辯證看待統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的幾個問題

編者按

深入推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗，需要科學的理論指導。國務院研究室副主任李炳坤同志關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一些觀點和意見，對重慶的改革試驗具有較強的啟發(fā)性和指導性。經請示有關部門和領導同意，本刊特別刊登這篇重要文章，供大家學習參考。

城鎮(zhèn)化不等于把所有農村都變成城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)一體化絕不是城鄉(xiāng)一樣化——

近些年來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展已經從理論研究、方略制定進入實踐探索階段，日益凸顯地擺到了人們面前。前些年國務院批準上海浦東新區(qū)等進行綜合配套改革試點，就包括這方面的內容。特別是2007年國務院批準重慶、成都規(guī)劃和建設統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，更引起人們對大中城市如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、突破城鄉(xiāng)二元結構的高度關注。對此，本人作了一些調研和思考，形成了一些初步的看法。

■ 科學規(guī)劃城鄉(xiāng)空間布局

科學規(guī)劃城鄉(xiāng)空間布局，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要前提和基礎工作。我國正處于加快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程中，城鄉(xiāng)格局正在發(fā)生重大而深刻的變化。在一些經濟發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)，盡管城鎮(zhèn)化水平已經很高，但實際上還存在著大片農村。如何在城鄉(xiāng)空間布局規(guī)劃中體現統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方略，已成為一個十分迫切而重要的現實問題。

在推進工業(yè)化過程中不能忽視農業(yè)，在推進城鎮(zhèn)化過程中不能忽視農村。但是，城鎮(zhèn)化不等于把所有農村都變成城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)一體化絕不是城鄉(xiāng)一樣化。如果按照克隆現有城鎮(zhèn)的思路去建設新農村，把大中城市附近的農村統(tǒng)統(tǒng)改造成城區(qū)，改成全是水泥、鋼筋的高樓，并認為這就是城鄉(xiāng)一體化，那就大錯特錯了。我們追求的目標應該是，以現代城市支持農村，以現代工業(yè)反哺農業(yè)，進而實現城鄉(xiāng)之間和工農之間互補共進、協(xié)調發(fā)展。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須突破城鄉(xiāng)二元結構、實現城鄉(xiāng)一體化。然而，有一個前提卻不容改變，就是城鎮(zhèn)與農村始終分別而又獨立地存在。在歐洲一些發(fā)達國家，城鎮(zhèn)化水平很高，城鎮(zhèn)人口比重一般已超過70%，有的甚至達到80%左右，但是從國土面積來看，農村一般要占到80%甚至更多。因此，無論現在還是未來，都不可能把所有農村全部變?yōu)槌擎?zhèn)。

我國城鎮(zhèn)化進程中存在著一個突出問題，城鄉(xiāng)規(guī)劃嚴重滯后，導致城鄉(xiāng)空間布局十分混亂，許多地方既不像城鎮(zhèn)，也不像農村。有句俗話：“走過了一村又一村，村村像城鎮(zhèn)；走過了一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農村。”說不像城鎮(zhèn)，是因為這些地方并沒有按照城鎮(zhèn)規(guī)劃去建設，缺乏系統(tǒng)的城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務，農村中的臟、亂、差面貌基本沒有改變，有的甚至由于環(huán)境污染而變得更差；說不像農村，是因為這些地方占用農田，田園風光已喪失殆盡，取而代之的是沒有規(guī)劃、混亂不堪的水泥、鋼筋建筑。這些地方已經不是一張白紙，上面已經涂鴉了許多雜亂無章的圖畫，在今后改造和建設中必將付出極大的甚至難以承受的代價。

因此，在城鎮(zhèn)化過程中必須堅持科學規(guī)劃在先，放眼長遠，立足當前，在合理布局基礎上設計和進行城鄉(xiāng)建設。

■ 充分認識農業(yè)的多功能性

直到今天，我們談起農業(yè)，在很多人的腦子里還停留于傳統(tǒng)農業(yè)的概念，認為農業(yè)就是解決吃飯穿衣問題，而且在國民經濟發(fā)展中所占比重越來越低，在全國國內生產總值中，農業(yè)僅占不到12%，在一些發(fā)達地區(qū)生產總值中，農業(yè)更是下降到5%以下，有的大中城市農業(yè)增加值所占比重僅有1-2個百分點，因此認為農業(yè)可有可無、無關緊要。

這種觀念是由于對農業(yè)的狹隘理解造成的。實際上，現代農業(yè)的功能是多種多樣的，內涵極為廣泛、深刻。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化越是發(fā)展，對農業(yè)多種功能的需求越趨增多，現代農業(yè)的地位和作用越顯突出。

就農業(yè)本身來說，起碼有六大基本功能：食品保障、原料提供、就業(yè)增收、生態(tài)維護、觀光休閑、文化傳承。我們過去強調的往往只是食品保障和原料供給功能，并且是站在傳統(tǒng)農業(yè)的角度來看待，遠遠沒有看到這兩個功能的全部內涵。因此，往往容易把農業(yè)當成是一個落后的傳統(tǒng)產業(yè)，當成一個對地方經濟發(fā)展沒有多大帶動力的弱質產業(yè)。

現代農業(yè)的一個重要特征，就是承認農業(yè)的多功能性。城鎮(zhèn)居民對生態(tài)環(huán)境的需求、對旅游觀光的需求、對文化傳承的需求，會隨著城鎮(zhèn)化水平的逐年提高而相應增大，這是社會發(fā)展和消費層次上升的必然趨勢。目前在發(fā)達國家已經表現得很明顯，在我國也開始逐步顯現出來。

農業(yè)的食品營養(yǎng)功能和工業(yè)原料功能，現在也有了新的含義。過去追求的是食品供給數量上的增加，現在要在這個基礎上追求食品的質量安全水平，追求食品的健身、美容、長壽功效。過去農產品是傳統(tǒng)工業(yè)的原料來源，現在已開始作為許多新興工業(yè)的原料來源，特別是生物質產業(yè)發(fā)展對農業(yè)提出了許多新的要求，也為農業(yè)開辟了一個廣闊的發(fā)展領域。我國能源供給趨緊，農業(yè)中許多產品和副產品都將轉化為生物能源，特別是農作物秸稈等各種非糧食資源在生物能源中將會起到越來越重要的作用。

現代農業(yè)正是多種功能并存的復合體。可以說，城鎮(zhèn)化率越高，對現代農業(yè)的需求就越高；城鎮(zhèn)居民收入越高，對現代農業(yè)的期望就越高；城市人口規(guī)模越大，對現代農業(yè)的依賴程度就越高。

■ 城鄉(xiāng)建設重在優(yōu)化環(huán)境

自上個世紀80年代以來，城市建設普遍存在一個誤區(qū)，就是城鎮(zhèn)像攤大餅式地向外擴張，攤子越鋪越大，周圍的農村都變成了城鎮(zhèn)，結果交通越來越堵塞，污染越來越嚴重，喧囂程度越來越厲害。這是世界上一些超大型城市的通病，而我國許多大中城市還在沿著這條路往下走。一些大中城市將各種資源都集中用于城區(qū)建設，對郊區(qū)和農村投入極少，導致郊區(qū)和農村面貌更顯破舊，生存環(huán)境更顯惡劣，農民增收更顯困難。在這種情況下，城鄉(xiāng)差距不是縮小而是擴大，二元結構不是弱化而是強化。

城鎮(zhèn)與農村建設都要立足于環(huán)境保護和建設，都要努力形成各具特色的良好環(huán)境。在推進城鎮(zhèn)化過程中必須及早考慮和解決環(huán)境問題，否則付出的代價將成倍甚至成幾十倍地增加。擴大城市建設不一定平推式地向四周擴展，可以考慮采用放射式、跳躍式的方式擴展。特別是充分利用已有或規(guī)劃中的交通設施，如城市地鐵、高速公路和城市鐵路等，在那些人口居住較為集中的地方設站，在車站附近興建小城鎮(zhèn)或較大的集中居住區(qū)。這些小城鎮(zhèn)或集中居住區(qū)之間由農田或林地隔開，空氣清新流通，令人心曠神怡；這些小城鎮(zhèn)或集中居住區(qū)內部環(huán)境優(yōu)美，學校、醫(yī)院、商店、道路、環(huán)保、綠化等設施齊備，而且具有較高的運轉水平。在這些小城鎮(zhèn)或集中居住區(qū)，居民生活舒適、安逸、恬靜，不僅農村人愿意留在那里，而且很多城里人也愿意遷向這些地方居住。

近20多年來，西方發(fā)達國家出現了一種“逆城市化”傾向，城里的有錢人開始紛紛遷往農村居住。當然，前提就是農村的整體環(huán)境非常優(yōu)越，生活舒適、服務周全、交通便捷。我們到一些發(fā)達國家考察時看到，農村房價甚至比大城市房價還高。很多長期居住在農村、收入不高的人，將農村的房屋賣掉，用其中一部分賣房款到城里買房居住，有農活就開車到農村上班。而城里向往農村優(yōu)美環(huán)境和田園風光的人，特別是那些有一定經濟實力的中老年人，愿意花高價到農村買房居住。

對于我們來說，規(guī)劃和推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設需要有一些超前的考慮，重慶、成都等試點城市和浦東等綜合配套改革試驗區(qū)應當在這方面多做一些探索。其中必須把握的一條，就是在推進城市建設過程中不要把現在所有的國土空間都占滿，更不能都變成高樓大廈，在城鄉(xiāng)建設過程中要保留農村，在大中城市擴展過程中要保留開闊的空地。正如有句話俗話說的那樣：“請神容易送神難。”由農田建成高樓大廈容易，由高樓大廈再變回農田幾乎不可能。在這個問題上，我們決不能再犯不可改正的歷史性錯誤，一定要為保護環(huán)境和長遠發(fā)展著想。對規(guī)劃布局的開闊空地要建成農田、林地或者公園，造成有利于保護生態(tài)環(huán)境和凈化空氣的隔離帶，努力將農村建設得比城市更優(yōu)美。這不僅有利于農村人的健康生活，也有利于城里人的健康生活。

■ 城鄉(xiāng)一體化必須抓住五大要領

打破城鄉(xiāng)二元結構，實現城鄉(xiāng)一體化，應當在保留城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的前提下推進，真正做到以工促農、以城帶鄉(xiāng)。這就是說，既要保留城市與農村各自的特點，又要逐步縮小和消除城市與農村的巨大差距。推進城鄉(xiāng)一體化，關鍵是要抓住要領，主要體現在以下五個方面。

一是實現城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)調發(fā)展。產業(yè)協(xié)調發(fā)展是城鄉(xiāng)一體化的重要基礎。近些年來，我國經濟持續(xù)快速發(fā)展，但是縣域經濟發(fā)展相對滯后，很大一部分縣鄉(xiāng)財政相當困難，只能靠上級財政轉移支付勉強維持正常運轉，很少有財力用于基礎設施建設、改善公共服務和健全社會保障等。因此，城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展必須要以產業(yè)發(fā)展為基礎，合理布局城鄉(xiāng)產業(yè)結構，通過深入開展城鄉(xiāng)產業(yè)協(xié)作，加大對縣域經濟發(fā)展的支持、輻射和帶動。縣域也要根據城鄉(xiāng)協(xié)調的要求，主動與大中城市實行產業(yè)對接，加快發(fā)展二、三產業(yè)特別是各種服務業(yè)，把小城鎮(zhèn)建設成為人口、產業(yè)和市場的集聚點和城鄉(xiāng)的連接點，創(chuàng)造就業(yè)機會，形成新的經濟增長點。

二是促進城鄉(xiāng)勞動力平等就業(yè)。農村人口多、勞動力充裕，實現農村勞動力的充分就業(yè)，是我們務必努力實現的一個重要目標。雖然目前不少地區(qū)的青壯年勞動力多數外出務工經商，但農村勞動力總體上仍然過剩。促進富余農業(yè)勞動力轉向非農產業(yè)就業(yè)，仍然任重而道遠。

解決這個問題，應就地轉移和異地轉移兩種途徑并重。就地轉移，就是結合加快推進小城鎮(zhèn)建設，積極發(fā)展農村非農產業(yè)，不斷壯大縣域經濟，特別是增加服務業(yè)就業(yè)規(guī)模和容量。異地轉移，就是支持和組織農民外出務工經商，推動城鄉(xiāng)勞動力要素的合理配置。不論是就地轉移還是異地轉移，都要根據城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展和就業(yè)安排統(tǒng)籌考慮，不斷改進和完善就業(yè)服務，既滿足農村勞動力加快轉移的要求，又適應城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調發(fā)展的要求。

三是加強農村基礎設施建設。對小城鎮(zhèn)和集中居住區(qū)的基礎設施建設，應當參考城市基礎設施并考慮農村的實際需要。學校、醫(yī)院、商店、道路、供水、排水、環(huán)保、綠化等現代基礎設施，在小城鎮(zhèn)和集中居住區(qū)也要逐步建設。同時，根據發(fā)展現代農業(yè)的要求，抓好農田道路建設，方便機械作業(yè)。目前農村房屋布局極為分散，這是影響農村建設的最突出的問題。要積極創(chuàng)造條件，引導農民逐步實現集中居住。要加強小基礎設施建設，使農民看到美好前景，愿意集中居住。同時探索解決一個重要問題：農民新遷的住房應當與城鎮(zhèn)居民住房一樣，屬于商品房性質，擁有房屋產權證和土地使用證，可以出售或者抵押。這樣，通過若干年的努力和引導，就可以在有條件的地方逐步實現農民的集中居住。對于騰出來的宅基地，可以進行復墾，進而建設集中連片的大塊農田，推進規(guī)模經營和發(fā)展設施農業(yè)。

四是發(fā)展農村公共服務。農村公共服務是衡量城鄉(xiāng)一體化進展的重要標志。除了加強農村基礎設施等硬件建設外，更應當加強農村教育、衛(wèi)生、文化、交通、通信等公共服務的軟件建設，使小城鎮(zhèn)和集中居住區(qū)的居民能夠享受到與城市居民大體相當的公共服務，甚至在某些方面更有優(yōu)勢，從而增強小城鎮(zhèn)和集中居住區(qū)的吸引力。

五是完善農村社會保障。農村社會保障涉及的問題多，但人們最關心的仍然是最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等。對于這些問題，應當根據當地條件特別是財政狀況抓緊解決。短期內保障水平不一定與城市相同，可以先低后高、逐步提升，最終實現城鄉(xiāng)同樣水準的保障水平。有些地區(qū)在解決農村社會保障時與土地承包經營權或承包地使用權的流轉掛鉤，即“用社保換土地”。這種做法值得探索和研究，其中最重要的是遵循有關法律，切實做到依法、自愿、有償，切實解決好補償、安置、就業(yè)等現實問題，并妥善安排失地農民的社會保障等長遠生計。但是，要防止擅自把農用地轉變?yōu)榻ㄔO用地。

在產業(yè)發(fā)展、勞動力就業(yè)、基礎設施、公共服務和社會保障等五個方面做到了城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，就可以說基本實現了城鄉(xiāng)一體化，也可以說城鄉(xiāng)二元結構問題基本得到解決，農村整體面貌就會發(fā)生重大變化，整個城鄉(xiāng)關系將會進入一個新的階段。

■ 高度重視城鄉(xiāng)人口全面發(fā)展

科學發(fā)展觀的核心是以人為本。所謂以人為本，既包括城市人口，又包括農村人口。在繼續(xù)促進城市人口全面發(fā)展的同時，應該更加重視促進農村人口全面發(fā)展。促進農村人口的全面發(fā)展，既要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展，促進平等就業(yè)，改善農村基礎設施、公共服務和社會保障等，還要根據農村人口的特點，制定專門的措施。

農村人口素質總體上低于城市人口，這主要是外部環(huán)境條件造成的。當然，每個人的自身天賦和主觀努力都是有差異的，但是各人所處的外部環(huán)境特別是社會環(huán)境應該是大體一致的。所以，我們追求的平等，實質上是追求外部環(huán)境的平等。只有提供平等的外部環(huán)境，城鄉(xiāng)人口素質的巨大差劇才有可能在總體上逐步縮小。

教育公平是最大的公平。構建平等的外部環(huán)境，首先要為農村青年營造良好的教育環(huán)境。在推進城鎮(zhèn)化過程中，不能只是把農村人口由農業(yè)勞動力變成簡單的工業(yè)勞動力，只能從事一些簡單的勞動，只能做那些又臟又累、工資報酬又低的工作。農村人口的綜合素質如何提高？最理想的是上大學，但至少從目前講，能夠達到這個程度的畢竟是少數，多數青年人應該接受正規(guī)的職業(yè)教育，努力做到普及中等職業(yè)教育，其中成績好的接受高等職業(yè)教育。接受職業(yè)教育后，這些農村青年就能夠掌握一定科學文化知識和職業(yè)操作技能，能夠增強他們在勞動力市場中的競爭能力，從而能夠從事復雜程度較高的勞動、獲得較高的收入，較快地縮小和城里人的差距。

同時，還要考慮吸納優(yōu)秀的農民工在城鎮(zhèn)落戶。農民工是介于城市與農村之間的流動人口，他們雖然在城市工作，而且其中相當大部分已經在城市工作多年，但并不能在所在城市落戶，也不能享受城鎮(zhèn)居民的社會保障和福利待遇。特別是1980年以后出生的農村青年已經成為農民工的生力軍，他們大部分沒有務農經歷，渴望留在城市工作和生活，但是他們作為農民的身份還沒有改變，仍然被城鄉(xiāng)二元結構阻隔在城市主流社會之外。對這個問題應當從實際出發(fā)，逐步予以解決。當然，流動人口的數量相當大，有的大城市達到幾百萬，不可能一下子全部吸納，但是可以有選擇有步驟地解決，從吸納優(yōu)秀分子開始。對于那些在城鎮(zhèn)工作多年、一貫表現較好、已經獲得高級技工、技師證書的農民工，應當優(yōu)先吸納。同時，多渠道改善農民工居住條件，并優(yōu)先解決這部分人的住房問題，使他們能夠逐步過上正常的城里人生活。這無疑會激勵廣大農民工更加愛崗敬業(yè)。

對于仍然留在農村從事農業(yè)生產的勞動力，同樣要重視培訓和教育，要建立一支龐大的現代新型農民隊伍。應當根據農業(yè)發(fā)展的實際需要，加大科技推廣服務力度，開展多種形式的培訓活動，使農民掌握先進實用的種植、養(yǎng)殖技術。

客觀地講，目前我國沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)，已經達到現代農業(yè)水準的只是少部分，已經達到社會主義新農村水準的村、鎮(zhèn)也不是很多，多數地方仍然處于由傳統(tǒng)農業(yè)、農村向現代農業(yè)和新農村過渡的狀態(tài)，所不同的是各地現代農業(yè)建設進展的程度有差別。沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū)農業(yè)、農村發(fā)展中的現代因素明顯多于中西部地區(qū)，但總體上與現代農業(yè)和新農村的要求還有一定差距，必須大力向前推進，率先做到一、二、三產業(yè)相互協(xié)調促進，城市與農村共同繁榮發(fā)展，這樣才能在破除城鄉(xiāng)二元結構、推進城鄉(xiāng)一體化方面取得重大進展，對全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展真正起到示范和帶動作用。