構建制度性的政治溝通機制

拓寬公民參與的渠道，建立與完善多種形式的制度性政治溝通機制，是落實公民表達權以及協調政府與公民利益沖突的現實選擇。近期，廈門PX事件，凸顯出制度性政治溝通的重要現實意義。

非制度政治溝通及其危害

□近年來，環境問題日益引起人們的關注，成為社會不安定因素之一。如松花江水污染事件，長興縣林城鎮蓄電池廠環境污染事件，東陽畫水鎮化工廠、農藥廠污染事件，以及最近廈門PX項目事件等。您認為，廈門PX等由環境問題引發的各類事件，其背后動因是什么？

█從不同的角度看，這些事件帶給我們有不同的思索。從政治學的視角分析，這些事件背后是利益問題在起主導作用，是地方政府與公民利益、長遠利益與眼前利益、經濟利益與社會利益矛盾的問題。廈門PX事件跌宕起伏以及最終解決是政府與市民之間政治溝通的過程。政治溝通作為協調政府與公民、經濟利益與社會利益的一種工具、程序與制度，對促進社會和諧發揮著重要作用。

□什么是政治溝通？

█政治溝通是占有政治資源的政治實體如政府，通過一定的政治傳播媒介等有效渠道輸送、獲得、處理政治信息，以達到政治協調的過程。一個完整的政治溝通過程，包括政治信息的傳播者、政治信息的接受者、政治溝通的渠道、政治溝通的內容4個要素。在類型上，政治溝通可以分為非制度性政治溝通和制度性政治溝通。

在廈門XP事件醞釀、激化與解決過程中，政府與市民就XP項目工程停建搬遷還是緩建問題，通過媒體、網絡、座談會等公民參與程序進行政治溝通。這一溝通過程簡單地可以分為兩個階段：第一階段，非制度性政治溝通階段，尤其是“散步”事件。第二階段是制度性政治溝通階段，即公民參與程序的出臺和人民建議征集活動等。

□什么是非制度政治溝通？這種溝通方式在廈門PX事件中有什么表現？

█非制度政治溝通就是突破現存制度規范的行為，也是在社會正常參與渠道之外發生的活動。具體而言，非制度政治溝通是指不符合國家既有的法律、法規、規章、政策而采取的影響政府決策的政治行為。這種溝通在廈門PX事件中集中發生在2007年5月和6月，以短信事件、BBS事件以及“散步”事件為代表。尤其是“散步”事件，沒有在政府相關部門備案，以自發性抗議方式向政府施壓，抵制PX項目在廈門建設。

□發生“散步”這種政治溝通事件的原因有哪些？

█事實上，不僅在廈門PX事件中存在著非制度政治溝通，其他類似的事件中同樣也存在著這種溝通，產生這種政治溝通有以下兩個主要原因。

其一，廈門PX事件以及類似事件的政治溝通中存在的主要問題之一就是政治溝通機制的匱乏。主要表現為：首先，民意代表作用發揮的無力。廈門PX事件政治溝通過程中，雖然趙玉芬等105位全國政協委員起著重要作用，但總體而言，人大代表、政協委員作為體制內代表，他們連接公民與政府的橋梁作用很弱。其次，利益協調機構的缺失。廈門PX事件中，基本沒有社會組織，如環保組織的出現。

其二，政府主導性政治溝通是一種信息和地位不對稱的溝通。尤其在事件發生初期，政府對信息傳播途徑以及傳播內容進行封鎖、壓制，采取了諸如屏蔽短信、關閉網站論壇、逮捕“散步者”等方式，直至事態發展難以控制，政府才啟動公民參與機制。

□政府為什么會采取這些以堵為主的方式？

█我國一直是政府主導型國家，政府理念一直處在管理觀念上，服務和治理理念還未完全在政府行政過程中扎根。當然，這也與我國居民素質不高有關，我國社會文化環境中形成的臣民觀念過渡到公民觀念需要一個過程。另外，還與政府與公民看待問題的兩種不同方式有著密切關聯，即政府主要從發展經濟增加GDP等國家建設與城市發展出發考量問題，而公民主要從個人利益、群體利益出發思考問題。當二者不一致的時候，矛盾就產生了。

□這種非制度性政治溝通可能會帶來哪些危害？

█非制度政治溝通可能導致的后果主要有3點：一是非制度政治溝通直接影響了社會的穩定與發展。廈門PX事件中，短信事件、BBS事件以及“散步”事件，都引起了廈門市民的對PX項目的恐慌。二是不利于政府與公民良性互動機制的建立和維系。三是非制度政治溝通直接挑戰正式政治規則，同樣也挑戰政府的權威和公共決策的權威，損害政府形象，進而加劇公民對政府的不信任，加深公民與政府間的鴻溝。

制度性溝通與公共決策

□在廈門PX事件中，制度性溝通有什么表現？

█所謂制度性政治溝通指的是在政府基本制度框架范圍內，符合國家既有法律、法規、規章、政策而進行的溝通。如通過人大、政協、工會等形式與政府進行溝通。

在廈門PX事件中，制度性政治溝通表現為：第一，廈門市政府啟動公民參與程序。在廈門市委、市政府積極倡導下，并通過座談會、短信、專線電話、傳真、電子郵件、信函等渠道，充分傾聽市民意見。近萬條意見與建議，當然其中也有情感的表達和情緒的宣泄。值得一提的是，2007年6月，市政府3次對外公布并致謝意，歡迎社會各界、市民群眾繼續積極關注和通過正常渠道向市政府反映意見。第二，召開座談會。其中一次有106名市民代表參加。在廈門市政府的組織下，在廣大市民的積極配合下，共收到廈門市城市總體規劃環境影響評價領導辦公室轉交的公眾建議、意見6100余件。其中電子郵件3720余件；電話記錄2380余條；市民來函47件，其中6件聯署簽名。

□這種制度政治溝通有哪些特點？

█簡言之，這種政治溝通的特點可以概括為：調節性、功利性、良性互動性。調節性指這種政治溝通是協調政府與公民利益關系的一種方式；功利性指這種政治溝通是一種作為解決問題的工具而存在；良性互動性指這種政治溝通是公民與政府間長時期內建立在共識基礎上達成的參與合作的互動模式。

□我們知道公共決策的制定離不開公民的參與，離不開與公民的溝通，但如何才能將制度性政治溝通機制引入到公共決策呢？

█要將制度性政治溝通作為政府重大決策的一項“法定”程序，尤其是聽證會制度。近年來，我國聽證會制度不斷走向規范與完善，并在政府決策中得到運用。聽證會制度作為近年來新出現的制度性政治溝通方式，是政府與公民通過政治協商協調多元利益沖突的過程，如鐵路票價聽證會、溫嶺民主懇談會等，廈門PX事件后期召開的106人的座談會，也是聽證會的一種形式，它是對政府監督和約束的一種方式，同時也是政府主動回應公民訴求的一種工作方式。

制度性政治溝通機制的培育

□在政治溝通上，廈門PX事件留給我們的啟示有哪些？

█廈門PX事件等帶給我們最大的啟示就是，應該將政治溝通從非制度性走向制度性、從不平等走向平等、從溝通結果缺乏約束力走向溝通結果對政治決策有約束力。為實現這些目標，針對上述政治溝通中存在的一些問題，政府除了要樹立民主行政、依法行政、服務行政的理念外，還必須注重與民眾溝通程序的建設和完善。

□前面您提及了非制度政治溝通的各種危害，而制度政治溝通對于公民利益的表達又有如此重要的價值，那么我們應該從哪些方面來推進和完善制度性政治溝通機制？

█培育制度性政治溝通，需要從以下幾個方面著手：第一，完善我國基本政治制度，發揮人大、政協等正式制度的作用與功能。人大作為我國國家權力機關，它遵循代議民主制的運行機制，是我國公民行使權力，參與國家事務管理的一種最基本的制度平臺。為此，有必要加強人大在公共政策制定過程中集中、反映和落實民意的作用。

第二，健全政治溝通的法律法規。必須加快政府重要決策與公民溝通的立法，將溝通作為一種制度，在政府決策制定過程中作為一個必須的程序由法律規定下來。

第三，制度性政治參與離不開培養參與型公民，離不開多種形式的溝通渠道以及參與機制。聽證會、人民建議征集會、政府網站論壇等都是一種良性的利益表達載體。建議將這些溝通渠道制度化，以補充我國基本政治制度在公民利益表達上的超載現象。這些機制可以為公民提供制度化的平臺；政府也能夠通過這一機制，實現各方利益的綜合平衡。在制定政策以及政策的執行過程中，充分考慮到各方的利益，以達到社會和諧。

第四，將政治溝通作為一種民主價值來對待。政治溝通深層含義體現的是以人為本、民主的理念與價值。從這個意義上講，制度性政治溝通要求政府樹立和落實以人為本的政府決策、行政理念，要求政府除了將政治溝通看作為一種手段和工具外，更應該將其作為一種價值來對待。

（張丙宣，浙江大學公共管理學院政治學博士研究生，主要研究方向：公民政治參與、地方政府治理等。）