“一把手”腐敗及其監督問題

［摘要］“一把手”腐敗具有更為嚴重的危害性。當前對“一把手”腐敗的監督嚴重缺位，面臨很多難題，要采取有效措施，對“一把手”腐敗進行監督防治。

［關鍵詞］腐敗；一把手；監督；監督體制

［中圖分類號］Ｇ02 ［文獻標識碼］Ａ ［文章編號］１672－2426（2008）04－0058－03

“一把手”是指黨政機關、事業單位、社會團體等單位或部門中的黨政“第一把手”，不僅包括位高權重的廳級以上的高級領導干部，還包括那些握有實權的地方和基層干部。西方人有句著名的老話：權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。哪里的權力最不容易受到監督，哪里的權力就最容易發生腐敗，這是一條鐵的定律。“一把手”往往處在權力的核心地位，擁有巨大的人事權、財務權，這種絕妙的處境為“一把手”的腐敗鋪設了天然的沃土。當前，黨政“一把手”成腐敗高發人群，這似乎已是不爭的事實。“一把手”的腐敗現象已成為一個熱點問題，受到理論界和社會的極大關注。

一、“一把手”腐敗的嚴重危害

“一把手”腐敗時，其后果和危害是其他類型的腐敗所無法比擬的。

１．產生腐敗的“漩渦效應”，大面積擴散。所謂“漩渦效應”就是腐敗現象在一些地方、部門和單位形成巨大和難以抗拒的“漩渦”，把黨風正、作風硬、能干實事的人以巨大力量卷進來，自覺不自覺地隨波逐流，與“買官賣官風”、“人情風”、“浮夸風”等諸多丑惡現象攪拌在一起，使好人難做，使一些庸人，特別是腐敗分子走上重要崗位，“漩渦”越卷越大。由“一把手”腐敗所導致形成的“漩渦效應”，毀掉了一大批干部，帶壞了黨風、政風及社會風氣。在實際中往往可以發現，某些腐敗的“一把手”為了便于以權謀私，往往在加強領導的名義下，將決策權、執行權和監督權集于一身，從而使各種監督機制難于發揮應有的作用。他們還肆意破壞集體領導的體制，在領導班子內部動輒對持不同意見者采取壓制排擠和打擊報復，以此來排除異己，加強自己的權力，使“一把手”的權力在本地區本部門凌駕于組織之上。日積月累，在“一把手”腐敗的帶動下，其屬下的一大批干部也會相互仿效，走上腐敗道路。

2．經濟損失巨大，嚴重影響發展。“一把手”腐敗往往是將重大問題決策權集中到個人手里，重大決策由個人拍板，從而使那些旨在保證決策科學化和民主化的程序流于形式。在具體決策過程中，為了貪圖個人和小團體的利益，那些腐敗的官員在決策過程中往往將正常程序棄之不用，實行暗箱作業和由“一把手”個人拍板定奪等做法，從而給國家和人民造成嚴重的損失。在腐敗現象的作用下，黨風正、作風正、有能力的干部得不到提拔和重用，想干事抓發展不具備條件，反而使一些庸人或腐敗分子掌握了權力，其心思不在工作上，而在腐敗的漩渦中搞腐敗，就是干工作也是搞形式主義，刮“浮夸風”，結果必然是造成一些地方的經濟社會發展被耽誤。如原吉林省白山市委書記王純在任職期間，所報各項經濟指標都處于增長勢頭。在他離任后新任市委領導卻發現了巨額的財政虧空，許多單位都是虛報產量、利潤，甚至是“寅吃卯糧”。

3．毒化社會風氣，影響政治穩定。腐敗的“一把手”往往習慣于用高壓手段來推行自己的決策，工作方法簡單生硬，對下屬采用強迫命令的做法，以權勢壓人。長此以往，黨的有關領導藝術和工作方法的要求和規定就被破壞殆盡，社會氣氛極不正常，干群關系趨于緊張，從而成為影響政治穩定的一個嚴重問題。

二、“一把手”腐敗的監督難點

社會的開放、觀念的解放使對“一把手”的監督不再成為理論上的禁區，然而對它的具體實施卻是一個公認的難題。當前對“一把手”腐敗的監督上嚴重缺位，對他們是“管得著的不了解，了解的管不著”。

１．上級監督太遠。上級對下級的監督本來是最有力的，最有效的，但由于上級“遠離”下級，而使得這種監督“鞭長莫及”，何況下級是由上級提拔起來的，上級對下級的“關愛”甚至袒護是情理之中的事情。下級力圖博得上級的賞識，或者建立權力關系時本來就是用人上的不正之風，監督的主觀隨意性使得主觀上的監督力度弱化，客觀上是少數上級對多數下級的監督，數量的懸殊和空間距離的拉大，都有可能使上級對下級處于監督虛置狀態。

上級疏于監督。“一把手”諸如賣官賣爵、大肆斂財等顯性活動，其中的“貓膩”和“異常”上級黨委應該有所察覺，如果及時敲個警鐘、提個醒，也不至于如此肆無忌憚。但有些上級領導抱著“疑人不用、用人不疑”態度，結果對下級的放手放心變成了違法行為的放任自流。

2．同級監督太軟。現有制度監督效果太差，有的制度比如彈劾、質詢、否決在現有條件下有時不能、不敢、也不會使用，一些制度形同虛設。

黨內監督條例規定，紀委有權對同級黨委的領導人進行監督，但事實上，紀委是在同級黨委領導下工作，紀委書記、監察局長的任職，黨委書記有相當的說話權，紀檢干部的工資、住房、子女上學與就業等現實問題，都要在本地或本單位解決，在這種情況下，紀委書記不可能放心大膽地監督黨委書記和行政“一把手”。

同級不愿監督。現在黨內有些同志奉行“多種花、少栽刺”、“寧可得罪黨也不愿得罪人”。況且有些黨委書記和行政“一把手”是“一霸手”，聽不得不同意見，加之班子成員很多，“事情”有求于“一把手”，過于認真豈不找“小鞋”給自己穿。

3．下級不敢監督。下級對上級的監督本來是十分必要的，但現行干部和權力體制有很多弊端，那就是上面說了算，只要上面高興，下面就會受到重視和提拔。由于權力重心在上級，上級決定下級的事務，指望下級監督上級幾乎是不可能的。自下而上的監督十分乏力，缺乏應有的監督權力，甚至可以說監督權力的大小，在一定程度上取決于上級有關領導是否對監督感興趣，是否對腐敗的人或事“拍案而起”。而且下級監督上級沒有明確的可操作性的措施，監督的效果也不理想。

下級監督“一把手”風險太大。舉報不成反招報復怎么辦？舉報成功成了“異類”咋辦？這是絕大多數干部面對上級腐敗而保持沉默的真實心態。尤其在對舉報人保護機制還不健全的情況下，舉報需要冒風險，付出代價，往往是不得已而為之的無奈之舉。

有些下級盡管是個“明白人”，但自己的處世哲學是“事不關己高高掛起”，什么都是“明哲保身”，壓根兒想當好人，怕出亂子，怕負責任，怕丟烏紗帽，或是從內心想當個“太平官”，只是上級的“收發室”、“錄音機”，甘心于當一名“面團官”，思想懶惰，不思進取，從不想去惹什么“是非”，也就不監督了。

4．群眾無法監督。由于當前國家機構運轉的透明度和公開程度還不是很高，神秘行政還比較突出，這使得國家和群眾之間的信息處于不對稱狀態，使群眾監督的信息難度加大，言者不知現象比較嚴重。公開是監督的前提，知情是監督的保證，要行使監督權利，起碼要有兩大基礎性條件必不可少：一是被監督者公開被監督的事情；二是監督者了解要進行監督的內情。沒有這樣的條件，監督權就無法行使。現實中很多事關監督的問題恰恰出在這里。從憲法和法律的有關條文規定看，人民群眾被賦予充分的監督權利，但由于缺乏應有的知情權，監督權就無法得到切實的行使。在不少地方和單位，有一種非常奇特的現象，即越是需要監督的事情，越是被牢牢地封閉。這樣，群眾即使有監督的決心、信心和勇氣，也只能望洋興嘆。

群眾監督很有廣泛性和影響力，“群眾眼睛是雪亮的”。這話的確沒錯，但問題是，最能體現“一把手”道德作風的娛樂圈、生活圈、交際圈，有幾個群眾能監督？除了電視上看其影、報紙上讀其文、廣播里聽其音外，幾乎沒有其他渠道可接近、了解和熟悉這些領導。

三、“一把手”腐敗的監督防治

１．對“一把手”監督重點應放在選人用人上。對“一把手”的任用要走民主渠道，引入公開、民主、競爭的機制，防止公示走過場。應實行“一把手”推薦責任制和黨委討論票決制等，并制定可行的辦法，防止領導干部“帶病上崗”。“一把手”如果以權謀私，不為群眾辦事，群眾有權罷免他。在重大問題的決策上，群眾有權參與討論決定。“一把手”是社會的公職人員，也就是人民群眾委托人民代表選舉產生的為人民服務的工作人員。他只有代表人民群眾行使職權的權力，而決沒有凌駕于人民之上的壟斷權力。一句話說到底，只有把選人用人的權力真正地交給人民，使“一把手”感到肩上肩負的是人民的重托、責任重大，才能有效地抵制“一把手”權力的濫用，從而抑止腐敗現象的滋生。

2．對“一把手”的權力進行有效分解和制衡。在當前議行合一體制下，這一點特別重要。要分權，先得析權，“一把手”可以做哪些事情，不可以做哪些事情，先要搞清楚。在分權時，關鍵要分清哪些是決策權，哪些是執行權，哪些是監督權，這三種權力絕不可集于“一把手”一人之手。對“一把手”行事要在程序上作嚴格規定，特別是對重大問題作決策時，必須嚴格程序，哪一道都不能少，次序也不能亂，要以集體票決為主，必須由集體決策，必須搞一人一票，決不允許“一把手”先說話，其他人跟著喊好。說到底，分解和制衡“一把手”權力必須成為一種制度來強制實行，反腐敗，歸根到底還是要靠制度。

3．健全民主監督制度。現在的民主集中制還有不少問題，本來挺好的民主意見，一經過集中，民主就沒有了，集中最后變成了集權。在現實中，公眾希望通過民主方式實現權力集中的愿望，也真可謂是步履艱難，雖然，已經花費了很多心思，不斷變換不同的新穎方式，有了政務公開和民主評議等等一整套的新制度，但是真正到民主選舉、民主決策的時候，往往就走了樣。這種制度的長期無效運作，加重了人們對于民主方式集中權力的無望感，加大了對腐敗現象的麻木感。講發揚民主，如果僅僅做到當集中權力后再去發揚民主，或者講了民主之后再由“集中”來審查把關，這種民主本身就帶有軟弱性與無效性，這時的權力不僅代表不了民主的意志，而且本身對民主的意志就是一種制度性的威脅。

黨的十六大明確提出，黨的民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。無民主則無監督，民主不夠，則監督無力。因此，必須大力發展社會主義民主政治，這是加強對權力運行監督的前提和基礎。發展社會主義民主，關鍵是要發展黨內民主，強化黨組織的監督作用，重點是要不斷完善并嚴格執行黨的民主集中制的各項具體制度，健全民主生活會制度，強化領導班子內部的監督。按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，完善黨委內部的議事和決策機制，以及重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金的使用經集體討論的決定程序，防止權力過分集中。實行決策的論證制、責任制和失誤責任追究制度，確保決策的科學化和民主化。

4．對監督機構進行體制改革。在現行監督體制下，監督權力受限，行使監督的職能難度大，受干擾多，對同級黨委成員尤其是“一把手”的監督更是無所作為。這是體制上的不合理，應該改革。

賦予監督機構獨立的監督權。將紀委、監察局、反貪局合并為一，減裁冗員、抽調精銳組建專業的“國家廉政委員會”，在各地設置分支機構，由中央進行垂直領導，組織任免、工資福利、辦公費用等都由中央垂直管理，不受地方政府控制。地方黨委、政府及有關單位，上自“一把手”，下至辦事員，均須自覺接受“廉政委員會”監督。各級“廉政委員會”隨時派員深入群眾當中，聽取群眾意見，并公開舉報電話，公開辦事處、聯系方式，做到有報必查，有查必果。中央對下級“廉政委員會”進行垂直管轄，可以避免體制不合理的弊端，有利于各級“廉政委員會”有效地行使監督權利，充分發揮其監督職能作用，提升監督和辦案的效率，最大限度地提高反腐敗的威懾力。

5．有效監督“危險”部位。抓住容易引發“一把手”腐敗事件的“危險”方面，實施有效監督，使防止“一把手”腐敗的關口前移。一是對“危險對象”進行監督。即對已有違紀苗頭的“一把手”進行監督。二是對“危險事件”進行監督。即對“一把手”在職務升遷、外出學習以及家庭婚喪、生病、子女升學和參軍、喬遷新居等事件進行監督。三是對“危險時期”進行監督。即對換屆選舉、重大人事安排、逢年過節等時期進行監督。四是對“危險圈子”進行監督。即對“一把手”的生活圈子、家庭圈子和社會圈子進行監督。五是對“危險地方”進行監督。即對容易引發“一把手”違法違紀的賓館、飯店、美容按摩廳等場所進行監督。在監督方式上靈活多樣，講究策略，主要通過事前重申相關規定、開教育會、寄廉政提醒信等，加強對“一把手”的廉政教育、艱苦奮斗教育，同時，不斷完善舉報網絡及相關制度，通過設立廉情信息員、聘請監督員、開展信訪下鄉、“危險對象”的個別談話與誡勉等措施，充分調動廣大黨員干部群眾參與監督的自覺性，形成對“一把手”監督的強大合力。

責任編輯杜福洲