決定授權并要求省人民政府制定保障養(yǎng)老保險關系轉移續(xù)接的具體辦法。

建立延繳制度，修改最低標準

市民陳先生今年59歲，他1997年參加養(yǎng)老保險，到2009年退休時才剛剛繳費12年，不滿社會養(yǎng)老保險繳費累計滿15年的規(guī)定，按照現(xiàn)行條例的規(guī)定，他將無法享受養(yǎng)老保險待遇，領取不到養(yǎng)老金。

現(xiàn)行條例規(guī)定，參保人員達到法定退休條件但繳費不滿規(guī)定年限的，不能享受基本養(yǎng)老保險待遇，其個人賬戶儲存額一次性支付給本人，同時終止職工基本養(yǎng)老保險關系。

根據(jù)該規(guī)定，如果參保人員應繳納15年養(yǎng)老保險費，因各種原因致使其退休時未繳滿15年，即使僅差一年半載，也無法享受基本養(yǎng)老保險待遇，同時也不允許其通過補繳相差年限來取得享受養(yǎng)老保險待遇的條件。各地普遍反映，這一規(guī)定沒有為參保人員通過自愿延繳來達到繳費年限，從而享受正常的基本養(yǎng)老金待遇留下空間，存在明顯缺陷，有欠公平合理，也不利于激勵參保繳費。同時，將未繳滿規(guī)定年限的職工一律簡單地、絕對地排除于享受養(yǎng)老保險待遇范圍之外，與建立養(yǎng)老保險制度的立法目的相悖。

為建立和完善更為公平合理的基本養(yǎng)老保險制度，激勵職工參保繳費，實現(xiàn)普遍的老有所養(yǎng)，修改決定規(guī)定：“參保人員達到法定退休年齡時，繳費年限不符合按月領取基本養(yǎng)老金規(guī)定的，參保人員個人可以按照當?shù)爻擎?zhèn)個體勞動者的繳費標準延繳，延繳后符合第三十一條規(guī)定條件的，按月領取基本養(yǎng)老金。”

此次法規(guī)修改的又一個重點問題是，最低基本養(yǎng)老金的標準定多少？立法調研中，不少地方反映，最低養(yǎng)老金按照現(xiàn)行條例規(guī)定的當?shù)厣夏甓嚷毠ぴ缕骄べY的40%計算，一些地方的最低基本養(yǎng)老金高于當?shù)卦趰徛毠すべY。例如寧波、紹興、湖州的最低基本養(yǎng)老金均高于當?shù)卦趰徛毠ぷ畹凸べY10%以上。此外，還出現(xiàn)同一地區(qū)內參保早、繳費年限長、繳費多的退休人員與一些參保晚、繳費年限短、繳費少的人員領取相同基本養(yǎng)老金的現(xiàn)象，不少地方出現(xiàn)了繳費滿21年或者22年的職工與繳費滿15年的職工，退休時領取相同數(shù)額養(yǎng)老金的情形，不利于形成“早參保、多繳費、多得養(yǎng)老金”的激勵約束機制。

為克服現(xiàn)行制度的弊端，并兼顧新老制度之間的平穩(wěn)過渡和銜接，在綜合考慮居民目前生活水平、各地平均養(yǎng)老金水平、基金支付能力的基礎上，經過測算，修改決定將最低基本養(yǎng)老金標準確定為當?shù)厣夏甓仍缕骄攫B(yǎng)老金水平的60%。這樣規(guī)定，可以保障退休人員的基本生活并能夠適當平衡各地最低基本養(yǎng)老金水平，抑制其過快增長。

保留“雙低”政策，擴大參保范圍

“‘廣覆蓋’大社保體系的推行，說明浙江省政府是一個負責任的政府。”澳大利亞世界養(yǎng)老保險中心主任約翰#8226;皮哥特教授表示，“實踐證明，‘雙低’政策是一項行之有效的過渡政策，把為數(shù)眾多的非公企業(yè)從業(yè)人員積極有效地納入了社會保障體系，為今后的進一步改革打下了良好的基礎。”

為盡可能擴大參保范圍，同時又兼顧一些規(guī)模較小、盈利水平低的鄉(xiāng)村企業(yè)及其職工的承受能力，現(xiàn)行條例第五十七條授權省人民政府可根據(jù)社會經濟發(fā)展水平對這類企業(yè)及其職工實行“低門檻準入，低標準享受”的“雙低”政策。

但是，1999年制定的“雙低”政策是否已經過時？“雙低”政策在實踐中是否走樣？

在修改決定草案征求意見中，對是否繼續(xù)保留和實行該政策存在著不同的意見和看法。一種意見認為該政策的實施一定程度上推進了養(yǎng)老保險擴面工作，有利于職工權益的保護，根據(jù)當前實際保留這一政策是必要的。

另一種意見認為，“雙低”政策影響了企業(yè)的公平競爭環(huán)境，實踐中不少地方是企業(yè)按低標準繳費而職工按正常比例繳費，如果職工仍按低標準享受養(yǎng)老保險待遇，明顯不公平，應當取消該政策。還有人建議，“雙低”政策不要納入基本養(yǎng)老保險范圍，可作為單獨險種。

浙江省人大法制委員會研究后認為，根據(jù)目前不少企業(yè)規(guī)模小、負擔重、經營困難等情形，為了擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，實行“雙低”政策，適當降低這類企業(yè)和職工的繳費標準是必要的，但對參保職工而言，一定程度上有失公平，為避免其適用范圍不當擴大，建議將其適用范圍明確為“規(guī)模較小且盈利水平低的用人單位及其職工”。

另外，針對“雙低”政策可能影響企業(yè)公平競爭環(huán)境，法制委員會建議省政府適當調整繳費標準，盡可能攤平企業(yè)負擔；進一步完善計發(fā)辦法，保護職工合法權益。

省人大常委會采納了法制委員會的建議，新條例在保留“雙低”政策的基礎上對其進行了相應修改。

如果說，“雙低”政策是養(yǎng)老保險擴面的傳統(tǒng)法寶，那么要織起一張更大的養(yǎng)老保險網，無疑需要祭起新的利器。

據(jù)省人事廳統(tǒng)計，目前，與國家機關、事業(yè)單位、社會團體建立勞動關系但未納入編制管理的職工約有10萬人。這類未納入編制管理的職工無法參加行政或者事業(yè)保險。同時，由于缺乏相應法律法規(guī)的明確規(guī)定，其中絕大部分也沒有參加職工基本養(yǎng)老保險。為保障這些職工的合法權益，修改決定明確將其納入參保范圍。

此外，修改決定還將參保范圍由城鎮(zhèn)各類企業(yè)擴大到所有企業(yè)以及民辦非企業(yè)單位，對城鎮(zhèn)個體工商戶根據(jù)有雇工和無雇工的不同情況作了相應規(guī)定。明確有雇工的城鎮(zhèn)個體工商戶和與其形成勞動關系的雇員應當依法參加職工基本養(yǎng)老保險；對無雇工的城鎮(zhèn)個體工商戶、非全日制從業(yè)人員，保持現(xiàn)行條例規(guī)定，由其自主決定參加職工基本養(yǎng)老保險。