我國開征燃油稅的難點(diǎn)分析及政策建議

所謂燃油稅，最初的考慮是將現(xiàn)今普遍征收的養(yǎng)路費(fèi)和其他費(fèi)用，包括公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)等合并，改征燃油稅，通過法律約定整合各部門間的利益關(guān)系，從而最大限度地節(jié)省能源和基礎(chǔ)設(shè)施開支。作為我國“費(fèi)改稅”兩大突破口之一的“交通與車輛稅費(fèi)改革”中的一項(xiàng)，提出十多年來一直廣為國人所關(guān)注，引起了國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域及有關(guān)部門專家學(xué)者的廣泛探討與研究。

一、燃油稅改革歷程的簡要回顧

1994年1月1日，我國在海南省開始試行“燃油附加費(fèi)”改革。1997年全國人大通過了《中華人民共和國公路法》，提出以“燃油附加費(fèi)”替代“公路養(yǎng)路費(fèi)”。1999年《公路法》修正法獲得通過，將“燃油附加費(fèi)”改為“燃油稅”，至此，開征燃油稅正式上升到法律層面。之后幾年，燃油稅改革似乎被束之高閣，開征燃油稅只是處于理論探討階段。

二、我國開征燃油稅的難點(diǎn)分析

(一)國際油價(jià)持續(xù)高位運(yùn)行及通貨膨脹的壓力

最近幾年，國際石油價(jià)格持續(xù)走高：2001年國際石油價(jià)格是28～30美元/桶，2005年最高價(jià)格已達(dá)70.8美元/桶，這兩年更是都在70～80美元的高位徘徊，截至2007年9月，國際石油價(jià)格創(chuàng)下了83.87美元/桶的歷史新高。我國在2003年成為世界第二大石油進(jìn)口國，國際油價(jià)的走高會影響國內(nèi)油價(jià)的上漲。且燃油生產(chǎn)企業(yè)在稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁上居于優(yōu)勢，供給彈性較大、需求彈性小，稅負(fù)極易轉(zhuǎn)嫁，最終稅負(fù)大部分會由用油者承擔(dān)。因而在國際石油價(jià)格持續(xù)走高的情形下征收燃油稅會導(dǎo)致以石油做能源及生產(chǎn)資料的相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格上漲，給整個國民經(jīng)濟(jì)帶來通貨膨脹壓力。

(二)涉及的各方利益難以協(xié)調(diào)

目前我國養(yǎng)路費(fèi)年征收總額已超過1000億元，還有公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)等規(guī)費(fèi)的相當(dāng)一部分也會進(jìn)入地方政府，滿足地方養(yǎng)路的需要。開征燃油稅后，即便將其定為中央和地方共享稅，相對而言更有利于增加中央財(cái)政收入，而對地方財(cái)政不利。即使中央公平分配，也存在轉(zhuǎn)移支付不夠及時的問題，且各地得到的補(bǔ)貼很可能小于改革以前的收費(fèi)水平，影響地方公路的維護(hù)與管理；若轉(zhuǎn)移支付不公平，則會影響用油大省的積極性。

根據(jù)2002年一份《開征燃油稅的正負(fù)效應(yīng)研究》的課題報(bào)告，開征燃油稅對交通部門影響很大：一是預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外脫鉤，二是事權(quán)與財(cái)權(quán)分離，交通部門宏觀調(diào)控乏力。因而，很多專家學(xué)者都將開征燃油稅的阻力歸于交通部門，但對開征燃油稅的受益者稅務(wù)部門來說，主張開征燃油稅的熱情也不高。近年來，國家稅收連年以超過GDP的增長速度增長，2005年我國稅收收入高達(dá)30866億元，比上年增長20％，而GDP增長為10.4％。盡管開征燃油稅能進(jìn)一步增加稅收收入，但也涉及到大部分養(yǎng)路費(fèi)收費(fèi)人員的接收和安置問題，因而無論是交通部門還是稅務(wù)部門，實(shí)質(zhì)上都希望維持既定的利益格局，并不急切希望開征燃油稅。

燃油稅的設(shè)計(jì)從總體上來講，不會增加全體消費(fèi)者的稅負(fù)，但對部分使用油量較多的消費(fèi)單位和個人來講，開征燃油稅后的負(fù)擔(dān)會有較大幅度的提高，如公共交通、出租汽車、公路運(yùn)營汽車等。以出租車行業(yè)為例，若燃油稅占到油價(jià)的三成，城市出租車每年將多支出近5000元至10000元，這些增加的支出是否全部交由市場調(diào)價(jià)解決?還有作為關(guān)系國計(jì)民生的公共交通業(yè)，其運(yùn)營成本的增加是由政府補(bǔ)貼，還是允許他們通過提價(jià)來解決呢?

(三)開征燃油稅操作上的技術(shù)難點(diǎn)分析

燃油稅的征收環(huán)節(jié)，可以選擇在生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)征收，也可以選擇在零售環(huán)節(jié)。選擇在生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)征收，其優(yōu)點(diǎn)是便于從源頭上控管稅款，減少稅款流失，征管難度較小。但是其弊端也很明顯：一是會增加生產(chǎn)企業(yè)的稅收，造成其資金周轉(zhuǎn)困難；二是會加劇燃油走私現(xiàn)象；三是由于燃油生產(chǎn)企業(yè)地區(qū)分布的不平衡，不利于平衡各地方利益。選擇在最后的銷售環(huán)節(jié)課征燃油稅，可以減輕生產(chǎn)企業(yè)負(fù)擔(dān)，還可避免燃油走私現(xiàn)象。但目前我國加油站布局分散，數(shù)量眾多、成分復(fù)雜，據(jù)商務(wù)部2005年11月公布的數(shù)據(jù)：我國已有加油站8.4萬個，其中國有的占53.3％，其他成分占46.7％。我國燃油銷售渠道很多，機(jī)動車輛用油也有一部分不在加油站購買，征管難度較大，不利于稅款的足額征收。

若把燃油稅的課稅環(huán)節(jié)設(shè)在生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)，那么征稅對象就是所有用油者。但是燃油的用途不僅限于車輛，還有許多非車用油行業(yè)：農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、工業(yè)、電力等部門都是用油大戶，這些部門用的油都不使用公路，若同車用燃油一樣納稅，或納一樣的稅，顯然又出現(xiàn)新的稅負(fù)不公平。還有農(nóng)機(jī)(漁船)用油的補(bǔ)償問題。目前我國有上萬臺農(nóng)用機(jī)械，它們并不用繳養(yǎng)路費(fèi)，但其所用柴油占柴油消耗量的50％以上。開征燃油稅后，據(jù)測算每臺農(nóng)用車每年將多支出上千元，對這部分額外的負(fù)擔(dān)如何補(bǔ)貼、補(bǔ)貼的錢如何劃撥、如何防止截留，也是一個難題。

燃油稅開征后，將取代現(xiàn)行的公路養(yǎng)路費(fèi)制度，即會導(dǎo)致公路養(yǎng)路費(fèi)、運(yùn)輸管理費(fèi)等財(cái)政收入的合并或部分取消。因而燃油稅稅率的制定，至少應(yīng)保證燃油稅的收入高于所取消的稅費(fèi)總額。稅率過低，不利于保證政府稅收收入，也不利于發(fā)揮燃油稅節(jié)能環(huán)保的作用；但稅率過高，將大幅增加我國石油產(chǎn)品的稅負(fù)，不利于石油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時通過稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁，油價(jià)過高會給消費(fèi)者帶來較大的負(fù)擔(dān)。

三、開征燃油稅的政策建議

(一)轉(zhuǎn)變思路，擇機(jī)開征燃油稅

轉(zhuǎn)變思路是指不再僅將開征燃油稅作為“費(fèi)改稅”的重要組成部分，而從調(diào)節(jié)燃油需求、節(jié)能環(huán)保方面來考慮。這樣在國際油價(jià)高位的情形下完全可以也更應(yīng)該開征燃油稅，油價(jià)越高說明油源供應(yīng)緊缺，就越應(yīng)節(jié)約使用。而且在油價(jià)高位時開征燃油稅，國民也完全能夠接受，燃油稅不是簡單的加稅，而是上繳方式的一種改變，若稅率確定適當(dāng)，對絕大多數(shù)人來說，不會明顯增加負(fù)擔(dān)。在高油價(jià)位開征燃油稅會增加人們的責(zé)任意識和風(fēng)險(xiǎn)意識，而在低油價(jià)時開征，看起來價(jià)格好像不高，但這樣的心理平衡也很脆弱。燃油稅開征后，會導(dǎo)致以燃油為原料、動力的行業(yè)相當(dāng)大一部分產(chǎn)品價(jià)格的上漲，所以我們應(yīng)慎重選擇開征的時機(jī)，減少或回避通貨膨脹的壓力。應(yīng)選擇在低通貨膨脹或是略有通貨緊縮時開征燃油稅更為恰當(dāng)。

(二)燃油稅稅率浮動，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和零售環(huán)節(jié)同時征收

目前，美國對汽油征收30％的稅率。考慮到我國政府宏觀調(diào)控的能力和消費(fèi)者的心理承受能力及環(huán)保節(jié)能的需要，我國可先暫行一個相對低些的稅率水平，并根據(jù)國際市場石油價(jià)格的變動保持稅率浮動。根據(jù)海南省征收燃油附加費(fèi)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)征稅，燃油走私現(xiàn)象嚴(yán)重，1995年走私燃油和偷漏燃油附加費(fèi)占到燃油附加費(fèi)總額的20％。而目前我國93％以上的加油站已經(jīng)安裝了稅控機(jī)，使得在零售環(huán)節(jié)征收燃油稅具有可行性。為了發(fā)揮燃油稅調(diào)節(jié)燃油需求的作用、防止“倒油”等問題的出現(xiàn)，可先對燃油的生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)統(tǒng)一征收15％的稅；為減輕燃油走私對燃油稅的沖擊、防止出現(xiàn)新的稅負(fù)不公，可在零售環(huán)節(jié)再加征20％的車用燃油稅。對生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)的燃油稅稅率不做較大幅度調(diào)整，主要浮動零售環(huán)節(jié)的燃油稅稅率。

(三)合理劃分中央與地方的稅權(quán)，平衡各部門之間利益

為保證中央政府平衡地區(qū)間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的能力，促進(jìn)全國協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)將燃油稅設(shè)計(jì)為中央和地方共享稅。由國稅部門征收，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相對稱原則，合理在中央政府與地方政府之間分成，發(fā)揮地方政府公路建設(shè)和維護(hù)的積極性。實(shí)行特別轉(zhuǎn)移支付制度，中央政府給予專項(xiàng)撥款以支持，促進(jìn)全國公路的均衡發(fā)展。燃油稅開征后，應(yīng)加大對交通部門的財(cái)政分配力度，妥善安置養(yǎng)路費(fèi)收費(fèi)機(jī)構(gòu)近30萬的交通稽征人員，對下崗分流人員，給予政策優(yōu)惠，鼓勵自謀職業(yè)，積極實(shí)施再就業(yè)。對專業(yè)的汽車運(yùn)輸行業(yè)，應(yīng)放開由市場調(diào)節(jié)，主要采取調(diào)整運(yùn)價(jià)的方式，慎重發(fā)放補(bǔ)貼或稅款返還。鼓勵公共交通業(yè)提價(jià)，完善公交Ic卡制度，逐漸取消月票，增加消費(fèi)者對出租車漲價(jià)的接受程度。

(四)建立、健全對農(nóng)用(漁用)燃油的稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼機(jī)制

對開征燃油稅給農(nóng)業(yè)(漁業(yè))帶來的沉重的負(fù)擔(dān)，如何實(shí)施稅收優(yōu)惠政策或進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，比較可行的辦法是，建立對部分弱勢群體給予適當(dāng)補(bǔ)貼的機(jī)制：對農(nóng)民，統(tǒng)籌考慮柴油、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲的影響，通過直補(bǔ)予以補(bǔ)償。以遼寧省為例，2006年農(nóng)民的糧食補(bǔ)貼為60元/畝，開征燃油稅后，可將在生產(chǎn)、批發(fā)環(huán)節(jié)征收所得稅款大部分用于補(bǔ)貼農(nóng)民，使得每畝地的糧食補(bǔ)貼水平有一定幅度的提高。對漁業(yè)用油的補(bǔ)貼，可以比照農(nóng)業(yè)用油補(bǔ)貼辦法，按機(jī)械漁船的馬力和每小時耗油量予以直接補(bǔ)償。