我國社會保障區域差異研究

摘要：由于我國實行社會保障屬地化管理原則，在區域經濟發展不平衡的條件下。由地方政府舉辦的社會保障存在明顯的區域差異.中西部地區社會保障覆蓋范圍小、水平低、負擔重、抗風險能力差。這不僅不利于區城社會協調發展，而且背離了區城基本公共服務均等化的目標。因此.實現區域經濟協調發展、完善現行社會保障制度、加大中央財政對中西部地區的轉移支付力度，是縮小社會保障區域差異的必然選擇。

關鍵詞：社會保障；區域差異；轉移支付

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494(2008)05-0086-04

一、社會保障區域差異比較

(一)社會保險區域差異比較

1 養老保險區域差異。

(1)城鎮企業職工基本養老保險區域差異。

其一，參保覆蓋范圍在東部、中部、西部依次下降。就參保人數占城鎮人口總數比重來看，與東部地區相比，中西部比重太低，特別是西部地區有將近75％的城鎮人口還未被納入到社會養老保險范疇之內。就參保在職職工占城鎮就業人數比重來看，中西部與東部相比起來也很低，東部一些地區一部份私營企業和靈活就業人員也參加了養老保險，而中西部地區社會養老保險的覆蓋范圍還遠遠沒有達到國務院在1997年頒布的關于《建立統一的城鎮企業職工基本養老保險制度的決定》中規定的養老保險覆蓋范圍，對于私營企業和個體工商戶及其雇工基本上未覆蓋，市場化運作的一些事業單位的社會養老保險開展范圍也很小。可見，中西部地區養老保險參保率太低，難以發揮社會養老保險安全網廣覆蓋的功能。

其二，職工撫養比在東部、中部、西部依次上升。與東部地區相比、中西部地區養老負擔較重，這跟區域產業結構和所有制結構有關。由于東部地區產業結構升級快、國企改革步伐快，使得非公經濟、現代產業、新企業比重大、勞動力年輕化，養老負擔較輕，而中西部地區國有經濟、傳統產業和老企業比重較高，離、退休人員多，使得養老負擔重，這在一定程度上加劇了養老負擔的區域不平衡性。因此，為了盡快扭轉養老負擔在不同區域之間畸輕畸重的局面，需要實行養老保險的全社會統籌和管理以實現在全社會范圍內分擔養老負擔。

其三，養老金累計結余額占全國結余總額的比重在東部、中部、西部呈依次降低態勢。與東部地區相比，中西部養老金累計結余少，抗風險能力差。占城鎮人口48％的東部地區養老金累計結余額卻占到了全國總量的60％以上，而占城鎮人口52％的中西部地區的結余額比重還不足40％。可見，在現行大多數地區實行養老保險金市、縣統籌下，中西部地區養老金籌措能力差、資金入不敷出，而區域之間資金調劑很困難，形成養老金結余狀況的馬太效應，進而導致中西部地區養老保險的社會互助共濟性差、抗風險能力差。因此，提高統籌層次、擴大養老金余缺的調劑范圍是加強養老保險抵抗能力的現實選擇。

其四，中西部地區人均養老金支付水平偏低，大部分中西部地區支付水平低于全國平均水平。2006年全國平均支付水平為10563元，中部為8867元，其中江西、吉林、黑龍江更為偏低，低于8000元，西部為9833元，雖比中部高一些，但這是由于寧夏、青海、西藏三個地區的民族人口的特殊性和西部大開發的帶動使得這三個地區支付水平高于全國平均水平，而其余西部地區養老金支付水平均低于全國平均水平。

(2)農村社會養老保險的區域差異。

與東部地區相比，中西部地區農村社會養老保險進程要緩慢得多。在繼1992年民政部頒布《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》之后，各地都在開展農村社會養老保險，但是與東部地區相比，中西部進程要緩慢得多。

到目前為止，東部一些地區已經開始實行新型農村社會養老保險，比如江蘇已在蘇州、無錫、泰州等地進行試點，北京在2008年全面展開，并逐漸將農村社會養老保險與城鎮養老保險銜接起來。而中西部很多地區傳統的農村社會養老保險還未全面展開，有些地方仍停留在少數試點上，如甘肅、寧夏、云南、貴州、陜西，有些地方基本上沒有農村社會養老保險，如青海。當然，也有個別中西部地區在搞新型農村社會養老保險試點，如陜西寶雞的兩個縣，但總體來說，中西部地區農村社會養老保險落后于東部。

2 醫療保險區域差異比較。

(1)城鎮職工基本醫療保險區域差異。

首先，城鎮職工基本醫療保險覆蓋范圍在東部、中部、西部呈依次遞減態勢。從參保職工人數占城鎮就業人數比重來看，東、中、西部分別為66.7％，58.8％，54.7％；從參保人數占城鎮人口比重來看，東、中、西部分別為30.5％，23.8％，24.8％。可見，中西部地區有75％1)2上城鎮人口未參加基本醫療保險，絕大多數人口難以實現病有所醫。

其次，從醫療保險金累計結余情況來看，東部地區結余額占全國總額比重在60％以上，而中西部地區兩者比重還不到40％。而醫療保險金的社會統籌部分是用來支付住院費用和大病費用的，中西部地區醫療保險金不足直接加大了這兩項費用的支出壓力，弱化了醫療保險本身的內在功能。

此外，從人均醫療保險金支付水平來看，全國平均水平811元，東部為946元，中部為562元，其中吉林和江西兩省最低，分別為430元和409元，西部為766元，其中除青海和新疆兩地高于1000元之外，其余地區均低于全國平均水平。

(2)新型農村合作醫療保險區域差異。

我國從2002年開始實行新型農村合作醫療保險以來，雖然全國各地都在搞試點，但東部、中部、西部差異很大。據統計，截至2007年9月30日，全國開展新型農村合作醫療的縣(市、區)達到2448個，占全國總縣(市、區)的85.53％，參加新農合人口7.26億，參合率為85.96％。但是，東部地區有653個縣(市、區)建立新農合，占東部地區縣(市、區)總數的93.69％，中西部地區有1795個縣(市、區)開展新農合，占中西部縣(市、區)總數的82.91％，東部和中西部已經建立新農合的縣(市、區)比重相差近10個百分點。東部地區參加新農合人口2.23億，參合率為89.58％；中西部地區參加新農合人口5.03億，參合率為84.44％，東部和中西部參合率相差近5個百分點。這兩個差距可能的原因之一是東部地區和中西部地區的財力差距。因此，中央財政需要進一步加大對中西部地區的專項轉移支付，使中西部地區的新農合發展趕上東部地區的步伐。

3 失業保險區域差異比較。

自從80年代中期我國率先在國有企業實行勞動用工合同制和國企破產制度以來，為配合這兩項制度改革，國家從1986年率先在國企實行失業保險，隨后在1999年國務院出臺了《失業保險條例》，將失業保險范圍進一步擴大，規定城鎮企業和事業單位都應參加，但由于各地實際情況不一樣，所以失業保險區域差異很大。

失業保險覆蓋范圍在東部、中部、西部呈依次下降態勢，2006年失業保險參保職工占城鎮就業人數比重在三大地帶分別為62.3％、61.0％、52.6％。然而，三大地帶的失業率卻呈相反態勢，2006年東、中、西部地區失業率分別為24.9％、34.8％、33.3％。這充分反映出近年來下崗職工分布的不平衡性使得東部、中部、西部失業保險實際參保人數與真正需要領取失業保險金的人數呈現區域不平衡性。

其中最突出的問題是下崗職工分布的區域失衡和行業失衡，東北和中西部地區的一些工業城市是50年代作為中國的工業基地建設起來的，集中了計劃體制時期人們引以為榮的國有大型和特大型企業，而現在這些老工業基地卻是“夕陽產業”高度集中的地方，在這樣的工業大城市中，將城鎮登記失業人員和下崗職工合起來計算實際失業率已達60％，除了東部的遼寧之外，中部的吉林、黑龍江、湖北、山西和西部的四川、寧夏、云南等地失業率也較高。中西部地區如此高的失業率與實際失業保險參保率低下并存的局面使得失業保險的開展和失業救濟難度加大，地方財政失業保險金支出壓力很大。

(二)社會救濟區域差異

1 城鎮居民最低生活保障制度區域差異。

由民政部門統計資料可看出，享受城鎮低保人群分布呈現出區域不平衡性。占全國城鎮人口總數48％的東部地區享受低保人口比重僅為21.3％，而占全國城鎮人口52％的中西部地區享受低保人口比重高達80％。可見，在享受城鎮低保人群中，大部分是中西部城鎮人口，他們仍在貧困線上掙扎，連最基本的生存問題都難以解決。這充分說明了東部和中西部在社會保障上處于不同層次，東部需要救濟的人并不多，而更多的是在追求高福利，而中西部面臨的主要問題是盡早脫貧，這就決定了區域社會保障質的差異性。

2 農村居民最低生活保障制度區域差異。

享受農村低保、農村特困救濟、以及五保戶供養的人數呈現出區域分布不平衡的特點。東、中、西部農村人口差不多，然而在西部，卻有46.1％的人口在享受低保、有71.2％的人口在享受特困救濟、有55.6％的人口在享受農村傳統救濟。

(三)社會保障支出區域差異

1 社會保障支出占GDP比重，東部、中部、西部依次上升，這一方面反映了與東部相比，中西部經濟總量小，另一方面也說明了中西部社會保障支出不是結構問題，而是支出規模太小。

2 從社會保障支出占地方財政支出比重來看，東部、中部、西部也呈依次上升態勢。具體來看，全國平均水平是17％，遼寧、黑龍江、吉林、青海均在25％左右，陜西、甘肅、新疆、重慶、四川、云南、安徽均在20％左右，而廣東、上海、江蘇、浙江都在12％左右，可見中西部地區財政支出中用于社會保障支出的比重很大，社會保障支出的財政負擔很重。

3 社會保障補助支出占地方財政支出比重來看，東部、中部、西部也呈依次上升趨勢。具體來說，全國平均水平是6％，遼寧最高為14.2％，廣東最低為1.9％，其中吉林、黑龍江、山西、江西、重慶、四川、陜西、甘肅、青海都在8％左右，可見，中西部地區社會保障補助支出的財政負擔也很重。

二、縮小社會保障區域差異的政策建議

要實現社會保障的均衡發展，縮小地區差異，應從以下幾方面人手：

(一)促進區域經濟協調發展，為中西部地區社會保障支出提供充裕的財力支持

20世紀80年代，為了適應改革開放的需要，我國實行了重視沿海地區發展的非均衡發展戰略，沿海地區得以率先發展。進入90年代以后，沿海地區與內陸地區之間發展差距日益擴大，且城鄉差距也進一步拉大。從前面的敘述可知，區域經濟發展不平衡是導致社會保障區域性差異的直接原因。因此，我們應促進區域經濟協調發展，中央應從總體上制定協調發展的政策，逐步發揮各區域的比較優勢，促進區域經濟合作和生產要素的大規模區際流動，最終帶動中西部地區乃至全國經濟的協調發展，為地區社會保障支出提供充裕的財力支持。我國目前的西部大開發戰略及促進中部地區崛起目標的提出，極大地促進了中西部地區的經濟發展，縮小了區域間經濟差距，必然會促進社會保障區域差異的調整。

(二)建立規范的社會保障轉移支付制度，縮小社會保障區域差異

社會保障轉移支付是指為公平地區間社會保障能力和調節收入分配，中央政府對地方財政以及地方財政對下級財政縱向或者地方財政之間橫向的社會保障補助支出，以及政府對個人的社會保障支出，是公共財政實現資源均等化分配職能的一項重要政策工具。然而，現階段我國的社會保障轉移支付并沒有起到調節收入分配差距和均衡區域財政社會保障能力的功能。應建立規范的社會保障轉移支付制度，加強中央財政對經濟欠發達地區的社會保障轉移支付力度，進一步縮小區域內和區域間的社會保障支出差異；同時在全國社會保障統籌結構下，建立同級政府之間的橫向社會保障轉移支付制度，以解決同級政府間的社會保障能力的差異；在專項轉移支付中，在收支計算上逐步使用考慮地區差異因素的“因素法”取代“基數法”，科學確定轉移支付的額度。總之，建立規范的轉移支付制度，使區域社會保障制度真正承擔起維護、創造社會公平和縮小社會不公平的重大責任。

(三)完善社會保障法律法規，強化地區政策執行力度和監督力度，為區域社會保障制度提供有力保障

到目前為止，我國還缺乏一部專門關于社會保障的法律，法律法規不健全，許多規定和具體實施辦法是通過各種行政性文件發布的，這些文件缺乏法律權威與制度剛性，具有很大的隨意性。尤其一些經濟落后地區，由于缺乏明確的法律法規的制約，其政策實施隨意性更大，嚴重阻礙了區域社會保障制度的建立和完善。要加快社會保障立法進程，建立健全的社會保障法律體系，出臺《社會救助法》、《社會保險法》等主要的社會保障法律，就社會保障應遵循的原則、社會保障的主要內容及形式、管理體制、資金來源與發放、保障項目、標準、社會保障的監督、法律責任等方面作出明確規定。同時推進相關配套制度的改革，建立相應的社會保障司法監督保障機制，強化地區政策執行力度，強化國家權力機關的監督，政府職能部門之間的相互監督，社會保障行政職能部門對相應的業務管理部門和基金營運機構的監督，以及社會監督等，監督的重點是國家制定的各項社會保障法規、政策、制度的貫徹執行情況，以及社會保障各項基金收支、投資的運行情況。

責任編輯 陸 瑩