富陽：“專委會”擊破部門壁壘

富陽“專委會”試驗是一種地方政府“大部制”的探索，它圍繞著如何提高政府的整合、協調和管理能力展開。這個探索，盡管在形式上沒有多少改變，但神變了，運轉變了，在形式上實現了政府權力的重組，改變了傳統的政府運作方式。

上篇：神變形不變的“專委會”

●緣起：部門林立，各自為政

追溯富陽試驗的源頭，當地干部更愿意將2006年9月28日富陽市紀委的一份《信訪情況反映》當成起點。

“一石多鳥、瞞天過海、移花接木”，這份針對涉農資金管理的內部報告，例外地使用了3個成語來解釋3個村委會主任、村支書的“致富門路”：

龍門鎮一個村支部書記承包了一塊山坳坡地，以項目開發為由申報爭取資金，2001年至2005年，共有6家單位下撥補助資金11筆，共計54萬元，是為“一石多鳥”。

場口鎮一村委會主任夫婦為了獲得種糧大戶補助款，在農田租賃合同上多寫了330畝，由此得到近萬元，是為“瞞天過海”。

受降鎮一個村委會主任則借用別人的大型茶園基地，申報農業產業化項目，領走了5.5萬元種植農作物補助款，是為“移花接木”。

造成這一情況的原因，報告分析是“部門林立”：富陽“三農”扶持資金每年2億多元，但分散在農辦、農業、水利水電、林業等農口部門，還有交通、建設、文化、教育、衛生、旅游等非農口部門。各個部門缺乏溝通協調機制，往往各自為政立項撥款。

比如有人要搞個農業休閑觀光項目，他既可以向農辦申請農業綜合開發資金，還因為有水庫可以向水利水電局申請扶持資金，因為有干鮮果種植可以向林業局申請扶持資金，因為有畜禽養殖可以向農業局申請扶持資金，因為是觀光農業可以向旅游局申請扶持資金，因為有道路建設可以向交通局申請扶持資金。項目包裝一下，改頭換面，同一個項目年年可以去申請。盡管每個部門扶持資金額度都不大，但加起來可能大大超過實際投資，變成一種賺錢的渠道，而其他需要扶持的地方卻久旱難雨。

一些主管部門辦事不公，單位領導憑個人好惡決定是否立項或發放不同標準的補助款；一些干部則存有私心，心安理得收受申報人送禮。申報人則往往將這些送禮費用列支于下撥款中。嚴重者如場口鎮新安村村委會申報的一個4萬元農業產業化扶持資金，不僅錢被個人拿走，而且有關部門在項目立項現場踏勘時，根本沒有看見任何基地。

●虛擬的“專委會”

富陽市委政研室主任章永南介紹說，富陽“專委會制度”試驗的決策者和推動人是該市市委書記徐文光。徐文光為浙江諸暨人，曾做過鄉鎮黨委書記，也曾常年蹲點于農村一線。

2006年底，剛從浙江上虞市調任富陽市半年的徐文光，在接受媒體采訪時，曾一針見血地指出富陽發展上存在的瓶頸：“現有地方政府管理體制中，資源配置分散于各部門，而部門力量、職能、權力制約存在‘散’和‘亂’的現象，導致部門職能交叉時協調層次和頻率越來越高，政府效能可想而知，因此我們決心在創新政府管理機制上進行大膽改革。”

2007年4月28日，富陽市委、市政府發出《關于建立和完善市政府工作推進運作機制的意見》，決定在不涉及編制變革的基礎上，設立計劃統籌、規劃統籌、公有資產管理運營、土地收儲經營、體制改革、社會保障、工業經濟、環境保護、重大工程建設、城鄉統籌、社會事業發展、現代服務業發展、運動休閑城市等13個專業委員會。

按照相關文件，上述13個“專委會”由1名副書記、6名副市長分別擔任主任，實行牽頭部門負責制，組成部門包括各個職能相關的部委辦局。

“比如說，公有資產管理委員會由副市長孔春浩擔任主任，牽頭部門為財政局，組成部門則包括了市政府辦、發改局、國土資源局、建設局等12個部委辦局，該委員會將統攬、統籌、統盤政府的資金、資產、資源，全面負責國有資產的運營和監管，統一調配和監管全市預算內外資金使用。”章永南說。

章永南說，富陽此舉是力圖通過將統籌整合理念和現行的部門分工體系有機結合，打破部門壁壘，改變過去政府管理體制的種種積弊，初步起到優化資源要素配置，實現部門力量集中使用。

與此同時，富陽在市四套班子層面也建立起了重大事項協調機制，該機制由工業化戰略推進領導小組、城市化戰略推進領導小組、作風建設領導小組和決策咨詢委員會構成。3個領導小組是市委重大事項的議事機構，只議事不決策，決策仍由市委常委會或市委常委擴大會議乃至四套班子聯席會議作出，決策咨詢委員會則是全市重大事項的決策咨詢機構。

按照徐文光的解釋，13個“專委會”對其組成部門具有全面協調權，這種協調權與政府班子成員對其分管部門的領導各有側重。前者是針對專項工作，后者則針對日常工作。

據了解，盡管是沒有決策權的“虛設機構”，但是富陽的“專委會”有著自己的一套運行方式。按規定，每個“專委會”實行日報制、例會制、督查制，每一項工作都會以一周或一月為單位，排出進度表，并設有相應的考核和獎懲辦法。“通過上述舉措，我們要達到‘六個一’的效果，即‘計劃一個頭、土地一張口、規劃一張圖、建設一盤棋、資金一本賬、監管一條龍’。”徐文光說。

章永南認為，這種“神變形不變”的新型政府管理模式與中央提出的“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制”的改革思路相一致。

2007年6月，“專委會”制度在富陽全面鋪開。

●部門利益“角斗”

公有資產管理運營委員會從一開始就引人注目，它的目的就是解決“公共權力部門化、部門權力利益化”的部門利益尋租誘惑。

這個委員會成立的第一件事，就是將原先166個獨立核算單位的各種財政性收入全部剝離出來加以整合，同時將原先分散在各部門的資金全部存入財政專戶。

“效果非常明顯，把各個部門資金整合過來后，借款和存款可以相互調劑，每個月僅利息支出就省出將近1000萬元。如果今年政府項目全部實現，單利息就可以節省2億元。”公有資產管理運營委員會辦公室主任、富陽市財政局局長華之江說。

他說，收入分散在各個部門，感覺不到規模，合起來就壯觀了，166個單位，如果每個單位100萬元，就有1.66億元。“這讓我們一方面可以選擇效益最大化的存款方式，而且可以使用間隙資金進行運作，集中財力辦大事。”

而該委員會的第二項工作，則是將全市機關事業單位的房產和地產全部收上來。第一批61家單位移交過來的建筑面積已經有28.26萬平方米、土地面積33.96萬平方米，賬面價值14.7億元。

華之江介紹說，這些房產由委員會下屬的公共資產管理中心接管后，統一拍租和管理，年出租收入1600萬元從各部門剝離出來，增加了政府收入，更減少了各部門領導的尋租空間。

富陽市政府有關人士坦言，13個“專委會”推進過程中遇到一些阻力，最明顯的是，由于決策權的回收，有些部門斷絕了“小金庫”收入，頓時變成了“清水衙門”，有些人也因此有怨言。

那么，這樣直接觸及部門利益的改革有沒有遇到抵制？徐文光和華之江說沒有遇到實質性抵制。“人總是要講道理的嘛，大家都看得出就應該這么辦。”徐文光說。而華之江則認為，這一行動之所以沒有遇到大的阻力，是因為房產收上來后，增加了政府財力，更平衡了各部門的“貧富”，大多數部門都得到了好處。

下篇：通過“乘除法”進行的政府管理機制改革

●令人驚嘆的部門合力效果

各個“專委會”成立后，觀察者開始驚嘆部門合力效果之大。

副市長王小丁解剖了下面這個“麻雀”。

富陽洞橋鎮里仁村小塢自然村72戶農戶原來居住在一條小溪兩旁，由于處在小流域地質災害隱患點上，很多房子成了危房，搬遷迫在眉睫。但是，地質災害治理歸國土局管，小流域治理歸水利局管，下山移民歸農辦管，農村住房特困戶補助歸建設局管，因此，雖然國土局做村民工作說每戶給2萬元地質災害治理資金，但是由于村民建新房要10余萬元，因此搬遷始終難以完成。

城鄉統籌委員會成立后介入此事，決定對小塢村實施整體搬遷，在離村子10多里遠的公路邊，劃出一塊土地，建起了12幢公寓樓，每幢6戶。由于整合了幾個部門的相關資金，使得每戶能得到6萬—7萬元政策補助，村民自己再出一些錢，就可以住進新房。目前，新村已經基本建成，“6月份左右，他們就可以住進去了。”王小丁說。

而小塢新村復墾問題也由此得到破解。

以前由于部門壁壘，國土局在宅基地復墾造田項目中，每年都要花費近千萬元資金購買“熟土”——耕地表面30厘米左右多年積累的肥沃耕作層泥土，用以改善農田土質，但另一方面，城市搞基建征用農田時，卻大量“埋土”，把石渣直接往耕地上填。

城鄉統籌委員會成立后，開始打破這個怪圈，在它的協調下，建設部門在核發施工許可證時，要求施工單位在施工前先把耕作層刨掉，然后統一由建設局負責收集，再交給國土資源局將這些“熟土”覆蓋在復墾地的表層，農業局負責測土配方。

一年來，富陽市復墾土地1270畝。而小塢村目前新建村落所占用耕地上的“熟土”，也已經被刨了出來，堆放在一起，等待小塢村村民搬遷、危房拆除后，宅基地復墾時使用。

臨近杭州，擁有富春江的富陽以山水秀麗著稱，但是，富陽也同樣有1000多年的造紙歷史，造紙是當地傳統產業，治污也成了無法回避的問題。

富陽市環保局副局長喻乃群向記者介紹說，環保委員會的成立，提升了“大環保”的概念。“以前我一個副局長，去協調其他局底氣確實不足。但是現在以委員會名義做環保項目，通暢許多。”環保委員會成立后的2007年，兩個新污水處理廠建成，富陽新增集中式污水處理能力28萬噸/日，是以往的一倍多。

“對于企業違規排放，現在我們可以協調供電、金融、新聞部門，限電、信用等級評定、新聞曝光，協同進行。在污水處理收費上，聯合發改、財政、技術監督和銀行；在污染源在線監測上，也通過財政、審計、建設等部門一起來努力。以前這些措施也有，但是，專委會成立后明顯更厲害了，執行有力。”喻乃群說。

可以作為參考的數據是：2007年污水處理費收入達到了8000萬元，是以往的3倍。

2007年底，富陽造紙行業省級環境保護準重點監管區污染整治工作順利通過浙江省政府驗收，在之前的“摘帽”動員會上，環保局局長吳祖仁態度強硬、底氣十足地說：“下手要狠、刀子要快。”

●打破了現有政府的領導排位格局

副市長陸獻德覺得這一年挺有成就感，好幾個大項目都批下來了。最值得一提的是鹿山大橋，這個項目早在2003年就提上了議事日程，前幾年一直進展不大。而通過“專委會”制度的運作，2007年末，大橋終于正式開工。

像鹿山大橋一樣，很多重大交通項目的前期報批，都會涉及各個部門的協同合作。陸獻德說：“這種合作，在‘專委會’的統籌下，更容易形成合力，原先多頭管理和相互扯皮的現象少了很多。”

身為當地分管建設、交通和城管的副市長，陸獻德眼下的另外一個身份，是“富陽市重大工程建設委員會”主任。

對此，陸獻德深有感觸：“除自己分管的幾個部門外，工程如果與其他線上的部門發生關系，我就得憑借與主管該部門的副市長的感情來辦事情，這樣導致協調的層次和頻率越來越高，很多情況下問題解決不了，得由書記市長出面才行。同樣，副市長召集非自己分管的部門開會，一般到會的都是該局的副局長甚至是科長，這樣很多事情的執行力度就減弱了。”

“‘專委會’成立之后，市長分工發生了重大改變，各位副市長兼任各專委會主任，全權負責該專委會，每個專委會完全代表政府立場，因此，每個專委會主任相當于一個市長，使副市長從‘大局長’變為真正意義上的‘市長’。”富陽市委書記徐文光說，“也就是說在‘專委會’里，副市長之間沒有排名先后了，誰擔任‘專委會’的主任，誰就有權力協調‘專委會’之內的一切部門，要開會研究具體事項，主任就是第一責任人。”

“領導排名不能動”的潛規則，在富陽“專委會”制度之下真正改變了。按照這一制度設置，副市長的權力實際上是擴大了，在某個領域，副市長的權力甚至相當于過去的市長。比如13個“專委會”中的規劃統籌委員會，擔任主任的是在“老規矩”中排名最后的副市長王小丁，而副主任則有市委常委、常務副市長孔春浩，市委常委、副市長陸洪勤，副市長邵良3位排名在他之前的領導。

徐文光說，富陽設立的“專委會”是虛擬的，不動機構設置，又要讓改革起作用，達到“神變形不變”，必須解放思想。為此，富陽市在改革中大膽打破了現有政府的領導排位格局，排位靠后的可以協調排位靠前的。

在富陽的“專委會”制度中，這個細節很能體現該市的政改魄力。

●基本經驗：通過“乘除法”來進行政府管理機制改革

富陽改革試驗的一個基本經驗是通過“乘除法”而不是“加減法”來進行政府管理機制改革。

“將職能相近的部門重組成一個更大的部門，這是加減法，但是，在縣域層面并不現實，一則上面的條條還掌握著大量資源，二則現代社會是社會化大分工，很多工作都相互關聯，一個部門不太可能把一項工作全部管到位，如政府大多工作都涉及資金問題，那么每個大部門能把財政局并進去嗎？部門大了，內部也存在溝通協調問題，部門利益化的現象可能更嚴重，更難監督。”徐文光說。

“我們采取另一條途徑——‘乘除法’，不動機構，只對相同相近職能進行整合。”徐文光說，在許多情況下，一個部門可能只有某些管理職能與其他部門存在交叉，或者一項事務性的工作流程客觀上需要幾個部門共同管理。在這種情況下，就沒有必要重組機構，而是采取職能整合的辦法，將相近職能歸入一個部門，使之成為該項職能的主要負責部門，牽頭協調相關業務，其他部門配合，做到職責明確、各負其責，防止誰都負責、誰都不負責的現象。

富陽改革就是試圖用“乘除法”這條途徑，不減機構，不增編制，以最小的成本、最小的代價、最小的阻力達到職能整合、運轉順暢的目的。

談到將來，徐文光說：“現在的改革抓住了局長這個層面，但是很多工作是單位中層在操作，他們中間如果吃拿卡要、推諉扯皮，必將影響制度實施，因此，接下來我們要開始實施科長工程。”同時，富陽的下一步將是對各個鄉鎮進行組團制改革。

“在縣域經濟層面，我們要進一步打破傳統分工體系，徹底取消傳統的政府副市長工作分工，也就是說，不設農業副市長、工業副市長等等，只明確有一正幾副、多少個副市長來構成，變政府分工為政府統籌，變部門負責制為政府集中制。”

據悉，除了把“專委會”變虛擬為實體，接下來，富陽市還將進一步深化和完善“專委會”制度。一方面，將它上升到法律層面，保持新機制的長效性；另一方面，跳出政府層面，把“專委會”制度擴大到黨委領域。建立由黨委部門和政府部門共同組成的監督管理委員會、維護社會穩定委員會等“專委會”。

核心提示：富陽政府管理機制創新的3個基本特征：

一是“神變形不變”。富陽市設立的機構是虛擬的，不是進行體制創新，也就是說沒有進行機構改革，而是在機制上進行創新，在職能上進行整合，重心下移，權責一致，歸口辦理，實行部門綜合牽頭協調負責制，每個“專委會”、每項重點工作的推進，都明確一個責任市領導和一個責任部門，做到上下對口、左右銜接，相對成塊、充分授權，職責對稱、高度一致，實行扁平化管理，在機制上對權力結構進行重組。

通過“神變形不變”，努力實現生產關系與生產力相統一，使上層建筑與經濟基礎相適應，逐步淡化部門概念、強調工作理念，打破部門壁壘、增強整體合力，做到資源要素優化配置、部門力量集中使用，創新政府管理機制、打造高效執行團隊。

二是“合縱連橫”。縱向之間，建立“發改一個頭、土地一只口、規劃一張圖、建設一盤棋、資金一本賬、監管一條龍”的“六個一”管理制度，充分體現計劃的統籌力、土地的調控力、規劃的導向力、建設的推進力、財政的保障力、監管的約束力。

橫向之間，形成“大計劃、大財政、大國土、大三農、大工業、大商貿、大規劃、大建設、大交通、大環保、大社保、大監管”等“十二個大”的工作格局，做到“統分結合、有分有合，協調配合、形成合力”。富陽市的改革者認為，有分是為了有合，為了形成更大的合力，所以是為統而分，不是為分而分。統籌整合，才能有序高效，否則各自為政，必然散沙一盤。

三是決策、執行、監督相協調。富陽市的機制創新體現了決策、執行、監督相協調，形成了較為完整的系統，大的決策系統就是四套班子層面的“4”，小的決策系統和整個執行系統就是政府層面的“13”，監督系統就是“十二個大”中的大監管體制。

事實上，通過“專委會”的運作，把部門分散的決策權更多集中收歸到了“專委會”，也就是上升到了政府的層面，這樣，不僅可以大大增強決策的統一性，同時有效地改變了部門既是決策機構又是執行機構所帶來的弊病，相對實現了決策和執行的分離。